Nález Ústavního soudu ze dne 19. prosince 2017 sp. zn. Pl. ÚS 8/16 ve věci návrhu na zrušení § 12 odst. 4 a 5 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění zákona č. 124/2008 Sb.

Odůvodnění

I. Předmět řízení I.

1. 1. Návrhem doručeným Ústavnímu soudu dne 4. 3. 2016 Nejvyšší správní soud (dále také jen „navrhovatel“) navrhl Ústavnímu soudu zrušení § 12 odst. 4 a 5 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění zákona č. 124/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony.

II. Argumentace navrhovatele II.

1. 2. Posuzovaný návrh vzešel z řízení vedeného u navrhovatele pod sp. zn. 2 As 278/2015, v němž stěžovatel brojí proti rozsudku Krajského soudu v Plzni, kterým byla zamítnuta stěžovatelova žaloba proti rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje, jímž bylo zamítnuto jeho odvolání proti rozhodnutí Městského úřadu Kralovice, odboru životního prostředí. Tímto posledně uvedeným rozhodnutím bylo rozhodnuto tak, že se stěžovatel neustanovuje mysliveckou stráží pro nesplnění podmínek uvedených v § 12 odst. 3 písm. c) zákona o myslivosti, konkrétně pro nesplnění podmínky bezúhonnosti. Tuto podmínku stěžovatel nesplnil, jelikož byl dne 29. 7. 1976 odsouzen Okresním soudem Plzeň-sever za úmyslný trestný čin rozkrádání majetku v socialistickém vlastnictví.
2. 3. Navrhovatel při posuzování věci nejprve zvážil, zda nelze napadená ustanovení vyložit ústavně konformně. Vzhledem k nemožnosti takového výkladu pak dospěl k závěru, že napadená ustanovení jsou v rozporu s čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 21 odst. 4 a čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
3. 4. Dle navrhovatele je požadavek bezúhonnosti jakožto předpokladu pro výkon funkce myslivecké stráže potřeba chápat jako omezení základního práva na svobodnou volbu povolání a práva na výkon veřejné funkce. Omezení těchto práv zákonem sice možné je, musí nicméně splňovat určité podmínky, tj. musí šetřit podstatu a smysl základního práva, nesmí směřovat k jinému než stanovenému účelu a nesmí být diskriminační.
4. 5. Nejvyšší správní soud spatřuje cíl napadeného ustanovení v požadavku určité morální nezávadnosti osoby vykonávající funkci myslivecké stráže (tedy veřejné osoby). Tohoto cíle je požadavek bezúhonnosti údajně schopen dosáhnout, napadená ustanovení jsou však vůči tomuto cíli dle navrhovatele nepřiměřená, neboť vymezení bezúhonnosti je velice široké, a to jak co do šíře trestných činů nebo přestupků, které mají na bezúhonnost vliv, tak co do možného počtu dotčených osob, neboť jde o důsledek nezvratný. V důsledku napadených ustanovení totiž spáchání jakéhokoli i méně závažného trestného činu v mládí (např. výtržnictví) znemožňuje ustanovení mysliveckou stráží i po mnoha letech, kdy je jinak odsouzení již zahlazeno a na odsouzeného se hledí, jako by nebyl trestán. To stejné podle navrhovatele platí i pro spáchání přestupků.
5. 6. Zvolený prostředek by bylo lze označit za nejšetrnější k základním právům pouze tehdy, byla-li by přesně specifikována konkrétní trestná činnost (u níž by navíc byla zřejmá patrná souvislost s omezovanou činností), jejíž spáchání v minulosti by bylo důvodem omezení základního práva, nebo pokud by byly stanoveny další podmínky, za jejichž splnění by i osoba, která byla odsouzena za úmyslný trestný čin či přestupek, mohla být považována za bezúhonnou (např. po uplynutí předepsané přiměřené doby). Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že podobně zákonodárce postupoval v případě podmínek pro jmenování do funkce mysliveckého hospodáře. Navíc má za to, že ne všechny přestupky na úseku myslivosti jsou takového charakteru, že by musely znamenat doživotní distanc z výkonu funkce myslivecké stráže (např. přestupek spočívající v umožnění volného pobíhání domácího zvířete po honitbě mimo svůj vliv dle § 10 odst. 1 zákona o myslivosti ve spojení s § 46 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů).
6. 7. V další části svého návrhu Nejvyšší správní soud poukazuje i na připomínky veřejného ochránce práv k novelizaci zákona o myslivosti, dle kterých jsou podmínky pro výkon myslivecké stráže přísnější než pro výkon funkce lesní stráže, rybářské stráže či stráže přírody. Dle navrhovatele je u osoby ucházející se o funkci myslivecké stráže podmínka bezúhonnosti zkoumána natřikrát. Podmínkou pro jmenování do funkce je totiž mimo jiné i to, aby osoba vlastnila platný lovecký lístek a platný zbrojní průkaz, přičemž i u vydání loveckých lístků, i u vydání zbrojního průkazu je bezúhonnost zkoumána.
7. 8. Neobstojí podle navrhovatele argument, že bezúhonnost musí být nastavena přísně, neboť myslivecká stráž používá při výkonu funkce zbraň. Navrhovatel upozorňuje, že myslivecká stráž nemá oprávnění použít zbraň jako donucovací prostředek vůči jiné osobě a navíc skutečnost, jestli je osoba oprávněna používat zbraň, je posuzována již při zkoumání předpokladů pro vydání zbrojního průkazu.
8. 9. Okrajově pak navrhovatel uvádí, že stěžovatel v jeho řízení by splňoval podmínku bezúhonnosti pro výkon funkce příslušníka bezpečnostních sborů, tj. např. policisty. Již z povahy věci má být přitom zřejmé, že i u této funkce je zvýšený důraz na morální profil osob, které ji vykonávají.

