Nález Ústavního soudu ze dne 19. července 2022 sp. zn. Pl. ÚS 12/19 ve věci návrhu na zrušení § 129a odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
51. Ústavní soud musel předně vymezit hlediska ústavněprávního přezkumu, jež jsou relevantní pro posouzení napadené zákonné úpravy.
52. Na vnitrostátní úrovni jsou relevantní referenční hlediska ústavního přezkumu zakotvena v zárukách demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1Ústavy ve spojení s čl. 8 odst. 1Listiny, podle kterého platí, že „osobní svoboda je zaručena“.
53. Ustanovení čl. 36 odst. 1Listiny poskytuje v rámci základního práva na soudní a jinou právní ochranu každému právo na přístup k soudu, tedy oprávnění domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Rovněž podle záruky zakotvené v čl. 4Ústavy jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci. Toto kompetenční pravidlo brání zákonodárci v přijetí takové právní úpravy, která by v jednotlivých případech odňala soudům ochranu základních práv a svobod.
54. Přezkum ústavnosti právních norem musí dbát ve smyslu čl. 1 odst. 2Ústavy také mezinárodních závazků státu, uplatňujících v kolizních vnitrostátních situacích svou aplikační přednost podle čl. 10Ústavy, resp. na základě judikatury Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“) odkazované podle čl. 10a odst. 1Ústavy.
56. Podle čl. 5 odst. 4Úmluvy pak platí, že „každý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné“.
57. Uvedené ustanovení dává každé osobě zbavené osobní svobody právo podat návrh na řízení, v němž soud urychleně rozhodne o zákonnosti tohoto opatření a nařídí propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné (rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 9. 7. 2009 ve věci Mooren proti Německu, stížnost č. 11364/03, odst. 106; rozsudek ESLP ze dne 28. 10. 2003 ve věci Rakevich proti Rusku, stížnost č. 58973/00, odst. 43). Podle tohoto ustanovení má mít jednotlivec možnost domoci se přezkoumání zákonnosti trvání omezení jeho osobní svobody před soudem, jehož pravomoci i procesní záruky budou odpovídat požadavkům čl. 5 odst. 4Úmluvy (rozsudek ESLP ze dne 21. 2. 1996 ve věci Hussain proti Spojenému království, stížnost č. 21928/93).
58. Evropský soud pro lidská práva opakovaně zdůraznil požadavek na procesní i materiální zákonnost zbavení svobody, jakož i na důležitost okamžité a urychlené soudní kontroly takového omezení (viz např. rozsudek ze dne 3. 10. 2006 ve věci McKay proti Spojenému království, stížnost č. 543/03, odst. 30). Účelem přezkumu garantovaného čl. 5 odst. 4Úmluvy je tak dosažení toho, aby byl jedinec zbavený osobní svobody propuštěn za situace, kdy se omezení na osobní svobodě vyjeví nadále jako nezákonné. Jinými slovy, toto ustanovení Úmluvy zakotvuje procesní záruky proti pokračování zbavení svobody, které — i když bylo původně nařízeno zákonným způsobem — se poté mohlo stát nezákonným a ztratit veškeré ospravedlnění. Požadavky rychlosti a pravidelného soudního přezkumu v přiměřených intervalech ve smyslu čl. 5 odst. 4Úmluvy a judikatury ESLP mají své opodstatnění v tom, že zajišťují, aby zadržená osoba nebyla vystavena nebezpečí, že zůstane zadržována i dlouho poté, co její zbavení svobody přestalo být odůvodněné (viz např. rozsudek ESLP ze dne 9. 1. 2003 ve věci Shishkov proti Bulharsku, stížnost č. 38822/97, odst. 88 a tam citovanou judikaturu).
