Nález Ústavního soudu ze dne 7. září 2010 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 3 odst. 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 418/2009 Sb., pokud se týká soudce

Odůvodnění

I. Rekapitulace návrhu I.

1. 1. Ústavnímu soudu byl dne 5. března 2010 doručen návrh Městského soudu v Brně na zrušení „§ 3 odst. 4 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 418/2009 Sb., pokud se týká soudce, části první, článku I. zákona č. 418/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, pokud se týká soudce.“. S tímto návrhem byl spojen i návrh na přednostní rozhodnutí o návrhu podle § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.
2. 2. Navrhovatel uvedl, že se před ním pod sp. zn. 33 C 18/2010 projednává žaloba, kterou se soudce Městského soudu v Brně domáhá vůči České republice - Městskému soudu v Brně zaplacení částky 2 596 Kč. Po právní stránce se jedná o nárok na plat ve smyslu § 28 až 31 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon č. 236/1995 Sb.“). Žalobní tvrzení jsou taková, že za leden 2010 mu nebyl vyplacen celý plat, na jaký by měl nárok nebýt snížení platu provedeného ustanovením části první článku I zákona č. 418/2009 Sb. Napadenými ustanoveními došlo k tomu, že výše platu soudce v období od 1. 1. 2010 do 31. 12. 2010 činí 96 % platu podle zákona č. 236/1995 Sb. a podle čl. XLVIII zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů. V důsledku toho došlo k tomu, že plat soudce byl snížen pro rok 2010 o 4 %. Při řešení věci, tedy při projednávání sporu uvedeného v článku I. návrhu, dospěl navrhovatel v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) k závěru, že ustanovení uvedená v navrhovaném petitu, která v konečném důsledku vedou ke snížení platu od 1. 1. 2010 do 31. 12. 2010 a která mají být při řešení tohoto sporu použita, jsou v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy, případně s čl. 2 odst. 1 a dále s čl. 1 Listiny základních práv a svobod. Navrhovatel proto podal podle ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o Ústavním soudu“) návrh na zrušení napadených ustanovení.
3. 3. Navrhovatel v návrhu předně vznesl námitky týkající se vad legislativního procesu, předestřel obecnou ústavněprávní argumentaci, ústavněprávní argumentaci pro konkrétní posouzení dané věci, předestřel ekonomickou argumentaci a popsal vývoj platových restrikcí vůči soudcům.
4. 4. Navrhovatel namítal, že nebyly splněny předpoklady pro vyhlášení stavu legislativní nouze předsedou Poslanecké sněmovny uvedené v § 99 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „jednací řád“). Popsal proceduru, která předcházela vyhlášení stavu legislativní nouze a parafrázoval obsah usnesení vlády České republiky ze dne 21. 9. 2009 č. 1 231, rozhodnutí předsedy Poslanecké sněmovny č. 58 ze dne 21. 9. 2009 a obsah důvodové zprávy k zákonu, který byl posléze přijat pod č. 418/2009 Sb. Dovodil - na rozdíl od vlády a předsedy Poslanecké sněmovny - že nenastal stav hrozby značné hospodářské škody státu dle § 99 odst. 1 jednacího řádu, pro což snesl ekonomické důvody spočívající zejména v tom, že „uspořená částka představuje 0,008 % výdajů státního rozpočtu“, a tedy dle jeho názoru v tomto případě bylo vyhlášení stavu legislativní nouze zneužito k obejití řádného legislativního procesu, neboť předpokládaná úspora výdajů ve státním rozpočtu v tak relativně malém objemu nemohla naplnit předpoklad „značnosti“ hrozící hospodářské škody.