III. Průběh řízení před Ústavním soudem III.

1. 10. Ústavní soud vyzval Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky a Senát Parlamentu České republiky jako účastníky řízení k vyjádření k návrhu. V souladu s § 69 odst. 2 a 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, byl návrh zaslán také vládě České republiky a veřejnému ochránci práv s tím, že mohou Ústavnímu soudu sdělit, že vstupují do řízení v postavení vedlejších účastníků.
2. 11. Poslanecká sněmovna ve vyjádření ze dne 3. 5. 2016 shrnula historii přijetí zákona o myslivosti. Návrh zákona byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny (pro bylo 134, proti 38) poté, co byl původní návrh vrácen Senátem s pozměňovacími návrhy, které se netýkaly napadených ustanovení. Po podpisu příslušnými ústavními činiteli byl zákon vyhlášen dne 31. 12. 2001.
3. 12. Senát ve vyjádření ze dne 28. 4. 2016 uvedl, že po postoupení návrhu zákona o myslivosti organizační výbor Senátu návrh přikázal k projednání výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu (garanční výbor), ústavně-právnímu výboru, výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí a výboru pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost. První tři uvedené výbory navrhly návrh zákona Poslanecké sněmovně vrátit s pozměňovacími návrhy, posledně uvedený výbor navrhl předložený návrh zákona zamítnout. Při projednávání návrhu zákona v Senátu se diskuse netýkala problematiky bezúhonnosti. Usnesením č. 196 ze dne 26. 10. 2001 Senát návrh zákona Poslanecké sněmovně vrátil s pozměňovacími návrhy, které se napadených ustanovení netýkaly. Pro usnesení hlasovalo 44 z 50 přítomných senátorů, 3 senátoři byli proti. Poslanecká sněmovna vrácený návrh zákona projednala dne 27. 11. 2001 a návrh zákona ve znění pozměňovacích návrhů přijatých Senátem schválila usnesením č. 1863. Ve vyjádření Senátu je také popsána historie přijetí novely zákona o myslivosti, a to zákona č. 124/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony.
4. 13. Vláda dne 4. 5. 2016 Ústavnímu soudu sdělila, že jako vedlejší účastnice vstupuje do řízení. Úvodem svého vyjádření z téhož dne pak zdůraznila, že Nejvyšší správní soud vychází z chybného předpokladu, že výkon funkce myslivecké stráže je povoláním, podnikáním či jinou hospodářskou činností ve smyslu čl. 26 odst. 1 Listiny. Ustanovení čl. 26 Listiny je dle vlády vyjádřením ochrany práva na práci a je nutno jej chápat v kontextu, v jakém je zakotveno např. v Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech. Týká se tedy těch činností, které jsou spojeny s realizací zájmů, jež mají vést k dosažení prostředků pro vlastní živobytí. Podstatou je možnost výkonu práce a smyslem získání prostředků pro uspokojení životních potřeb.
5. 14. Výkon funkce myslivecké stráže je přitom dle vlády ze své povahy dobrovolnou činností vykonávanou bezplatně. Tato činnost proto již z definice není povoláním a není možné hovořit o ní ani jako o jiné hospodářské činnosti. Za výkon povolání dle vlády lze považovat pouze výdělečné pracovní aktivity dlouhodobějšího charakteru.
6. 15. Mysliveckou stráž vláda sice považuje za veřejnou funkci ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny, rozpor napadené úpravy s tímto článkem však neshledává. Zákon č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění pozdějších předpisů, žádnou nerovnost mezi osobami usilujícími o výkon funkce nezakládá. Rovný přístup je zachován pro všechny občany, protože na všechny jsou kladeny stejné nároky. Vláda odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 226/2014-29 ze dne 11. 12. 2014, podle něhož je myslivecké stráži v rámci jejích oprávnění svěřena významná pravomoc bránit rušivé činnosti v případě ohrožení zájmů chráněných zákonem č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění pozdějších předpisů, a to i vůči uživateli honitby, na jehož návrh byla do funkce ustanovena, mysliveckému hospodáři či členu honebního společenstva. Zákonné podmínky pro výkon funkce myslivecké stráže proto musí dle vlády zajistit, aby byla vykonávána lidmi na dostatečné odborné výši, ale také poskytujícími záruku morální autority. Morální stránka věci je pak údajně důležitá i z hlediska možného zneužití pravomoci myslivecké stráže.
