Nález Ústavního soudu ze dne 5. února 2003 ve věci návrhu na zrušení bodů 2, 5, 6, 7, 8, 9 a 11 čl. CXVII zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů

Odůvodnění

I. I.

Skupina senátorů podala Ústavnímu soudu podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále také jen „Ústava“) a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, návrh na zrušení některých ustanovení zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů.

Skupina senátorů se domáhá zrušení právní úpravy, která stanoví přechod pracovního poměru zaměstnanců-úředníků okresních úřadů, jejichž zrušení zákon, jehož vybraná ustanovení jsou navržena ke zrušení, předepisuje k 1. 1. 2003 podle čl. CXVII bodu 1 zákona č. 320/2002 Sb., na územní samosprávné celky (obce a města pověřené výkonem přenesené působnosti a kraje) bez vlastního rozhodnutí dotčených pracovníků a rovněž bez souhlasu příslušných samosprávných celků. Právní úprava, která nařizuje tuto změnu, je obsažena v bodech 2, 5 a 8 čl. CXVII zákona č. 320/2002 Sb. tohoto znění:

Skupina senátorů tvrdí, že touto úpravou zákonodárce porušil a omezil základní práva a zásady organizace veřejné moci zakotvené v čl. 8, čl. 79 odst. 3 a čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 4 Ústavy, čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1, 2 a 4 a čl. 9 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), čl. 6 odst. 1 Charty místní samosprávy (dále také jen „Charta“) a čl. 4 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“).

Skupina senátorů poukazuje na čl. 8 a 100 Ústavy, jež prohlašují samosprávné celky územními společenstvími občanů s právem na samosprávu formou podílu na výkonu veřejné moci prostřednictvím svých zástupců. Připomíná rozhodnutí Ústavního soudu (Pl. ÚS 1/96) a čl. 3 odst. 1 Charty, podle nichž místní samospráva je výrazem schopnosti místních orgánů v mezích daných zákonem, na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí. Sem patří i možnost stanovování počtů zaměstnanců samosprávy. Zásahy státu do této autonomie představují degradaci samosprávy do podoby před rokem 1989, modelu shora ovládaných národních výborů. Územní samosprávné celky jsou samostatné subjekty jednající svým jménem, jež nesou vlastní odpovědnost též jako zaměstnavatelé. Autonomní rozhodování o zaměstnancích určuje § 102 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a § 59 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). Podle čl. 6 odst. 1 Charty jsou to místní společenství, jež si stanovují svou vlastní vnitřní strukturu podle svých potřeb. Autoritativní delimitace zaměstnanců narušuje autonomní hospodaření samospráv s vlastním majetkem, neboť je nutí použít jeho část na jejich odměňování. Stav místních financí přitom na zřetel nebere.

Skupina senátorů uznává, že územní samospráva není neomezená, může být do ní zasahováno k ochraně zákona a zákonem stanoveným způsobem. Napadená ustanovení zákona podle skupiny senátorů nejsou způsobilá přivodit přechod pracovněprávních vztahů podle § 249 zákoníku práce. Napadený bod 2 představuje obecnou deklaraci, na jejímž základě není žádná sukcese realizovatelná, což ostatně vyplývá z toho, že je účinný až od 1. 1. 2003. Přechod je proto možný jen na základě dohody (bod 3) nebo delimitace (bod 5). Proti dohodě nelze nic namítat. Naopak autoritativní delimitace (bod 5) představuje porušení ústavních zásad pro legislativní úpravu, neboť to není zákon, nýbrž Ministerstvo vnitra, kdo rozhodne o delimitaci pracovníků na jednotlivé samosprávné celky. Porušena je tak povinnost zákonodárce podle čl. 4 odst. 1 Listiny ukládat povinnosti jenom na základě zákona a v jeho mezích. Není splněn ani požadavek čl. 79 odst. 3 Ústavy, podle nějž správní úřady mohou vydávat právní předpisy jen na základě zákona a v jeho mezích, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Zákonodárce nestanovil meze této legislativní činnosti Ministerstva vnitra. Bod 5 upravuje „pravidla a počty“. To podle skupiny senátorů znamená, že rozhodnutí ministerstva má normativní povahu. Ústavní soud již opakovaně konstatoval, že zákonodárce ani výkonná moc nemohou formami práva disponovat libovolně, nýbrž se musejí řídit směrnicí ústavodárce a požadavky transparentnosti, přístupnosti a jasnosti (nález č. 167/2000 Sb. ze dne 23. 5. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 24/99, publikován též ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 18, str. 135 a násl.). V daném případě tento požadavek splněn není, neboť není jasné, zda se rozhodnutí publikuje a komu se doručuje. Ze zákona nelze dovodit, na který územní samosprávný celek mají zaměstnanci přejít. V praxi rozhoduje přednosta okresního úřadu. Proti takovým rozhodnutím chybí opravné prostředky. Statní moc se tak uplatňuje v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny, neboť chybí zákonné meze regulace. Jde také o porušení čl. 101 Ústavy. Zásah do činnosti územních samosprávných celků má totiž být určen zákonem k jeho ochraně. Zrušení okresních úřadů není nutným důvodem zaměstnaní bývalých zaměstnanců státu.

