Nález Ústavního soudu ze dne 19. července 2022 sp. zn. Pl. ÚS 12/19 ve věci návrhu na zrušení § 129a odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
III. a) Vyjádření Poslanecké sněmovny a SenátuIII. a)
27. Poslanecká sněmovna popsala průběh legislativního procesu přijímání napadené úpravy. Vládní návrh zákona byl poslancům rozeslán jako sněmovní tisk č. 930 dne 5. 3. 2013. Prvé čtení návrhu zákona se uskutečnilo dne 19. 3. 2013, kdy byl návrh zákona přikázán k projednání ústavněprávnímu výboru. Tento výbor tisk projednal na schůzích ve dnech 26. 4. 2013 a 10. 6. 2013, kdy ve svém usnesení doporučil přijmout návrh zákona ve znění jím přijatých pozměňovacích návrhů (tisk 930/2). Ve druhém čtení návrhu zákona, které se konalo dne 12. 6. 2013, bylo v podrobné rozpravě předneseno hned několik pozměňovacích návrhů, které se však netýkaly napadeného ustanovení. Třetí čtení návrhu zákona se uskutečnilo dne 8. 8. 2013, kdy byl návrh zákona ve znění přijatých pozměňovacích návrhů schválen (ze 128 přítomných poslanců hlasovalo pro návrh 67 poslanců a 43 poslanců bylo proti návrhu). Návrh postoupila Poslanecká sněmovna Senátu dne 21. 8. 2013. Ten jej projednal a schválil dne 12. 9. 2013, přičemž prezidentem republiky podepsaný zákon byl do Poslanecké sněmovny doručen dne 17. 9. 2013. Zákon z důvodu rozpuštění Poslanecké sněmovny nepodepsala její předsedkyně. Po podepsání předsedou vlády byl zákon následně dne 20. 9. 2013 odeslán k publikaci ve Sbírce zákonů a dne 30. 9. 2013 vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 303/2013 Sb.
28. Senát se k návrhu vyslovil tak, že předmětné návrhy zákonů byly po postoupení Poslaneckou sněmovnou dne 21. 8. 2013 přikázány ústavně-právnímu výboru jako výboru garančnímu. Ten přijal na své 21. schůzi konané 3. 9. 2013 usnesení č. 97 a 99, kterými v obou případech doporučoval Senátu schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát se posléze návrhy zákonů zabýval na 13. schůzi dne 12. 9. 2013. K senátnímu tisku č. 173, po úvodním slově ministryně spravedlnosti M. Benešové, vystoupil zpravodaj garančního výboru M. Nenutil. Ten ve shodě se zástupkyní předkladatele označil návrh zákona za nekonfliktní, nicméně z jeho úst zazněly k návrhu také drobné výtky legislativně-technického charakteru. Napadená materie nicméně nebyla předmětem žádné ze dvou zpravodajských zpráv. V obecné rozpravě k návrhům nevystoupil žádný ze senátorů. Senát nakonec 330. usnesením v devátém funkčním období rozhodl dne 12. 9. 2013 o schválení návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva, když v hlasování z přítomných 55 senátorů bylo pro návrh 43, proti 2.
III. b) Vyjádření vládyIII. b)
29. Hlavní část vyjádření vlády se věnuje namítanému rozporu napadeného ustanovení s čl. 5 odst. 4Úmluvy, jakož i tvrzenému rozporu s čl. 8 ve spojení s čl. 36Listiny. Podle vlády je třeba mít na paměti, že zajištění cizince je pouze určitý prostředek sloužící k realizaci jiného, primárního cíle, kterým je předání cizince podle nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 604/2013/EU, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (zvané jako „nařízení Dublin III“) či mezinárodní smlouvy (§ 129 zákona o pobytu cizinců), vycestování cizince (§ 124b zákona o pobytu cizinců) anebo vyhoštění (§ 124 zákona o pobytu cizinců). Tvrzení, že možnost zajištěného cizince domoci se soudního přezkumu trvá nepřiměřeně dlouho, čímž tento prostředek ochrany jednotlivce není urychlený a účinný ve smyslu čl. 5 odst. 4Úmluvy, nedokládá navrhovatel žádnými statistikami.
