Nález Ústavního soudu ze dne 27. června 2001 ve věci návrhů na zrušení některých ustanovení části páté „Správní soudnictví" zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, popřípadě celé této části občanského soudního řádu

Odůvodnění

V průběhu let 1999 - 2001 bylo plénu Ústavního soudu předloženo několik návrhů, aby byla vyslovena neústavnost konkrétně určených ustanovení části páté zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, (dále jen „o. s. ř.“ ) o správním soudnictví. Prvním je návrh, který podal M. C. spolu s ústavní stížností, na zrušení ustanovení § 250d odst. 3 a § 250j odst. 4 o. s. ř. Podstatou tohoto návrhu je námitka neústavnosti koncepce, která nepřipouští jakýkoliv opravný prostředek proti rozhodnutím vydaným ve správním soudnictví, a to dokonce ani v těch případech, kdy vydané rozhodnutí není rozhodnutím ve věci samé, ale řízení je např. zastavováno pro údajné vady návrhu, nezaplacení soudního poplatku apod., aniž by, na rozdíl od pravidel platných v běžném civilním řízení, bylo možné i evidentně chybná či unáhlená rozhodnutí soudu reparovat. S tím souvisí i skutečnost, že o těchto rozhodnutích, která ve svých důsledcích znamenají ve skutečnosti odepření práva na soudní ochranu, nerozhoduje senát, ale sám předseda senátu. Tento návrh při veřejném ústním jednání pléna Ústavního soudu 27. 6. 2000 a pak písemným podáním z 5. 9. 2000 navrhovatelův právní zástupce změnil a doplnil. Především uvedl, že po podání jeho návrhu byl zákonem č. 30/2000 Sb. změněn občanský soudní řád, a to i v původně napadeném ustanovení § 250d odst. 3. Tento zákon sice nabude účinnosti až 1. 1. 2001, zřejmě však činí v této části jeho návrh zbytečným, i když je dokladem toho, že zákonodárce si zřejmě byl vědom nedostatků tohoto ustanovení. Vzhledem k tomu, že zmíněná poměrně rozsáhlá novelizace o. s. ř. se však nedotkla zásadních nedostatků celého systému správního soudnictví, navrhl současně, aby Ústavní soud zvážil zrušení celé části páté o. s. ř. K této změně svého návrhu pak uvedl zejména, že si zákonodárce musí být vědom nedostatků, které dosavadní úprava správního soudnictví má, a je proto překvapující, že za více než sedm let nedokázal přistoupit k realizaci Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a zřídit jí předpokládaný Nejvyšší správní soud, zatímco mohl přistoupit k vytvoření institutu Veřejného ochránce práv, který Ústava nezná. Uvedl, že nevolá po mnohastupňovém řízení, ale po realizaci mechanismu, který by dovolil napravit zřejmá pochybení správních soudů a zejména umožnil sjednocení judikatury těchto soudů, neboť v řadě případů krajské soudy stejnou věc rozhodují zcela odlišně. Dnešní situace je tedy taková, že nápravu zřejmých chyb může učinit pouze Ústavní soud, což nepochybně není jeho úkolem. Navrhovatel dále uvedl, že pouhé samotné vypuštění či zrušení ustanovení § 250j odst. 4 o. s. ř. (což byl jeho původní návrh) nemůže samo o sobě vytvořit smysluplný systém. Je proto přesvědčen, že je nezbytné zákonodárce přinutit, aby se tímto problémem konečně zabýval, a toho lze podle jeho názoru dosáhnout pouze zrušením celé části páté o. s. ř.

Návrh R. P. podaný 4. 10. 1999 spolu s ústavní stížností požaduje, aby Ústavní soud nálezem zrušil slovo „zákonnost“ (resp. slovní spojení, ve kterých se podoba tohoto pojmu vyskytuje) v konkrétně určených ustanoveních části páté o. s. ř. (jedná se o slovo zákonnost v § 244 odst. 1 a 2, v § 245 odst. 1 slova „zákonnosti“ a „zákonnost dříve učiněného správního“). Dále je navrhováno zrušení celého ustanovení § 245 odst. 2, v § 247 odst. 1 zrušení slov „zákonnost tohoto“, v § 249 odst. 2 slov „v čem žalobce spatřuje nezákonnost rozhodnutí správního orgánu“, v § 250i odst. 1 slova „zákonnosti“, v § 250i odst. 3 slov „zákonnost napadeného“ a konečně navrhuje zrušení celého ustanovení § 250j odst. 1.