Skupina senátorů poukazuje také na potřebu posoudit sporné instituty zákona č. 320/2002 Sb. z hlediska zaměstnanců. Zaměstnanci jsou delimitací zavázáni vůči jinému subjektu, pravděpodobně k výkonu práce v jiném místě a možná i jiného druhu bez své vůle. Závěr o nuceném charakteru takové práce nemění ani možnost výpovědi, neboť práci zaměstnanec bude muset vykonávat po dobu výpovědní lhůty. Navíc by mu nepříslušelo odstupné. Sporná úprava je proto v rozporu s čl. 4 odst. 2 Úmluvy a čl. 9 odst. 1 Listiny, jež zakazují nucené práce, a žádná z výjimek přitom není splněna. Uložení nucených prací navíc neurčuje zákon, nýbrž delimitační rozhodnutí.

Vzhledem k návaznosti na přechod pracovního poměru zaměstnanců okresních úřadů na územní samosprávné celky skupina senátorů navrhuje také zrušení souvisejících ustanovení, a to bodů 6, 7, 9 a 11 čl. CXVII zákona č. 320/2002 Sb., jejichž znění je následující:

II. II.

Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření poukazuje na důvodovou zprávu k návrhu zákona, jež připomíná, že návrh zákona řeší i pracovněprávní vztahy dosavadních zaměstnanců okresních úřadů. Účelem ustanovení o delimitaci je zabezpečení řádného výkonu státní správy územními samosprávnými celky, na které budou jednotlivé působnosti převedeny, vyškolenými zaměstnanci, kteří tyto činnosti již vykonávají. V případech, kdy se zaměstnanec nedohodne o přechodu na územní samosprávný celek či Ministerstvo vnitra, se bude postupovat podle pracovního práva. Názor navrhovatelů se jeví jako účelový a jednostranný, neboť nerespektuje požadavky na výkon státní moci, konkrétně potřebu profesionálního aparátu. Personální opatření navazují na reformu veřejné správy. Vzhledem k tomu, že základní podmínkou delimitace je dohoda smluvních stran, nejde v žádném případě o nucené práce nebo služby. Vyhovění návrhu hrozí vést k ohrožení pracovních a sociálních jistot pracovníků okresních úřadů, kteří souhlasili s převodem sebe i své agendy na krajské úřady či obecní úřady obcí s rozšířenou působností. Zákon byl podle vyjádření řádně schválen, podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen. Poslanecká sněmovna je přesvědčena, že zákon je v souladu s ústavním pořádkem a právním řádem.

Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření připomíná okolnosti projednání zákona. Byl podán pozměňovací návrh poukazující na nepřípustnost autoritativní delimitace jako nedovoleného zásahu do samosprávy obcí a krajů. Senát se však s tímto návrhem neztotožnil. S těmi pozměňovacími návrhy, které Senát přijal, byl zákon vrácen Poslanecké sněmovně. K návrhu skupiny senátorů Senát připomíná, že podle čl. 105 Ústavy lze výkon státní správy svěřit orgánům samosprávy jen zákonem. Zákon č. 320/2002 Sb. jím právě je. V nebývalém rozsahu přenáší výkon státní správy na územní samosprávné celky a některé činnosti se svěřují do samostatné působnosti územních samosprávných celků. Jeho účelem je významné posílení postavení územních samosprávných celků, nikoli snaha omezit jejich ústavní právo na samosprávu. Napadená ustanovení zajišťují řádnou realizaci přenosu působnosti na obce a kraje. Výkon státní správy představuje rozhodování o právech a povinnostech občanů i právnických osob. Je proto v obecném zájmu dostatečné personální vybavení pověřených územních samosprávných celků. Obecnou úpravu napadeného bodu 2 konkretizují další ustanovení, jež upřednostňují působnost územních samosprávných celků při stanovení počtu zaměstnanců. Autoritativní delimitace je krajní možností. V tomto kontextu pak obstojí i ustanovení o nepotřebnosti rozhodnutí rady příslušného územního samosprávného celku o počtu zaměstnanců. Samospráva obcí a krajů není nedotknutelná hodnota. Územní samosprávné celky jsou veřejnoprávní korporace, jejichž prioritou není ochrana vlastních zájmů, ale především povinnost péče o potřeby občanů a hájení veřejného zájmu při plnění svých úkolů. Kvalita rozhodování je jistě tímto veřejným zájmem. Senát dospěl k závěru, že personální zajištění reformy veřejné správy prostřednictvím přechodu zaměstnanců rušených okresních úřadů na obce a kraje nejefektivněji zajistí kvalitní rozhodovací praxi. Proto s danou právní úpravou vyslovil souhlas. K tomuto rozhodnutí přispělo i ujištění ministra vnitra, že v rámci organizačních opatření spojených s reformou veřejné správy budou na územní samosprávné celky spolu se zaměstnanci státu převedeny i odpovídající mzdové prostředky. Dále pak míní, že právní úprava vytváří dostatečný zákonný rámec pro realizaci přechodu zaměstnanců. K poukazu na nucený ráz práce v přechodu na základě delimitace Senát uvádí, že pak by musela být shledána jako protiústavní i obecná úprava přechodu práv a povinností stanovená v řadě dalších zákonů. Přechod práv a povinností z pracovněprávních vztahů znamená, že dochází ke změně zaměstnavatele, kdy do všech práv a povinností dosavadního zaměstnavatele vstoupí nový. Jinak se na pracovním poměru nic nemění. Přejímající zaměstnavatel je vázán také druhem práce sjednaným v pracovní smlouvě a místem výkonu práce. Pokud by zaměstnavatel nemohl přidělovat smluvenou práci, je na něm sjednání změny. Jen když by na ni zaměstnanec nepřistoupil, připadá v úvahu např. rozvázání pracovního poměru. Do té doby by šlo o překážku v práci na straně zaměstnavatele. Důvod pro rozvázání pracovního poměru je pak takový, že by zaměstnanci náleželo odstupné.

Skupina senátorů v replice ke stanoviskům Poslanecké sněmovny a Senátu zdůrazňuje, že zákonem provedená reforma samosprávu neposiluje, neboť jde o přenos agendy v přenesené působnosti. Odmítá tvrzení Senátu, že podmínkou delimitace je vždy dohoda. Upozorňuje na to, že komory Parlamentu se dostatečně nevyjádřily k otázce zákonného podkladu pro stanovení počtů a pravidel delimitace zaměstnanců na územní samosprávné celky nebo správní úřady, a připomíná existující konflikty mezi obcemi a zrušenými okresními úřady. Za nevýstižnou v mnoha směrech považuje skupina senátorů paralelu s pracovním právem. K ujištění ministra vnitra, že přechod zaměstnanců ze státu na územní samosprávné celky bude finančně zabezpečen, které přispělo k přijetí zákona, skupina senátorů podotýká, že ze zákona žádné takové nároky nevyplývají a že financování tohoto přechodu je upraveno pouze usnesením vlády, a to jen pro rok 2003.

III. III.

Návrh na zrušení jednotlivých ustanovení zákona podala skupina 20 senátorů jako oprávněný navrhovatel. Protože v průběhu řízení nevyšla najevo žádná příčina k odmítnutí návrhu ani nevznikl důvod pro zastavení řízení, Ústavní soud návrh projednal a rozhodl o něm (§ 68 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).

IV. IV.

Potom se Ústavní soud věcí zabýval podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud si ověřil, že zákon, jehož ustanovení jsou navržena ke zrušení, byl oběma komorami Parlamentu řádně projednán a schválen, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů, a konstatoval, že zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

Posléze Ústavní soud posuzoval obsah napadených ustanovení zákona z hlediska jejich souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy.

Námitky skupiny senátorů proti zmocnění Ministerstva vnitra k autoritativní delimitaci pracovníků rušených okresních úřadů do úřadů krajů, měst a obcí se dají rozlišit na tři základní a nejdůležitější:

1. 1. poukaz na porušení práva na samosprávu,
2. 2. výhradu proti nucenému rázu práce autoritativně delimitovaného zaměstnance a
3. 3. upozornění na nejasný a právně nedostatečně podložený způsob rozhodování o delimitaci.