59. Rozsah pozitivních závazků plynoucích z čl. 5 odst. 4Úmluvy se nicméně liší v jednotlivých případech zbavení osobní svobody podle čl. 5 odst. 1Úmluvy (rozsudek ESLP ze dne 29. 2. 1988 ve věci Bouamar proti Belgii, stížnost č. 9106/89). Jiná periodicita přezkumu soudy musí být dle ESLP zajištěna v případech zbavení svobody podle čl. 5 odst. 1 písm. c)Úmluvy [tj. trestních vazeb, zde judikatura zásadně akceptuje intervaly v délce dvou měsíců (viz rozhodnutí ESLP o přijatelnosti stížnosti ve věci Taylor proti Estonsku ze dne 26. 6. 2012, § 53-55)]; odlišná již je dle čl. 5 odst. 1 písm. a)Úmluvy (tj. zadržení po odsouzení příslušným soudem, zde se již akceptuje doba kratší než rok) nebo dle čl. 5 odst. 1 písm. e)Úmluvy (zadržení osob duševně nemocných, zde se taktéž akceptuje doba kratší než rok). Rozdílné chápání periodického přezkumu v jednotlivých typových případech je ve vztahu k napadenému ustanovení rozhodující pro závěr o zjištění konformity vnitrostátní úpravy s Úmluvou.
60. Rozsah soudního přezkumu zákonnosti zbavení osobní svobody dle čl. 5 odst. 4Úmluvy je v případech vyhošťování a vydávání [čl. 5 odst. 1 písm. f)Úmluvy] přitom toliko omezený. Přezkum ve věcech vyhošťování a vydávání tak nemusí být tak častý jako v případech zbavení svobody podle čl. 5 odst. 1 písm. c)Úmluvy (tj. trestních vazeb), kde judikatura zásadně akceptuje intervaly v délce dvou měsíců (viz citované rozhodnutí ESLP o přijatelnosti stížnosti ve věci Taylor proti Estonsku ze dne 26. 6. 2012, odst. 53-55).
61. Evropský soud pro lidská práva ve své judikatuře v zásadě akceptuje, pokud periodický přezkum zajištění cizince za účelem jeho vyhoštění probíhá v intervalech od dvou do čtyř měsíců (viz rozsudky ze dne 2. 10. 2012 ve věci Abdulkhakov proti Rusku, stížnost č. 14743/11, odst. 214; ze dne 5. 6. 2012 ve věci Soliyev proti Rusku, stížnost č. 62400/10, odst. 57-62, či ze dne 5. 6. 2012 ve věci Khodzhamberdiyev proti Rusku, stížnost č. 64809/10, odst. 108-114; ze dne 2. 4. 2019 ve věci Aboya Boa Jean proti Maltě, stížnost č. 62676/16, odst. 77).
62. Z pohledu mezinárodních závazků je vedle požadavku periodicity rovněž zásadní urychlenost přístupu k soudu, s tím, že pokud o zbavení osobní svobody nerozhodoval sám soud, pak se neuplatní domněnka tzv. inkorporované kontroly zbavení osobní svobody již v rámci samotného „prvotního“ rozhodnutí (rozsudek ze dne 18. 7. 1971 ve věci De Wilde, Ooms a Versyp proti Belgii, stížnosti č. 2832/66, 2835/66 a 2899/66). V obecné rovině tak lze uzavřít, že čl. 5 odst. 4Úmluvy má zvýšený význam právě v případech, kdy ke zbavení osobní svobody došlo na podkladě rozhodnutí správního orgánu — což je právě případ zajištění za účelem správního vyhoštění, popřípadě jeho prodloužení aj. Urychlený přístup k prvotnímu přezkumu zákonnosti zajištění je zde rozhodující, protože tehdy poprvé se má soudní orgán možnost zabývat oprávněností omezení jedince na základních právech, se správními orgány se ztotožnit, případně jejich rozhodnutí zrušit a nařídit propuštění osoby. Požadavek urychlenosti se proto obecně uplatní v případě přezkumu zákonnosti zajištění za účelem správního vyhoštění silněji než u jiných typových případů omezení osobní svobody. Faktory ovlivňující zákonnost zajištění se taktéž budou pravděpodobně rychleji vyvíjet v situacích, ve kterých řízení pokračuje (jako v případech zajištění za účelem vyhoštění), než v situacích řízení ukončeného po zjištění všech relevantních okolností (např. odsouzení příslušným soudem nebo nařízení povinného psychiatrického léčení soudem na základě lékařských zpráv potvrzujících nebezpečnost osoby).