30. Navrhovatelem namítaná judikatura se převážně vztahuje k institutu vazby, který nelze stavět na roveň institutu zajištění podle zákona o pobytu cizinců, proto jsou rozhodnutí nepřípadná. Vláda poukázala na věc Čonka a další proti Belgii, rozsudek ESLP ze dne 5. 2. 2002, stížnost č. 51564/99, ve které byla předmětem stížnosti vyhošťovací vazba. V uvedeném řízení ESLP dospěl k jednoznačnému závěru, že čl. 5 odst. 1 písm. f)Úmluvy dopadající na zajištění ve skutečnosti nepředpokládá stejnou ochranu jako čl. 5 odst. 1 písm. c)Úmluvy, pod nějž spadá vazba. Ostatně mezi zajištěním cizinců dle článku 5 odst. 1 písm. f)Úmluvy a např. vazbou [čl. 5 odst. 1 písm. c)Úmluvy] či držením v ústavní zdravotnické péči [čl. 5 odst. 1 písm. e)Úmluvy] činí rozdíl jak Listina, tak i Úmluva. Proto se rozsah závazku podle čl. 5 odst. 4Úmluvy mění v závislosti na okolnostech a formě zbavení svobody. Jaká časová období přezkumu budou akceptovatelná, a jaká nikoli, bude vždy záležet na konkrétních okolnostech. Ze strany ESLP je akceptováno, pakliže se intervaly mezi jednotlivými přezkumy pohybují v rozmezí dvou až čtyř měsíců (viz rozsudek ze dne 5. 6. 2012 ve věci Soliyev proti Rusku, stížnost č. 62400/10, § 57-62; a rozsudek ze dne 5. 6. 2012 Khodzhamberdiyev proti Rusku, stížnost č. 64809/10, § 108-114). Problematikou zajištění cizinců se rovněž v minulosti zabýval i Ústavní soud, zejména pak v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/08 ze dne 12. 5. 2009 (N 115/53 SbNU 427; 229/2009 Sb.), z něhož plyne, že tento soud akceptuje výrazně nižší standard soudní ochrany zajištěných cizinců oproti českým občanům v trestní vazbě.
31. Vláda je přesvědčena, že vnitrostátní právní úprava nevybočuje ze standardu zaručeného návratovou směrnicí, resp. čl. 15 odst. 3 směrnice 2008/115/ES. Pravidelnost soudního přezkumu je napadeným ustanovením zajištěna, přezkum trvání důvodů zajištění cizince správními soudy je pouze jednou z možností, které má cizinec v zajištění, pokud chce být propuštěn. Ostatně policie má po celou dobu zajištění povinnost zkoumat, zda trvají důvody pro zajištění. K namítanému rozporu s Listinou základních práv Evropské unie, jakož i s Mezinárodním paktem o občanských a politických právech vláda konstatovala, že je dílčí argumentace v návrhu mimoběžná či nepřiléhavá.
32. K systémovému řešení periodicity soudního přezkumu vláda nejprve v obecné rovině konstatovala, že někdejší postup dle § 200oo. s. ř. byl funkčním nástrojem, který vhodně doplňoval klasickou správní žalobu. Po zrušení této větve kontroly důvodnosti zajištění zbyla již pouze větev správního soudnictví, do které nebylo možné inkorporovat stejný model, jako nabízel § 200oo. s. ř. Zákonodárce proto přistoupil k modelu hybridnímu (viz napadený § 129acizineckého zákona), kterým je přezkum jediným zbylým způsobem, kterým je správní žaloba, a současně postup dle bývalého § 200oo. s. ř., co se týče přezkoumávaných skutečností. Lhůta 30 dnů, kdy je možno žádat opakovaně o propuštění ze zařízení, byla převzata z institutu vazby (jisté časové omezení bylo obsaženo i v modelu podle § 200oo. s. ř.). Cílem bylo zabránit souběhu soudních přezkumů při existenci rozhodnutí o prodloužení zajištění nebo rozhodnutí o tzv. přezajištění nebo rozhodnutí o zajištění z jiného důvodu. Přezkum podle § 200oo. s. ř. nestanovoval konkrétní lhůtu, do kdy musí soud o návrhu rozhodnout, délka řízení se tehdy pohybovala zpravidla minimálně okolo jednoho měsíce. Nelze současně opomenout, že Ministerstvo vnitra již řadu let neúspěšně usiluje o převod kompetence rozhodování o zajištění z policie přímo na soudy, aby proti zajištění byl dostupný efektivní opravný prostředek ve smyslu mezinárodního práva a judikatury a rovněž práva Evropské unie. Limity jsou však opět dány nastavením a kapacitami správního soudnictví. Taktéž není možné opomenout posun v nastavení soudního přezkumu rozhodnutí o zajištění, v rámci kterého došlo právě k zavedení krátkých lhůt pro rozhodnutí soudů. Pro všechna rozhodnutí o žalobách ve věcech zajištění jsou stanoveny krátké lhůty, na soudy je kladen velký tlak, protože i přes mnohá zjednodušení oproti standardnímu soudněsprávnímu přezkumu se stále jedná o velmi formalizovaný postup. Realitou tedy není rozhodování ve lhůtě sedmi pracovních dnů od momentu, který určuje zákon o pobytu cizinců.