5. 5. V rámci obecné ústavněprávní argumentace navrhovatel připomenul dosavadní judikaturu Ústavního soudu týkající se restrikcí platů soudců, zejména rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 13/99 ze dne 15. 9. 1999 (N 125/15 SbNU 191; 233/1999 Sb.*), Pl. ÚS 18/99 ze dne 3. 7. 2000 (N 104/19 SbNU 3; 320/2000 Sb.), Pl. ÚS 16/2000 ze dne 3. 7. 2000 (N 105/19 SbNU 23; 321/2000 Sb.), Pl. ÚS 11/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.), Pl. ÚS 9/05 ze dne 14. 7. 2005 (N 140/38 SbNU 81; 356/2005 Sb.), Pl. ÚS 34/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 138/38 SbNU 31; 355/2005 Sb.), Pl. ÚS 43/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.), jakož i z jeho pohledu podstatné právní věty v těchto nálezech vyslovené.
6. 6. Navrhovatel v rámci ústavněprávní argumentace snesené pro konkrétní posouzení dané věci zejména zdůraznil, že oproti původnímu záměru předkladatele napadeného zákona u ostatních osob, jejichž platy jsou hrazeny z veřejných zdrojů, k žádnému snížení platu nedošlo, čímž nastal stav, že jedinou skupinou osob, jejichž platy jsou hrazeny ze státního rozpočtu, u které došlo ke snížení platu od 1. ledna 2010, jsou ústavní činitelé uvedení v zákoně č. 236/1995 Sb. a státní zástupci. Snížení platu u takto omezené skupiny osob hrubě porušuje princip proporcionality, což je obzvláště markantní právě ve vztahu k soudcům, nehledě dále na to, že finanční úspora výdajové stránky státního rozpočtu je za této situace zcela zanedbatelná. Snížení platu soudců o 4 % na rok 2010 za situace, kdy byla tímto snížením postižena pouze velmi omezená skupina osob, vybočuje z rámce mimořádných a zcela výjimečných opatření přijímaných k řešení tíživé situace státu. Do platových poměrů soudců zákonodárce zasahuje odnímáním tzv. dalších platů již od roku 1997, ke zmrazování růstu platů pravidelně přistupuje od roku 2002. Taková opatření ztrácejí povahu výjimečnosti a mimořádnosti, kterou akcentuje Ústavní soud jako legitimní v souvislosti s řešením následků mimořádných událostí typu např. rozsáhlých povodní v roce 2002. Podle názoru navrhovatele nenastaly takové výjimečné okolnosti, které by odůvodňovaly zásah do platových poměrů soudců. Navrhovatel konečně zrekapituloval vývoj zmrazování platů soudců od r. 2002 a připomenul, že již byl zahájen legislativní proces mající za cíl platové restrikce vůči soudcům od roku 2011 do budoucna.
7. 7. V rámci ekonomické argumentace navrhovatel zdůraznil, že úprava stejných poměrů nestejných profesních kategorií je jednoznačně zásahem nelegitimním. Navrhovatel uvedl, že plat soudců se zvyšuje jen za podmínky, že dojde ke zvýšení průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok. Jinak řečeno, pokud nedojde ke zvýšení průměrné nominální mzdy v nepodnikatelské sféře, nemůže dojít ani k valorizaci platů podle zákona č. 236/1995 Sb. Z toho vyplývá, že platové poměry soudců se nenachází v žádném ekonomickém vakuu, nýbrž že jsou tyto platy bezprostředně svázány s vývojem průměrných mezd v nepodnikatelské sféře, jinými slovy, ve sféře zaměstnanců v převážné míře placených z veřejných zdrojů. Aplikace valorizačního principu dle zákona č. 236/1995 Sb. proto může nastat jen tehdy, dojde-li ke zvýšení průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře. Takové zvyšování průměrné mzdy má však ve svých rukou z rozhodující části právě zákonodárce.
8. 8. Navrhovatel pak uzavřel, že vzhledem ke shora uvedenému dospěl k závěru, že ustanovení uvedená v navrhovaném petitu, která mají být při řešení sporu použita, jsou v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy, případně s čl. 2 odst. 1 a dále s čl. 1 Listiny základních práv a svobod.
9. 9. Podáním došlým Ústavnímu soudu dne 18. srpna 2010 navrhovatel ještě doplnil svoji argumentaci o tvrzení, že zásah zákonodárce učiněný napadenou právní úpravou je nesystémový a vede k porušení principu rovnosti a proporcionality.

II. Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků řízení II.

1. 10. V souladu s § 69 zákona o Ústavním soudu vyzval Ústavní soud Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“) a Senát Parlamentu České republiky (dále jen „Senát“), aby se k návrhu vyjádřily.
2. 11. Poslanecká sněmovna prostřednictvím svého předsedy Ing. Miloslava Vlčka sdělila, že návrh zákona posléze přijatého pod číslem 418/2009 Sb. byl do Poslanecké sněmovny předložen vládou 21. září 2009 jako sněmovní tisk 920. Předseda vlády současně navrhl, aby předseda Poslanecké sněmovny vyhlásil v souladu s § 99 odst. 1 jednacího řádu stav legislativní nouze k projednání návrhu uvedeného zákona z důvodu mimořádných okolností, kdy státu hrozí značné hospodářské škody, a aby podle ustanovení § 99 odst. 2 jednacího řádu předložený návrh zákona byl projednán ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze. Na základě této žádosti předseda Poslanecké sněmovny vyhlásil rozhodnutím č. 58 ze dne 21. září 2009 stav legislativní nouze na dobu od 21. září 2009 do 30. září 2009. V souvislosti s vyhlášením stavu legislativní nouze vydal předseda Poslanecké sněmovny rozhodnutí č. 59 ze dne 21. září 2009, kterým rozhodl, že sněmovní tisk 920 bude podle § 99 odst. 2 jednacího řádu projednán ve zkráceném jednání, přikázal sněmovní tisk 920 rozpočtovému výboru k projednání a stanovil mu nepřekročitelnou lhůtu pro předložení usnesení do 23. září 2009 do 24 hodin. Rozpočtový výbor projednal sněmovní tisk 920 dne 23. září 2009, doporučil Poslanecké sněmovně, aby jej do 25. září 2009 do 16:00 hodin projednala, aby jej projednala v obecné rozpravě a neprojednávala žádnou jeho část v rozpravě podrobné. Poslanecká sněmovna podle § 99 odst. 4 jednacího řádu před projednáním návrhu pořadu 63. schůze 5. volebního období v hlasování pořadové č. 2 potvrdila trvání stavu legislativní nouze k projednání sněmovního tisku 920, když ze 191 přítomného poslance bylo 182 poslanců pro, nikdo proti. Poslanecká sněmovna dále podle § 99 odst. 5 jednacího řádu v hlasování pořadové č. 8 konstatovala, že u sněmovního tisku 920 nadále existují podmínky pro projednání vládního návrhu zákona ve zkráceném jednání, když ze 155 přítomných poslanců bylo 140 pro a 1 proti. Z vyjádření se podává stanovisko, že Poslanecká sněmovna předložený návrh zákona projednala ve stavu legislativní nouze za dodržení zákonných podmínek. Vláda v předloženém sněmovním tisku 920 uvedla, že navrhovaná právní úprava odpovídá ústavnímu pořádku a právnímu řádu České republiky a neodporuje mezinárodním smlouvám, kterými je Česká republika vázána. Evropská unie ponechává oblast platů soudců národní právní úpravě. Rozpočtový výbor doporučil Poslanecké sněmovně, aby sněmovní tisk 920 schválila bez připomínek. Ve druhém čtení sněmovního tisku 920 poslanci B. Sobotka a O. Liška podali pozměňovací návrh, který se netýkal platů soudců. Ve třetím čtení sněmovního tisku 920 byl návrh zákona schválen 182 hlasy pro, proti 2 hlasy, ze 188 přítomných poslanců. Poslanecká sněmovna o návrhu zákona ještě jednala na své 64. schůzi poté, co Senát návrh zákona vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, které se netýkaly napadených ustanovení. Poslanecká sněmovna návrh zákona znovu schválila ve znění, ve kterém byl postoupen Senátu, a to 142 hlasy pro, 3 hlasy proti, ze 161 přítomných poslanců. Prezident republiky zákon podepsal 13. listopadu 2009 a zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 418/2009 Sb. Závěrem je vyjádřeno stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadených ustanovení a vydal příslušné stanovisko.
3. 12. Senát prostřednictvím svého předsedy MUDr. Přemysla Sobotky sdělil, že po schválení v Poslanecké sněmovně byl návrh zákona doručen Senátu dne 25. září 2009, kde byl projednáván jako senátní tisk č. 173, a to souběžně se senátním tiskem č. 172, což byl návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s návrhem zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2010. Senátní tisk č. 173 byl projednán ve dvou výborech, a to ve výboru ústavně-právním, který byl výborem garančním, a ve výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu. Vyjádření podrobně popisuje průběh jednání ve výborech s tím, že ve výboru ústavně-právním proběhla o platech soudců diskuse, reagující na zásadní nesouhlasné stanovisko Soudcovské unie České republiky a žádost zástupců Soudcovské unie České republiky ve vztahu k některým členům výboru, aby došlo k vynětí soudců z navrhovaného snížení platů. K těmto otázkám se vyjádřili i zástupci předkladatele, a po rozpravě převážil v ústavně-právním výboru většinový názor, aby v této záležitosti nebylo do úpravy postoupené z Poslanecké sněmovny zasahováno a byla zachována úprava předložená vládou, založená na tom, aby v souvislosti s naléhavou potřebou finančních úspor došlo ke 4% úspoře finančních prostředků na platy v roce 2010 pro celou rozpočtovou sféru. Pozměňovacími návrhy pak bylo ve výboru reagováno na jiné záležitosti. Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu návrh zákona projednal na své schůzi konané dne 5. října 2009 a ve svém usnesení č. 221 doporučil Senátu projednávaný návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát předložený návrh zákona projednal na své 12. schůzi dne 5. října 2009 a po rozpravě přijal usnesení č. 290, kterým vrátil návrh zákona Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů, uvedených v příloze; jednalo se o pozměňovací návrhy, které doporučil k přijetí ústavně-právní výbor. Pro toto usnesení z 65 přítomných senátorů hlasovalo 65 a nikdo nebyl proti. Poslanecká sněmovna pak 4. listopadu 2009 setrvala na svém návrhu a zákon byl 27. listopadu 2009 vyhlášen ve Sbírce zákonů pod číslem 418/2009 Sb. Pokud jde o námitky navrhovatele směřující k tomu, že údajně nebyly splněny předpoklady pro vyhlášení stavu legislativní nouze, v němž může být návrh zákona projednán ve zkráceném jednání, tyto námitky se netýkají projednávání zákona v Senátu. Senát ve svém vyjádření dodává, že v době projednávání návrhu zákona nemohl předpokládat, že následně dojde v Poslanecké sněmovně k narušení jednotícího principu, a tuto změnu již následně nemohl vzít v úvahu. Uzavírá se, že je plně na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost návrhem napadeného ustanovení a rozhodl. Ve stanovisku k doplnění návrhu Senát poukazoval na předčasnost části argumentace navrhovatele, neboť ta se dle názoru Senátu váže spíše k záměrům de lege ferenda.