7. 16. Podle vlády nelze mechanicky srovnávat podmínky ustanovení myslivecké stráže s dalšími strážemi nebo s požadavky na způsobilost příslušníků ozbrojených sborů, protože vždy jde o podmínky výkonu rozdílných veřejných funkcí nebo povolání plnících různé účely a vybavených specifickými pravomocemi. Srovnávání podmínek výkonu funkce myslivecké stráže s podmínkami pro služební poměr příslušníků bezpečnostních sborů je dle vlády značně zjednodušující, přičemž navrhovatel údajně zcela přehlíží celou řadu dalších pravidel a opatření, kterými se řídí služební poměr příslušníků těchto sborů a která v případě mysliveckých stráží absentují. Pokud jde o mysliveckou stráž, vláda upozorňuje, že kompetence myslivecké stráže opravňují zasáhnout významným způsobem do osobnostní sféry osob, proti kterým zákrok směřuje.
8. 17. S ohledem na úpravu v rámci zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění pozdějších předpisů, stojí podle vlády za povšimnutí, že co do přísnosti posuzování bezúhonnosti jsou zde výrazně hierarchicky diferenciovány požadavky na bezúhonnost řadových držitelů loveckých lístků, mysliveckých hospodářů a mysliveckých stráží, a to právě s ohledem na míru zodpovědnosti a roli té které pozice v rámci činností podle zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění pozdějších předpisů.
9. 18. Vláda také upozorňuje na to, že navrhovaným zrušením § 12 odst. 4 a 5 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění zákona č. 124/2008 Sb., by došlo ke zvýšení právní nejistoty adresátů normy a paradoxně i ke zpřísnění požadavku bezúhonnosti pro všechny držitele loveckých lístků a rovněž pro myslivecké hospodáře. Ustanovení upravující jejich kvalifikační požadavky jsou totiž dle vlády přímým odkazem provázána s § 12 odst. 4 zákona o myslivosti, v němž se hovoří o úmyslných trestných činech, a s tam definovaným pojmem bezúhonnosti. Pokud by byl § 12 odst. 4 zákona o myslivosti zrušen, bylo by údajně nutné dospět k závěru, že bez speciální úpravy by se za bezúhonného (pro účely vydání loveckých lístků nebo pro ustanovení mysliveckého hospodáře) nepovažoval ani ten, kdo byl pravomocně uznán vinným z nedbalostního trestného činu. To by údajně mělo dalekosáhlé následky a nelze vyloučit, že by někteří myslivečtí hospodáři ze dne na den ztratili způsobilost vykonávat svou funkci.
10. 19. Závěrem vláda dodala, že nijak nerozporuje skutečnost, že je stávající právní úprava poměrně striktní. Tato přísnost však dle jejího názoru nedosahuje intenzity, pro kterou by bylo namístě napadená ustanovení zrušit. Vláda konečně připomněla, že Ministerstvo zemědělství připravuje rozsáhlou novelizaci zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění pozdějších předpisů, kde je řešena rovněž tato otázka.
11. 20. S ohledem na výše uvedené má vláda za to, že napadené ustanovení sleduje legitimní cíl, přičemž prostředky k jeho dosažení jsou racionální a přiměřené, neboť nekladou neodůvodněné překážky výkonu funkce myslivecké stráže. Proto vláda navrhuje, aby Ústavní soud návrh zamítl.
12. 21. Veřejný ochránce práv Ústavnímu soudu dne 11. 4. 2016 sdělil, že do řízení nevstupuje.
13. 22. Obdržená vyjádření byla zaslána navrhovateli, který možnost podat k nim repliku nevyužil.
14. 23. Jelikož Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, upustil od něj dle § 44 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.