63. Pozitivní závazek státu zajistit periodicitu přezkumu zajištění v přiměřených časových odstupech konečně vyvěrá v rovině unijního práva z čl. 15 odst. 3 návratové směrnice, podle kterého „v každém případě je zajištění přezkoumáváno v přiměřených časových odstupech na žádost dotčeného státního příslušníka třetí země nebo z moci úřední. V případě dlouhodobého zajištění podléhá tento přezkum soudnímu dohledu“ (k výkladu tohoto ustanovení viz rozsudek SDEU ze dne 5. 6. 2014 ve věci C-146/14 PPU Ali Mahdi), lze však shrnout, že SDEU se doposud tím, co znamená „přiměřený časový odstup“, nezabýval. Dané ustanovení procedurální směrnice odpovídá požadavku čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie, dle níž má každý právo na svobodu a osobní bezpečnost.
VIII. b) Procedurální omezení žádosti o propuštění ze zařízeníVIII. b)
64. Ústavní soud se zabýval tvrzeným rozporem napadeného ustanovení s požadavkem periodicity, včasnosti a efektivity soudního přezkumu ve smyslu čl. 5 odst. 4Úmluvy, jakož i s čl. 36 odst. 1Listiny ve spojení s čl. 8Listiny, a to ve spojení s námitkou snížení procedurální ochrany základních práv, k němuž mělo dojít zavedením napadené úpravy cizineckého zákona.
65. Ústavní soud proto shrnuje, že napadené ustanovení je z pohledu práv jednotlivce (cizince) relevantní v situaci jeho zajištění za účelem správního vyhoštění, přičemž toto zajištění je svého druhu omezením osobní svobody. V takovém případě se může jednotlivec — vedle klasického soudního přezkumu rozhodnutí o zajištění (či jeho prodloužení) — domáhat po správním orgánu propuštění na svobodu prostřednictvím žádosti o propuštění ze zařízení dle § 129a zákona o pobytu cizinců (proti eventuálnímu nevyhovujícímu rozhodnutí policie lze brojit rovněž žalobou podle § 65s. ř. s.). Napadené ustanovení § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců však stanoví omezující lhůtu pro podání žádosti o propuštění ze zařízení, což by mohlo být problematické z pohledu zajištění periodicity soudního přezkumu zákonnosti omezení na osobní svobodě. Podle navrhovatele toto ustanovení v konečném důsledku znemožňuje cizinci přístup k včasné, efektivní a periodické ochraně práva na osobní svobodu. Oprávnění žádat o propuštění, které zakotvuje, je dle navrhovatele pouze iluzorní. Podle souhlasného stanoviska Veřejného ochránce práv pak z jeho monitorovací činnosti plyne, že napadené ustanovení znemožňuje včasně a efektivně reflektovat podstatnou změnu okolností u zajištěné osoby (zejména ve zdravotním stavu), pročež ta je značný čas potenciálně nezákonně zadržena, nadto bez přístupu k soudu.
