Platné znění

Nález Ústavního soudu ze dne 25. září 2018 sp. zn. Pl. ÚS 18/17 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 123/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, nebo na zrušení některých ustanovení zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů

vyhlášené znění

IV.

Argumentace navrhovatele

  1. 26. K vymezení národních parků a jejich založení navrhovatel zejména uvádí, že ustanovení § 15 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., představuje komplexní změnu pojetí národních parků v České republice. Za zásadní označil dvě změny: 1. že pro národní park postačuje převažující výskyt přirozených nebo člověkem málo pozměněných ekosystémů (oproti dřívější „značné části“); 2. nově je definován dlouhodobý cíl ochrany národních parků - zachování nebo postupná obnova přirozených ekosystémů včetně zajištění nerušeného průběhu přírodních dějů v jejich přirozené dynamice na převažující ploše území národních parků a zachování nebo postupné zlepšování stavu ekosystémů, jejichž existence je podmíněna činností člověka, významných z hlediska biologické rozmanitosti, na zbývajícím území národních parků. Uvedené právní úpravě navrhovatel vytýká neurčitost - podle něj je vyloučena možnost výkladu jejího normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů. Jde v podstatě o generální klauzuli, kterou lze při interpretaci a aplikaci naplnit jakýmkoliv obsahem. Jednotlivé odstavce § 15 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., nejsou logicky provázány navzájem a ani s dalšími ustanoveními zákona o ochraně přírody a krajiny.
  2. 27. Ve vztahu k ustanovení § 15 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., navrhovatel namítá, že toto ustanovení dovoluje vyhlásit charakterizovaná území za národní parky, neobsahuje však interpretační vodítko, jakých lokalit se to týká. Není jasné, kdy bude naplněna hypotéza právní normy - splněna podmínka pro vyhlášení území za národní park. Uvedené ustanovení obsahuje neurčité pojmy („rozsáhlost území“, „typický reliéf území“ či „typická geologická stavba území“), které dávají prostor pro svévoli. Každému by mělo být z uvedeného ustanovení zřejmé, jakému území „hrozí“, že bude vyhlášeno za národní park, a budou tak omezena základní práva a právo na samosprávu, což však z tohoto ustanovení nelze seznat. Navrhovatel poukázal na judikaturu Ústavního soudu [např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 23/02 ze dne 30. 6. 2004 (N 89/33 SbNU 353; 476/2004 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 10/06 ze dne 13. 3. 2007 (N 47/44 SbNU 603; 163/2007 Sb.)], podle které je v rozporu s ústavním pořádkem, je-li intenzita neurčitosti ustanovení zákona tak vysoká, že vylučuje možnost určení jejich normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů. Ustanovení § 15 odst. 1 je proto v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3 a čl. 101 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
  3. 28. K § 15 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., navrhovatel dále namítá neurčitost v něm uvedených právních pojmů, které právní řád České republiky neobjasňuje; z citovaného ustanovení lze dovodit cokoliv ohledně přípustného či nepřípustného využití národních parků. Ústava v čl. 99 člení Českou republiku na obce a kraje, členění území na národní parky však nezná a ani nepřipouští. Ustanovení zákona dává podklad k jakýmkoli zásahům státu do samosprávné působnosti obcí a krajů, jeho interpretací nelze vyloučit svévoli a bez ústavní opory je jím omezována samosprávná činnost obcí a krajů v rozporu s čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 1 Ústavy. Rovněž navrhovatel poukázal na rozpor s § 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť požadavek na zohlednění potřeb obyvatel a regionální a místní poměry nebyl naplněn. K § 15 odst. 3 a 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., navrhovatel namítá, že vytváří byrokraticky formulovanou konstrukci, podle níž mají být dlouhodobé cíle ochrany naplňovány posláním národních parků, které má navíc umožnit jejich využití v dalších směrech - formulace postrádá normativní obsah a lze ji vyložit jakkoliv.