33. K intervalu mezi soudními přezkumy vláda uvedla, že aktuální nastavení soudního přezkumu je na svých rychlostních a objemových limitech. Navrhovatelem požadované naprosté rozvolnění časových omezení dle napadeného ustanovení tak není vhodné ani nezbytné, a to rovněž s ohledem na mizivou využívanost tohoto institutu (v roce 2016 podány 2 žádosti, 2017 podáno 8 žádostí, 2018 podáno 11 žádostí — žádné z nich nebylo vyhověno; žaloby proti těmto rozhodnutím jsou podávány sporadicky). Proto vláda považuje za vhodnější spíše zpružňování soudního řízení správního. V souvislosti s uvedeným pak vláda upozorňuje na návrh zákona, kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (č. j. předkladatele: MV-45817-7/OBP-2019), přičemž citovaný návrh zrušuje § 129a jako celek (konkrétně část II čl. III bod 79).
34. Soudní ochrana práv zajištěného cizince je dle vlády, s ohledem na výše uvedené, zajištěna dostatečně, stejně tak stávající lhůty jsou dostatečné a umožňují cizinci efektivní ochranu. Proto vláda navrhla návrhu nevyhovět a zamítnout jej.
III. c) Vyjádření Veřejné ochránkyně právIII. c)
35. Veřejná ochránkyně práv se s návrhem na zrušení ustanovení plně ztotožnila. Právní úpravu obsaženou v § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců považovala za problematickou zejména z hlediska její neslučitelnosti s čl. 5 odst. 4Úmluvy a čl. 36 odst. 1Listiny ve spojení s čl. 8Listiny. Naplnění podmínek zbavení cizince osobní svobody se v čase může vyvíjet, tomu by měla odpovídat možnost obrátit se na soud a domáhat se přezkumu zákonnosti omezení osobní svobody (rozsudek ESLP ze dne 9. 1. 2003 ve věci Shishkov proti Bulharsku, stížnost č. 38822/97, odst. 88 a tam citovaná judikatura). Ačkoliv ESLP nestanoví konkrétní vymezení „přiměřeného intervalu“, pro jeho posouzení je stěžejní, aby soud měl možnost přezkoumat bez důvodného zpoždění jakékoliv relevantní faktory, které se objevily mezi jednotlivými periodickými přezkumy, a tak soud může posoudit, zda se zajištění stalo ve světle těchto nových okolností nezákonným (rozsudek ESLP ze dne 2. 10. 2012 ve věci Abdulkhakov proti Rusku, stížnost č. 14743/11, odst. 215). Napadená úprava dle přesvědčení Veřejné ochránkyně práv brání přístupu k soudu v situacích, kdy došlo v průběhu řízení ke změně okolností. Vyjádření rovněž upozorňuje na problematičnost počítání lhůt od právní moci, nikoliv od data vydání rozhodnutí, přičemž tato úprava v kombinaci s realitou soudního rozhodování může vést ke znemožnění žádost uplatnit.
36. Zejména u řetězení několika po sobě jdoucích rozhodnutí o prodloužení doby zajištění cizinec takřka nemá možnost žádost o propuštění ze zařízení uplatnit. Z monitoringu rozhodnutí o zajištění, který Veřejný ochránce práv provádí, totiž vyplývá, že zejména uplatní-li cizinec žalobu proti rozhodnutí o zajištění (nařízeného například na 90 dnů), a posléze je doba zajištění novým rozhodnutím prodloužena, s ohledem na omezující lhůty § 129a zákona o pobytu cizinců nemá příležitost žádost podat (jinak než jako předčasnou). V případě, kdy v mezidobí od prvotního rozhodnutí o zajištění do (opětovného) rozhodnutí o prodloužení doby zajištění dojde ke změně okolností, s ohledem na uplatněnou správní žalobu proti prvotnímu rozhodnutí bude mít cizinec možnost namítat tuto změnu až v případné žalobě proti prodloužení zajištění. To způsobuje značný časový odstup soudního přezkumu od skutečného okamžiku změny okolností.
37. V řadě případů je doba zajištění v rozhodnutí o zajištění nebo v rozhodnutí o prodloužení jeho doby stanovena na 60 dnů a více. V roce 2018 se jednalo přibližně o třetinu z celkového počtu Veřejnému ochránci práv zaslaných rozhodnutí. V celkem 170 případech byla doba zajištění stanovena na 90 dnů a více. V těchto případech není možné soudní přezkum omezovat na přezkum rozhodnutí o zajištění nebo rozhodnutí o jeho prodloužení, jelikož by nebyl zachován „přiměřený interval“ přezkumu, za který lze ve shodě s navrhovatelem obecně považovat jeden měsíc.