66. Do 31. 12. 2013 probíhalo řízení o propuštění ze zajištění tak, že se cizinec obracel přímo na civilní soudy s návrhem na propuštění, které jeho návrh urychleně projednaly. Dle § 200o odst. 1o. s. ř., ve znění účinném do 31. 12. 2013, platilo: „Jestliže nebylo ukončeno zajištění cizince podle zvláštního právního předpisu, může se cizinec obrátit na soud s návrhem, aby nařídil jeho propuštění na svobodu z důvodu, že nejsou splněny podmínky pro trvání jeho zajištění stanovené zvláštním právním předpisem.“; tímto zvláštním předpisem byl cizinecký zákon. Podle § 200u odst. 1o. s. ř. v témže znění byl soud povinen návrh projednat přednostně a s největším urychlením. Procedurální omezení někdejší úprava rovněž obsahovala, podle § 200t věty druhé o. s. ř., ve znění účinném do 31. 12. 2013, totiž platilo: „Byl-li návrh zamítnut, přísluší navrhovateli právo domáhat se ze stejných důvodů dalšího přezkoumání zákonnosti trvání zajištění nejdříve po uplynutí 3 týdnů od právní moci rozhodnutí.“ S účinností novely č. 303/2013 Sb. došlo ke sjednocení postupu při zajištění cizince a jeho propuštění ze zajištění tak, že nadále je příslušným orgánem nejprve policie a následný přezkum soudem je zajištěn prostředky správního soudnictví podle soudního řádu správního. Zároveň byl novelou č. 303/2013 Sb. zaveden přezkoumávaný institut žádosti o propuštění ze zařízení podle § 129a zákona o pobytu cizinců, o které policie rozhodne bez zbytečného odkladu. Podle § 126 písm. b) zákona o pobytu cizinců je policie povinna neprodleně po zajištění poučit cizince o možnosti podat žádost o propuštění ze zařízení. Policie cizince rovněž poučuje o možnosti podat žalobu ve správním soudnictví, ať už proti rozhodnutí o zajištění, anebo nepropuštění ze zařízení.
67. Z porovnání legislativního uchopení institutů je zjevné, že přímý přístup k soudu (bez předchozí žádosti o propuštění adresované správnímu orgánu) vedl ve všech procesních stadiích k pružnějšímu prvotnímu přístupu k soudnímu rozhodování o relevanci argumentace pro propuštění. Jakmile bylo jednou o návrhu na propuštění rozhodnuto, byla zde stanovena omezující lhůta pro případné další uplatnění návrhu v délce tří týdnů — jednalo-li se o návrh stejného obsahu. Na rozdíl od současné úpravy ve znění napadeného ustanovení tedy byla dříve stanovená lhůta kratší, vázaná pouze na (soudní) rozhodnutí o materiálně totožném návrhu na propuštění.
68. K důležitosti přístupu k periodickému soudnímu přezkumu v případě osob omezených na osobní svobodě se tento soud vyjádřil v obecných východiscích tohoto nálezu, i v těchto intencích však Ústavní soud posuzoval návrh se zohledněním principu minimalizace zásahu do činnosti ostatních orgánů veřejné moci. Ochrana ústavnosti je existenciálně spojena mimo jiné s onou minimalizací zásahu, proto Ústavní soud k samotnému rušení ať již rozhodnutí orgánů veřejné moci, či právního předpisu (nebo jeho jednotlivého ustanovení) přistupuje restriktivně [srov. k tomu přiměřeně například nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2011 sp. zn. IV. ÚS 1521/10 (N 15/60 SbNU 153) nebo ze dne 8. 10. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 5/96 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.)].
69. V obecné rovině nelze namítané snížení procedurálního standardu ochrany základních práv (zde přístupu k soudu dle čl. 36 odst. 1Listiny ve spojení s právem na osobní svobodu dle čl. 8Listiny) spatřovat toliko v prodloužení, zkrácení, popřípadě novém zavedení omezující lhůty po předchozí absenci takového ustanovení, jak naznačuje navrhovatel. Pouhé stanovení zákonných lhůt není z pohledu Ústavního soudu otázkou ústavnosti, nedosahuje-li toto procedurální omezení míry, v níž je základní právo omezeno natolik, že dojde k jeho významnému ohrožení nebo vyprázdnění. Jinými slovy, Ústavní soud neshledá protiústavnost v samotné existenci lhůty (ani v tom, že je taková lhůta z povahy věci restriktivní), nýbrž ve vyloučení možnosti uplatňovat základní práva [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 15/09 ze dne 8. 7. 2010 (N 139/58 SbNU 141; 244/2010 Sb.), bod 55 a násl.]. V duchu nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.) a východisek výše nastíněných se tento soud již v minulosti vyjádřil, že je zapotřebí podrobit přezkumu ústavnosti danou úpravu jako celek. Proto musel Ústavní soud zvážit, zda je to právě napadené ustanovení cizineckého zákona en bloc, které znemožňuje (tedy zda vůbec, a pokud ano, tak proč) cizinci přístup k periodické, včasné a efektivní soudní kontrole (trvání) důvodů zajištění.