IV. Dikce napadeného ustanovení IV.

1. 24. Ustanovení § 12 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění zákona č. 124/2008 Sb., jehož odstavce 4 a 5 jsou napadeny návrhem na jejich zrušení, zní:

   㤠12

   Odkaz 㤠12

   Ustanovení myslivecké stráže

   (1) Uživatel honitby je povinen pro každých započatých 500 ha honitby navrhnout orgánu státní správy myslivosti ustanovení jedné myslivecké stráže. Návrh na ustanovení myslivecké stráže se předkládá do 30 dnů od uzavření smlouvy o nájmu honitby anebo do 30 dnů ode dne, kdy byl uživatel honitby vyrozuměn orgánem státní správy myslivosti o zrušení ustanovení myslivecké stráže; v případě užívání honitby na vlastní účet se návrh předkládá do 30 dnů od nabytí právní moci rozhodnutí o uznání honitby.

   (2) Mysliveckou stráž ustanovuje orgán státní správy myslivosti na období 10 let; opakované ustanovení je možné. Návrh musí obsahovat písemný souhlas osoby navrhované na ustanovení mysliveckou stráží. Nesplní-li uživatel honitby povinnost podle odstavce 1, může ustanovit mysliveckou stráž orgán státní správy myslivosti a vyrozumí o tom uživatele honitby.

   (3) Mysliveckou stráží může být ustanovena fyzická osoba, která

   1. a) je starší 21 let,
   2. b) má bydliště na území České republiky,
   3. c) je bezúhonná,
   4. d) má způsobilost k právním úkonům,
   5. e) je fyzicky a zdravotně způsobilá pro výkon funkce myslivecké stráže,
   6. f) prokázala znalost práv a povinností myslivecké stráže podle tohoto zákona a znalost souvisejících předpisů,
   7. g) složila slib tohoto znění: ,Slibuji, že jako myslivecká stráž budu s největší pečlivostí a svědomitostí plnit povinnosti při výkonu ochrany myslivosti, že budu při výkonu této činnosti dodržovat právní předpisy a nepřekročím oprávnění příslušející myslivecké stráži.‘,
   8. h) má platný lovecký lístek a platný zbrojní průkaz a je pojištěna (§ 48),
   9. i) vyslovila s ustanovením do funkce písemný souhlas.