Podle názoru navrhovatele soudní přezkum správního rozhodnutí omezující se pouze na zkoumání jeho zákonnosti představuje zásadní zásah do práva na spravedlivý proces. Soud je povinen projednat věc komplexně (tedy i po stránce věcné), což mu ukládá především čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Ustanovení, která napadá, nedovolují soudu přezkoumat věcnou a skutkovou stránku rozhodnutí napadených žalobou, což je stav, který je v rozporu nejen s citovaným ustanovením Úmluvy, ale též s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“). V tomto směru upozorňuje navrhovatel zejména na rozhodnutí ve věci Albert et Le Compte (10. 2. 1983, A 58, § 29), ve kterém soud konstatoval, že rozhodnutí správního orgánu musí podléhat následné kontrole buď ze strany jiného orgánu splňujícího požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy nebo soudu, který má tzv. plnou jurisdikci. Obdobně rozhodl ESLP ve věci Ozturk (21. 2. 1984, A 73, § 67) a ve stejném smyslu bylo rozhodnuto i v jiných věcech.

Navrhovatel dále připomíná, že ostatně i Ústavní soud České republiky vyslovil ve svém nálezu z 27. 11. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 28/95 (č. 1/1997 Sb.) názor, že v našem právním řádu není zřetelně a jasně založeno právo na úplné přezkoumání rozhodnutí správních úřadů nezávislým a nestranným tribunálem, který by splňoval požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy, tedy tribunálem, který by nalézal nejen v otázkách zákonnosti správního rozhodnutí, nýbrž i co do stavu skutkového (tedy v tzv. plné jurisdikci). Ve stejném nálezu upozorňuje Ústavní soud též na Rezoluci „O ochraně jednotlivce ve vztahu ke správním aktům“ schválenou v rámci Rady Evropy Výborem ministrů dne 28. 9. 1977, konkrétně na zásadu I. bod 1, podle níž „Vůči každému správnímu aktu, kterým by mohla být dotčena práva, svobody a zájmy účastníka řízení, má mít účastník možnost vyjádřit se ke skutečnému stavu věci a k důkazům“. Závěrem navrhovatel připomíná, že ESLP svůj názor na československou (a tedy de facto i na současnou českou legislativu v oblasti správního soudnictví) vyslovil v rozhodnutí ve věci Lauko ca Slovenská republika ze dne 2. 9. 1998.

Konečně pak je navrhovatelem ve věci též IV. senát Ústavního soudu, který ve dvou případech přerušil řízení o ústavní stížnosti podle § 78 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a inicioval zahájení řízení o posouzení ústavnosti dvou ustanovení části páté o. s. ř., která dle jeho názoru vybočují z ústavních mezí.

První z případů souvisí se stížností M. M., která s ústavní stížností spojila návrh na zrušení § 139 písm. c) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, podle kterého mohl být za účastníka stavebního řízení považován jen soused, který měl společnou hranici pozemku se stavebníkem. Tomuto návrhu Ústavní soud vyhověl v samostatném řízení vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 19/99 a napadené ustanovení stavebního zákona zrušil nálezem z 22. 3. 2000 č. 96/2000 Sb., a to dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.

Podle názoru IV. senátu Ústavního soudu však kromě citovaného ustanovení stavebního zákona bylo důvodem vyloučení stěžovatelky z možnosti podat správní žalobu též ustanovení § 250 odst. 2 o. s. ř., které oprávnění podat žalobu váže na podmínku účastenství ve správním řízení. Toto ustanovení se jeví senátu jako rozporné s článkem 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), a to z následujících důvodů:

Definici okruhu účastníků ve správním řízení podává zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve svém § 14. V odstavci 1 tohoto ustanovení je vyjádřena obecná definice účastníka správního řízení tak, že je jím ten, o jehož právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech má být v řízení jednáno, nebo ten, jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny. Účastníkem řízení je i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech přímo dotčen, a to až do doby, než se prokáže opak. Takto definovaný okruh účastníků řízení zcela nepochybně konvenuje obsahu ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny. Podle § 14 odst. 2 správního řádu je pak účastníkem řízení i ten, komu zvláštní předpis takové postavení přiznává. V odvětvích správního práva však existuje řada předpisů zvláštních, v nichž je pojem účastníka řízení pojat specificky a mnohdy je vymezen i užším způsobem než tím, který by odpovídal obecné definici obsažené v § 14 odst. 1 správního řádu. [Jako příklad lze - kromě již Ústavním soudem posuzovaných případů, týkajících se některých druhů stavebního řízení - uvést např. § 17 odst. 3 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů, kdy účastníkem řízení o stanovení chráněného ložiskového území je pouze navrhovatel, anebo § 9 odst. 8 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, tzv. zákon o půdě, který za účastníky řízení považuje pouze oprávněnou osobu, povinnou osobu a pozemkový fond, nikoliv však již např. osoby, v jejichž prospěch svědčí práva odpovídající věcnému břemeni].