III. Dikce napadených ustanovení III.

1. 13. Napadené ustanovení § 3 odst. 4 zákona č. 236/1995, ve znění zákona č. 418/2009 Sb., zní:

   „Od 1. ledna do 31. prosince 2010 činí plat poslance, představitele, soudce a poslance Evropského parlamentu 96 % platu podle tohoto zákona a podle čl. XLVIII zákona č. 261/2007 Sb.“.

   Napadený článek I části první zákona č. 418/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, zní:

   »V § 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 425/2002 Sb., zákona č. 309/2002 Sb., zákona č. 427/2003 Sb., zákona č. 626/2004 Sb. a zákona č. 261/2007 Sb., se doplňuje odstavec 4, který zní:

   „(4) Od 1. ledna do 31. prosince 2010 činí plat poslance, představitele, soudce a poslance Evropského parlamentu 96 % platu podle tohoto zákona a podle čl. XLVIII zákona č. 261/2007 Sb.“.«.

IV. Aktivní legitimace navrhovatele IV.

1. 14. Dle čl. 95 odst. 2 Ústavy, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Toto oprávnění je dále konkretizováno v § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, dle něhož může soud u Ústavního soudu podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení. Podmínkou meritorního projednání takového návrhu je naplnění dikce čl. 95 odst. 2 Ústavy v tom smyslu, že se musí jednat o zákon, jehož má být při řešení věci použito, tzn. zákon nebo jeho ustanovení, jež je navrhováno ke zrušení, mají být navrhovatelem přímo aplikovány při řešení konkrétního sporu. Ústavní soud shledal tuto podmínku naplněnou, neboť navrhovatel bude posuzovat žalobu o zaplacení 2 596 Kč, tedy rozdílu mezi platem, který by žalobci příslušel před přijetím napadených ustanovení, a po napadenými ustanoveními provedeném snížení platu.