  4. 29. Podle navrhovatele je požadavek zákonné formy pro vyhlášení národních parků a jejich ochranných území ve vztahu k dalším ustanovením zákona nelogicky navázaný. V § 15 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., je totiž uvedeno, jaká území lze vyhlásit za národní park, avšak z § 15 odst. 5 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., vyplývá, že se národní parky vyhlašují tímto zákonem. Zákonodárce novelou zákona vyhlásil čtyři národní parky i přesto, že nové podmínky pro vyhlášení nemohl aplikovat, protože nebyly platné ani účinné. Dále navrhovatel namítá, že při vyhlášení nového národního parku bude vždy „otevřeno“ celé znění zákona o ochraně přírody a krajiny, což může vyústit v politické obchody a bude dán prostor tzv. přílepkům.
  5. 30. Podle ustanovení § 15a až 15d zákon o ochraně přírody a krajiny vyhlašuje jednotlivé národní parky s tím, že jejich zřizovací právní předpisy ruší v derogačních ustanoveních. Přechodná ustanovení se týkají jen Národního parku České Švýcarsko, u ostatních národních parků chybí. Není stanoveno nic o přechodu práv a povinností z pracovněprávních a majetkových vztahů ani o přechodu působností jednotlivých správ u ostatních národních parků. Uvedená ustanovení lze interpretovat tak, že zákonodárce národní parky ruší a opětovně vyhlašuje, k čemuž je však nutné dodržet zákonný postup podle § 40 zákona o ochraně přírody a krajiny - umožnit dotčeným obcím a krajům participaci při vyhlášení národního parku. Zákonodárce se zřejmě snažil odstranit čtvrtstoletí trvající stav, ve kterém byly tři národní parky vyhlášeny pouze nařízením vlády, nikoliv zákonem, což lze obecně kvitovat, nicméně se tak stalo necitlivým způsobem. Zákonodárce neuvedl, jak bylo přihlédnuto k § 15 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., ani nebyl dodržen § 45h zákona o ochraně přírody a krajiny - provedení hodnocení důsledků koncepce nebo záměru vyhlášení národního parku na území z hlediska ovlivnitelnosti příznivého stavu předmětu ochrany nebo celistvosti evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti.
  6. 31. Ustanovení § 15d zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., se týká Národního parku Šumava a odkazuje na přílohu č. 4 zákona, ve které je uveden předmět ochrany, slovní vymezení hranic a orientační grafické znázornění průběhu hranic národního parku. Uvedený národní park byl vymezen bez bližšího zapojení dotčených obcí a krajů a zohlednění jejich zájmů. Národní park Šumava je s rozlohou 68 000 hektarů největším národním parkem, ochranné pásmo tvoří plocha Chráněné krajinné oblasti Šumava s rozlohou 99 000 hektarů a na území národního parku se nachází 23 měst a obcí. Navrhovatel namítá, že není možné zjistit, zda byly v případě Národního parku Šumava naplněny požadavky podle § 15 zákona. Zákon nikde nevymezuje, co se rozumí předmětem ochrany, což je však otázka klíčová, neboť s tímto pojmem zákon operuje např. u výjimek ze zákazu činnosti, čímž jsou omezena práva a svobody osob na území národního parku. Orgány ochrany přírody a krajiny tak mohou vykládat vymezení předmětu ochrany libovolně, a proto je v rozporu s čl. 79 odst. 1 Ústavy.