   (4) Za bezúhonného se podle tohoto zákona nepovažuje ten, kdo byl pravomocně odsouzen pro úmyslný trestný čin nebo uznán vinným ze spáchání přestupku na úseku myslivosti nebo komu byla pravomocně uložena pokuta podle tohoto zákona.

   (5) K posouzení bezúhonnosti osoby požádá orgán státní správy myslivosti o vydání opisu z evidence Rejstříku trestů. Při posuzování bezúhonnosti se nepřihlíží k zahlazení odsouzení podle zvláštního zákona. Žádost o vydání opisu z evidence Rejstříku trestů a opis z evidence Rejstříku trestů se předávají v elektronické podobě, a to způsobem umožňujícím dálkový přístup.

   (6) Orgán státní správy myslivosti před ustanovením prověří znalosti navrhované osoby podle odstavce 3 písm. f) a přijme její slib podle odstavce 3 písm. g). Ustanovení mysliveckou stráží provede vydáním služebního odznaku se státním znakem a průkazu myslivecké stráže, ve kterém uvede dobu jeho platnosti a obvod působnosti. Obvod působnosti myslivecké stráže je vymezován honitbou (honitbami).

   (7) Myslivecká stráž je povinna oznámit orgánu, který ji ustanovil, každou změnu podmínek uvedených v odstavci 3, a to do 30 dnů od vzniku této změny.

   (8) Vyhláška stanoví vzor služebního odznaku se státním znakem, vzor průkazu myslivecké stráže a podrobnosti o předpokladech pro výkon funkce myslivecké stráže a o jejich ověřování.“

V. Předpoklady meritorního posouzení návrhu V.

1. 25. Ústavní soud konstatuje, že je příslušný k projednání předmětného návrhu, který je přípustný a splňuje všechny zákonem stanovené náležitosti.
2. 26. Pokud jde o aktivní legitimaci navrhovatele, v daném případě jde o tzv. konkrétní (incidenční) kontrolu norem. Obecný soud je oprávněn (§ 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů; čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky, dále jen „Ústava“) podat návrh tehdy, navrhuje-li zrušení zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední, případně je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace, a nikoli jen jeho hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti [usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 ze dne 23. 10. 2000 (U 39/20 SbNU 353)]. Z účelu a smyslu konkrétní kontroly ústavnosti právních norem plyne, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je pouze ten, jenž překáží tomu, aby bylo dosaženo žádoucího, tj. ústavně konformního výsledku; nebyl-li by odstraněn, byl by výsledek probíhajícího řízení jiný [bod 26 nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/06 ze dne 6. 3. 2007 (N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.)]. Ústavní soud má za to, že tyto podmínky jsou ve vztahu k napadeným ustanovením splněny, neboť zrušením napadených ustanovení by byl otevřen prostor pro ustanovení stěžovatele (v řízení před navrhovatelem) do funkce myslivecké stráže.

VI. Přezkum procedury přijetí napadeného ustanovení VI.

1. 27. K otázce, zda byl zákon o myslivosti přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.), Ústavní soud odkazuje na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 34/03 ze dne 13. 12. 2006 (N 226/43 SbNU 541; 49/2007 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 74/04 ze dne 13. 12. 2006 (N 227/43 SbNU 575; 60/2007 Sb.), v nichž již byla tato otázka řešena. Novelizací provedenou zákonem č. 124/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, bylo od té doby do napadeného § 12 odst. 5 zákona o myslivosti doplněno, že žádost o vydání opisu z evidence Rejstříku trestů a opis z evidence Rejstříku trestů se předávají v elektronické podobě, a to způsobem umožňujícím dálkový přístup. Z dostupných sněmovních tisků, těsnopiseckých zpráv a údajů o průběhu hlasování Ústavní soud zjistil, že Poslanecká sněmovna schválila návrh tohoto zákona na své schůzi dne 13. 2. 2008, Senát návrh schválil na své schůzi dne 19. 3. 2008. Po podpisu prezidentem republiky a předsedou vlády byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 39 pod číslem 124/2008 Sb. Napadená ustanovení zákona tak byla přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.