38. K tomu lze podotknout, že soudní přezkum rozhodnutí o (prodloužení doby) zajištění ještě není ekvivalentní žádosti o propuštění ze zařízení — s možností iniciovat soudní přezkum případného negativního rozhodnutí. Správní soudy jsou při přezkumu správního rozhodnutí vázány skutkovým a právním stavem, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1s. ř. s.) a ani případná soudně dovozená výjimka (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2019 č. j. 9 Azs 193/2019-48, odst. 45) nemůže svědčit právní jistotě účastníků řízení. To, zda konkrétní soud přistoupí k prolomení zásady plynoucí z § 75s. ř. s. a zda se bude zabývat novými okolnostmi, závisí na posouzení soudu, bez jednoznačněji vymezených kritérií. Objeví-li se nové okolnosti, které činí jeho zajištění nezákonným, musí mít cizinec jistotu, že o zákonnosti zajištění bude soud urychleně rozhodovat i ve světle těchto nových okolností. Dalším argumentem ve prospěch uplatnění žádosti o propuštění vedle stávající možnosti obrany proti rozhodnutí o zajištění je skutečnost, že správní orgány mnohdy vydají rozhodnutí o prodloužení doby zajištění, aniž by provedly výslech cizince, a nemusí tedy obligatorně zjistit reálnou změnu okolností. Pokud by cizinec mohl uplatnit žádost o propuštění ze zařízení, měl by příležitost namítat změnu okolností (a doložit ji případnými důkazy), přičemž správní orgán by se s touto změnou musel meritorně vypořádat.
39. Ve svém vyjádření uvedla i několik případů podstatné změny okolností známé z úřední činnosti Veřejného ochránce práv. Ve všech případech se jednalo o zhoršení zdravotního stavu v důsledku omezení osobní svobody, bez ohledu na poskytnutý standard lékařské nebo psychologické péče. Provedené výzkumy přitom jednoznačně prokazují zásadní negativní dopady imigrační detence na duševní zdraví osob, a to i v zemích s vysokým standardem materiálních podmínek detence. Případy vlastního šetření ukazují, že osoby, na které napadená úprava dopadá, mohou například pocítit výrazný regres diagnostikovaných psychických obtíží. V konkrétním případě šetření došlo k regresu až po vydání napadeného rozhodnutí, v době probíhajícího řízení před správními soudy. S ohledem na třicetidenní lhůtu od právní moci rozhodnutí soudu nemohla stěžovatelka ihned uplatnit tyto nové důvody ani prostřednictvím žádosti o propuštění ze zařízení. Podala alespoň podnět k opětovnému posouzení důvodů zajištění v souladu s § 126 písm. a) zákona o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, který však není žádným způsobem formalizován a proti způsobu jeho vyhodnocení se nelze bránit. Policie na základě uvedeného podnětu k přehodnocení důvodů trvání zajištění nepřistoupila, přičemž kasační stížnost v této věci je vedena pod sp. zn. 6 Azs 170/2019 (pozn. Ústavního soudu — ve věci již bylo rozhodnuto rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2019 č. j. 6 Azs 170/2019-50).
40. Jestliže Ministerstvo vnitra v návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, č. j. MV-45817-7/OBP-2019, konstatuje, že dosavadní model § 129acizineckého zákona neplnil zamýšlenou roli a jeho využitelnost je mizivá, dle vyjádření Veřejné ochránkyně práv lze důvod mizivé využitelnosti hledat právě v omezující lhůtě. Zajištěný cizinec s ohledem na napadenou úpravu fakticky stojí před volbou, zda se bude bránit proti rozhodnutí o zajištění (případně rozhodnutí o prodloužení zajištění), nebo s ohledem na omezující lhůty toto rozhodnutí nenapadne a ponechá si možnost požádat o propuštění ze zařízení. Právní úprava soudního přezkumu zajištěných cizinců je nadto dlouhodobě specifická již tím, že o omezení svobody v jejich případě nerozhoduje soud, ale správní orgán. Tento aspekt není předmětem návrhu Nejvyššího správního soudu a Ústavní soud se jím již v minulosti jednou zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/08 ze dne 12. 5. 2009 (N 115/53 SbNU 427; 229/2009 Sb.). Tím spíše však musí být soudní přezkum nastaven způsobem, který bude citlivě reflektovat situaci cizinců a nebude představovat další překážky v přístupu k přezkumu nezávislým soudem.