Vyjádření účastníků a vedlejších účastníků řízení

  1. 32. K části ústavní stížnosti týkající se vymezení národních parků a jejich vyhlášení se relevantně vyjádřila pouze vláda a prezident republiky. Vláda je přesvědčena, že novela nezasáhla do ústavně zaručených práv a svobod dotčených obcí a krajů. V této souvislosti poukázala na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/02 týkající se přípustných omezení a pokynů pro působení územní samosprávy. Vláda zdůraznila význam role obcí a krajů jako partnerů správ národních parků a mj. i to, že jejich zástupci jsou ze zákona členy rad národních parků, obcím je rovněž přiznáváno postavení dotčeného orgánu podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, při projednávání návrhu opatření obecné povahy a postavení vlastníků dotčených pozemků, s čímž souvisí i možnost uplatňovat stanoviska, námitky či připomínky. Obce jsou rovněž podle § 71 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., účastníky všech správních řízení vedených na území národního parku správou národního parku (jde např. o řízení o povolení výjimek ze zákazů v národním parku).
  2. 33. Vláda nesouhlasí s argumentací navrhovatele týkající se neurčitosti pojmů a absence normativního obsahu právní úpravy. Do zákona o ochraně přírody a krajiny je začleněna řada pojmů z přírodovědeckých oborů, a to i pojmů právně neurčitých, jejichž obsah a význam nelze detailně vymezit, a jejich aplikace bude záviset na odborném posouzení v každém individuálním případu, jako je tomu i v právních řádech mnoha evropských států. Území se statusem národního parku má být chráněno jako kategorie ochrany přírody, všechna omezení činností na území národního parku musí vycházet z konkrétních nástrojů ochrany národního parku (základní a bližší ochranné podmínky, činnosti vázané na souhlas v ochranném pásmu národního parku aj.). Námitku týkající se neexistence ústavního základu pro dělení území České republiky na národní parky považuje vláda za nesrozumitelnou, neboť podle Ústavy se území České republiky člení na obce a kraje, kterým náleží právo na samosprávu, což nijak nelimituje možnost na jejich území vyhlásit oblasti se specifickým režimem, je-li zákonem tato možnost ve veřejném zájmu zakotvena. Navíc podle čl. 101 odst. 4 Ústavy lze zasahovat do činnosti územních samosprávných celků ze strany státu, vyžaduje-li to ochrana zákona a je-li zásah realizován způsobem stanoveným zákonem. Požadavek § 1 zákona o ochraně přírody a krajiny na zohlednění hospodářských, sociálních a kulturních potřeb obyvatel a regionálních a místních poměrů je promítnut do všech institutů zákona; definice dlouhodobých cílů ochrany národních parků sleduje legitimní prioritní zájem ochrany unikátní přírody v národních parcích a promítá se do dalších ustanovení zákona.
  3. 34. Definice národního parku vychází z dosavadních kritérií a nově je přizpůsobena všeobecně uznávaným mezinárodním standardům pro tuto kategorii zvláště chráněného území. Ustanovení § 15 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění před novelou, pouze stanovilo, že pro vyhlášení národního parku má být použita forma zákona, nikoli, že každý národní park má být vyhlášen zvláštním zákonem. Účelem novely bylo sjednotit a zjednodušit pravidla pro všechny národní parky za účelem zajištění přehlednosti a hospodárnosti právní úpravy a efektivnosti postupu správních orgánů. Přechodná ustanovení zákona se vztahují jen na národní park České Švýcarsko, protože se mění právní forma správy národního parku z organizační složky státu na příspěvkovou organizaci, jak je tomu u ostatních správ národních parků. Ode dne 1. 1. 2018 tak mají všechny správy národních parků stejnou právní formu. Vyhlášení národního parku není záměrem, který by podléhal hodnocení důsledků na evropsky významné lokality a ptačí oblasti podle § 45h a 45i zákona o ochraně přírody a krajiny, protože zvláště chráněná území včetně národních parků představují nástroj ochrany těchto lokalit a oblastí (viz nařízení vlády č. 318/2013 Sb., o stanovení národního seznamu evropsky významných lokalit, ve znění nařízení vlády č. 73/2016 Sb. a č. 207/2016 Sb.).
  4. 35. Prezident republiky považuje za základní nedostatek napadené právní úpravy, že stanovená jednotná pravidla pro národní parky nereflektují zvláštnosti jednotlivých území národních parků, což vede k opodstatněnosti námitek navrhovatele týkajících se zejména nepřiměřenosti a nedůvodnosti rozšíření zákazů, omezenosti v jednotlivých zónách a zásahů do svobody pohybu v klidových územích. Negativní dopad zákona má i oslabení zástupců obcí a krajů v radě národního parku, stejně jako neurčitost ustanovení zákona a nedodržení legislativního procesu; z počtu neurčitých ustanovení zákona se nabízí, že jde spíše o věcný návrh zákona. Napadená právní úprava je způsobilá zajistit volný bezzásahový vývoj přírody v převážné části Národního parku Šumava a přispět k postupnému zániku lidského osídlení na území národní parku.
  5. 36. Navrhovatel v replice uvedl, že předmět ochrany národních parků se novelou zákona změnil po formální i materiální stránce. Novela zákona vedla k zániku dříve vyhlášených národních parků a vyhlášení národních parků nových - se zcela odlišným právním režimem. Vláda ve svém vyjádření přiznala, že aplikace některých ustanovení bude závislá na odborném individuálním posouzení, což je podle navrhovatele v rozporu s předvídatelností zákona.

Vlastní posouzení Ústavního soudu

  1. 37. Ústavní soud zhodnotil soulad napadených ustanovení § 15 a 15a až 15d zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., s ústavním pořádkem České republiky a dospěl k následujícím závěrům:

Neurčitost či nesrozumitelnost právní úpravy a její interpretace

  1. 38. Navrhovatel namítá neurčitost či nesrozumitelnost napadených ustanovení týkajících se vymezení a vyhlašování národních parků obecně i ve vztahu k jednotlivým již vyhlášeným národním parkům, čímž je podle něj dán prostor pro jejich následnou libovolnou interpretaci a aplikaci.
  2. 39. Neurčitost právních pojmů není v právním řádu ničím neobvyklým, ve své podstatě plyne z abstraktní a regulativní povahy právních norem a sama o sobě nezakládá protiústavnost právního předpisu. Za rozpornou s požadavkem právní jistoty, která je jedním z komponentů právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), by mohla být neurčitost považována tehdy, jestliže by její intenzita vylučovala možnost stanovení normativního obsahu právního předpisu pomocí obvyklých interpretačních postupů [např. nálezy ze dne 5. 4. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 44/03 (N 73/37 SbNU 33; 249/2005 Sb.) či ze dne 13. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 10/06 (N 47/44 SbNU 603; 163/2007 Sb.)]. Prostor pro případný derogační zásah Ústavního soudu by byl dán „jen v případě, kdy se současně jedná o porušení ústavního pořádku a nepřesnost, neurčitost a nepředvídatelnost právní úpravy extrémně narušuje základní požadavky na zákon v podmínkách právního státu“ [nález ze dne 27. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 56/05 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.), bod 50].