70. Nejprve tedy Ústavní soud nastíní okamžik, kdy může cizinec uplatnit žádost o propuštění ze zařízení ve smyslu napadeného ustanovení a kdy ji uplatnil konkrétně žalobce.
71. Pro další posouzení Ústavním soudem je podstatné, že možnost podat žádost o propuštění ze zajištění ke správnímu orgánu je sice procedurálně zásadním způsobem omezena, když podle dikce napadeného ustanovení je cizinec oprávněn podat žádost o propuštění ze zařízení — za situace, kdy se proti těmto rozhodnutím soudně nebránil — nejdříve po uplynutí 30 dní od nabytí právní moci rozhodnutí o zajištění, rozhodnutí o prodloužení doby zajištění cizince nebo pokračování rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení. [Podal-li cizinec žalobu proti některému z rozhodnutí, může žádost podat „nejdříve po uplynutí 30 dní od právní moci posledního rozhodnutí o jeho žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince, rozhodnutí o prodloužení doby zajištění cizince nebo proti rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení“, přičemž toto omezení se pochopitelně vztahuje pouze na rozhodování prvostupňových soudů a netýká se řízení o (případné) kasační stížnosti.] Možnost podat žalobu proti rozhodnutí o zajištění či jeho prodloužení však oproti tomu nijak omezena není. V obecné rovině může dojít (a dochází) ke kumulaci soudního přezkumu jednotlivých po sobě jdoucích správních rozhodnutí. Pro posouzení Ústavním soudem je zásadní, že ve všech typových případech správního rozhodnutí o (trvání) omezení osobní svobody ve smyslu zákona o pobytu cizinců se správní soudy v rámci přezkumu zabývají tím, zda je cizinec omezen na osobní svobodě oprávněně, resp. zda trvá reálný účel zajištění ve smyslu čl. 15 odst. 4 návratové směrnice (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 6. 2017 č. j. 10 Azs 101/2017-28), a již na tomto místě tak lze hovořit o periodickém dohledu nad zákonností zajištění ve smyslu čl. 5 odst. 4Úmluvy.
72. Stav periodicity soudního přezkumu byl v konkrétním případě stěžovatele následující. K pravomocnému přezkumu jednotlivých žalob prvostupňovými soudy došlo postupně dne 6. 6. 2017, 1. 9. 2017 a 28. 11. 2017, a interval soudního přezkumu zákonnosti omezení stěžovatele na osobní svobodě tak byl 87 až 88 dní. Jak plyne ze shrnutí podání navrhovatele (bod 9 tohoto nálezu) a správního spisu, s ohledem na postupný sled soudních rozhodnutí a paralelně i správních rozhodnutí mohl stěžovatel mezi prvním a druhým soudním rozhodnutím žádat o propuštění ze zařízení ve smyslu § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců v průběhu jediného týdne z celkového intervalu 87 dní — nejprve čekal na uplynutí třicetidenní lhůty po právní moci soudního rozhodnutí, poté bylo o jeho zajištění znovu rozhodnuto a musel nově vyčkat uplynutí omezující lhůty od právní moci správního rozhodnutí. Mezi druhým a třetím rozhodnutím soudu mohl o propuštění ze zařízení žádat pouhé dva dny. Stěžovatel pokaždé žádost uplatnil předčasně, a té pak nebylo správními orgány (kvazimeritorně) právě pro nedodržení lhůty vyhověno.
73. Ústavní soud se proto dále zabýval otázkou, zda se osobám omezeným na osobní svobodě dostává periodického přezkumu v intervalech garantovaných Úmluvou a zda procedurální omezení podání žádosti o propuštění ze zařízení ve smyslu § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců odpovídá minimálnímu standardu zakotvenému v čl. 5 odst. 4Úmluvy. Jak plyne z části VIII. a), věnované obecným východiskům, klíčovým je vedle urychlenosti soudního přezkumu právě zajištění jeho efektivity a periodicity.