Aktivní legitimaci k podání správní žaloby tedy v některých případech nemají subjekty, o jejichž právech či povinnostech bylo evidentně jednáno, případně mohly být ve svých právech rozhodnutím orgánu státní správy dotčeny. Přitom nelze vyloučit, že může jít i o práva základní (v poměru ke shora příkladmo uvedeným zvláštním předpisům by přicházelo v úvahu zejména právo vlastnické). Ustanovení § 250 odst. 2 o. s. ř. tedy vytváří nerovnost a je podle názoru senátu nejen v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny, ale nevyhovuje ani požadavku plynoucímu z čl. 6 odst. 1 Úmluvy, totiž požadavku, že každý, o jehož občanská práva nebo závazky jde, musí mít zaručeno právo na přístup k soudu.

Konečně pak IV. senát Ústavního soudu v souvislosti s rozhodováním o ústavní stížnosti RNDr. S. D. přerušil řízení a předložil plénu Ústavního soudu k posouzení ústavnost ustanovení § 250a o. s. ř. určujícího, že obligatorním zástupcem před správním soudem může být pouze advokát (resp. notář podle novely o. s. ř. provedené zákonem č. 30/2000 Sb.). Podle názoru senátu za situace, kdy značnou část agendy správních soudů představují věci daňové a kdy zákon č. 523/1992 Sb., o daňovém poradenství a Komoře daňových poradců České republiky, v § 6 stanoví, že daňoví poradci jsou oprávněni a povinni chránit práva a oprávněné zájmy svého klienta a důsledně přitom využívat všechny zákonné prostředky k ochraně jeho práv, jde o stav zřejmé nesouladnosti právních předpisů stejné síly, což by nepochybně v právním státě nemělo existovat. Pokud o. s. ř. vyjímá z dostupných prostředků pro ochranu práv klienta pro daňové poradce správní žalobu, je senát toho názoru, že takové omezení postrádá rozumné důvody a je svou podstatou omezením práva svobodně podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. I když dle odstavce 2 tohoto článku může zákon stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností, nutno při stanovení takových omezení respektovat zásady stanovené čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny. Navíc, pokud chtěl zákonodárce vyjmout z pravomoci daňových poradců právo jednat před soudem, měl tak učinit výslovně v zákoně č. 523/1992 Sb. Neústavnost ustanovení § 250a o. s. ř. tedy spatřuje IV. senát Ústavního soudu v opomenutí zákonodárce včlenit do výčtu osob oprávněných zastupovat před správními soudy daňové poradce (samozřejmě jen v rozsahu oprávnění dle zvláštních předpisů, obdobně jako to učinila novela o. s. ř. u notářů). Pokud tak neučinil, má toto ustanovení znaky libovůle, když ze skupiny osob nepochybně kvalifikovaných k poskytnutí právní pomoci ve smyslu čl. 37 odst. 2 Listiny je určitá skupina vyjmuta a v důsledku tohoto vyjmutí je omezen předmět jejího podnikání stanovený zákonem jiným. Jen pro úplnost senát podotýká, že totéž se týká patentových zástupců (zákon č. 237/1991 Sb., o patentových zástupcích, ve znění pozdějších předpisů).

Dne 10. 10. 2000 rozhodlo plénum Ústavního soudu, že všechny uvedené návrhy se spojují ke společnému řízení a budou nadále vedeny pod jedinou sp. zn. Pl. ÚS 16/99.

Po spojení věcí obdržel Ústavní soud spolu s ústavní stížností návrh Soukromé základní školy A. & J. s., s. r. o., na zrušení § 250d odst. 3 o. s. ř. Usnesením sp. zn. Pl. ÚS 4/01 z 2. 2. 2001 Ústavní soud tento návrh z důvodu litispendence odmítl a uvedl, že navrhovatelka má právo zúčastnit se jednání ve věci sp. zn. Pl. ÚS 16/99 jako vedlejší účastník. Obdobně rozhodl Ústavní soud usnesením sp. zn. Pl. ÚS 7/01 z 21. 2. 2001 o návrhu Ing. D. S. na zrušení § 250i odst. 1 o. s. ř.