VI. / VI. a)

Předchozí stránka

1. 52. Při stanovení kauce se zákonodárce nerozhodl pro stanovení kaucí v různé výši, ale stanovil pouze výši prahovou, minimální, jako předpoklad pro agenturní činnost vůbec. Není pochyb, že by bylo možno stanovit kritéria pro rozlišování, i když by to znamenalo komplikace a další nároky při výkonu státní správy (zvyšování nebo pokles počtu agenturních zaměstnanců, oblast zaměstnávání jako jsou sezónní práce apod.). Je-li však stanovena základní hranice, aniž se dále tímto způsobem mezi žadateli a podnikateli rozlišuje, nelze to hodnotit jako neústavní, natož protiústavní zásah, naopak jde o úpravu, která podnikání zjednodušuje, nevyžaduje neustálé sledování měnících se veličin, na jejichž základě by bylo možno výši kauce odstupňovat a např. vyžadovat její „doplacení“ či naopak „vracení“. Nehledě k tomu, je třeba dodat k námitce navrhovatele (sub 7), že výše kauce je stanovena násobkem průměrné mzdy, že zákon o zaměstnanosti s touto veličinou pracuje v celé řadě dalších ustanovení (jako právo obecně), přičemž navrhovatel nezpochybňuje, že stejným způsobem byla stanovena i předchozí výše kauce.
2. 53. S tím, co bylo právě uvedeno, souvisí poslední krok testu racionality, jehož úkolem je odpovědět na otázku, zda zákonný prostředek k dosažení cíle je rozumný, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější nebo nejmoudřejší [viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 30. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 39/01 (N 135/28 SbNU 153; 499/2002 Sb.), ze dne 13. 12. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 6/05 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.), ze dne 12. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.) či ze dne 20. 5. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.)]. Nemá-li být test racionality vyprázdněn, musí Ústavní soud poměřovat racionalitu posuzovaného zákonného prostředku s racionalitou možné lepší právní úpravy. Musí proto existovat překážka, přes kterou neracionální právní úprava ve srovnání s jinou, racionální, neprojde. Přitom je nutné připustit [lze poukázat na rozsáhlou odbornou literaturu k otázkám hodnocení skutkových okolností v rozhodování ústavních soudů v jiných státech, srov. k tomu rovněž nález ze dne 2. 2. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 44/17 (49/2021 Sb.)], že při neexistenci systému, který by v České republice exaktně ověřoval a ex post vyhodnocoval ekonomickou a sociální účinnost přijatých právních předpisů, může být rozhodování soudců Ústavního soudu v některých ohledech vedeno vnitřním přesvědčením [srov. obdobně nález ze dne 26. 2. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 37/16 (N 31/92 SbNU 324; 119/2019 Sb.), bod 43]. Ústavní soud připomíná, že hodnocení ústavnosti jen částečně mohou vyjádřit kvantitativní údaje, navíc zde se vůbec neprojevily (viz vyjádření vlády). Pokles mohl být způsoben různými příčinami (např. získáním času při zpětvzetí a novém podání návrhu na povolení z důvodu získání času apod.). Proto nejsou údaje spolehlivým a jediným základem a ani zde nejsou třeba. Ústavní soudy obvykle nepracují při kontrole ústavnosti zákonů s konkrétními skutečnostmi, nýbrž daleko více s obecnými skutečnosti (v odborné literatuře a judikatuře tzv. generelle Tatsachen, legislative facts).
3. 54. Sám navrhovatel ve svém návrhu výslovně uvedl, že „z hlediska racionality zvoleného řešení lze akceptovat, že přijaté řešení je způsobilé dospět k vytčenému cíli“, přičemž poté uvádí z jeho pohledu vhodnější řešení. Ústavní soud v této souvislosti připomíná, že pravomoci Ústavního soudu jsou taxativně vymezeny v čl. 87 odst. 1 a 2 Ústavy, přičemž podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy může Ústavní soud pouze zrušit ustanovení zákona, která jsou v rozporu se základními právy a svobodami, nemůže je však nahradit ani nikterak doplnit. Plní tudíž v tomto směru „pouze“ roli tzv. negativního zákonodárce. Samotný text zákona by mohl změnit pouze zákonodárce [srov. např. usnesení ze dne 29. 6. 1998 sp. zn. II. ÚS 272/98 (U 42/11 SbNU 323)]. Ústavní soud tedy nemůže nikterak zasahovat v daném případě do rozhodování zákonodárného orgánu, jak konkrétně dotčené společenské vztahy upravit, může toliko posoudit, jsou-li napadená ustanovení ústavně souladná, a kdyby tomu tak nebylo, tak tato ustanovení zrušit. Výběr kontrolních nástrojů a míra jejich uplatnění v pracovněprávních vztazích jsou primárně úkoly zákonodárce, který zejména posuzuje, zda nově zaváděná opatření mohou vést ke sledovanému cíli.
4. 55. Ústavní soud konstatuje, že i kdyby k dosažení požadovaného cíle existovaly prostředky lepší, vhodnější či účinnější, neznamená to nutně neústavnost zákonodárcem zvoleného řešení. Byť Ústavní soud rozumí některým dílčím výtkám navrhovatele uvedeným sub 6 a násl. tohoto nálezu, nelze však konstatovat, že by posuzovaná právní úprava byla extrémně neracionální [viz k tomu nálezy ze dne 21. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/08 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.) nebo ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)]. Lze sice souhlasit s navrhovatelem, že konkrétní výše kauce 500 000 Kč není v důvodové zprávě důsledně odůvodněna, na druhou stranu nelze opominout fakt, že z důvodové zprávy vyplývá, že výše kauce byla stanovena s ohledem na skutečnost, že finanční nároky na vznik agentury práce jsou minimální a že zavedení kauce pro agenturu práce je sice zpřísňujícím regulativem, nicméně stanoveným tak, aby to bylo pro dotčené subjekty únosné a přiměřené. Ústavní soud též zdůrazňuje, že výše kauce pro agentury práce (i vzhledem ke srovnání s právní úpravou v ostatních zemích – sub 45) nezasahuje nepřiměřeně do jejich majetkové podstaty. Pro ústavnost přijaté úpravy svědčí též ta skutečnost, že kauce nemá sankční povahu. V případě, kdy dojde k zániku povolení ke zprostředkování zaměstnání, jde o přeplatek právnické nebo fyzické osoby, které povolení zaniklo, a jde-li o vratitelný přeplatek, je této osobě vrácen.
5. 56. To, že výše kauce neznemožňuje vstup podnikatelských subjektů na trh, dokládají statistické údaje (viz sub 32) z doby poté, co nabyla napadená právní úprava účinnosti. Z nich vyplývá, že i po zavedení napadené právní úpravy dochází ke vzniku nových agentur práce. Za relevantní lze označit též argument, že výši kauce nelze případně ani v zákoně o zaměstnanosti odstupňovat podle velikosti agentury práce či jejího obratu, a to vzhledem ke skutečnosti, že v době správního řízení o vydání povolení ke zprostředkování zaměstnání nelze seznat, kolik zaměstnanců bude agentura práce v budoucnu dočasně přidělovat. Jen pro úplnost lze v této souvislosti upozornit na právní úpravu v Německu, kde se „kauce“ navyšuje o 2 000 eur (cca 48 800 Kč) za každého dalšího zaměstnance, nicméně tato konkrétní úvaha je podle Ústavního soudu z ústavního hlediska (čl. 41 odst. 1 Listiny) věcí úvahy zákonodárce.
6. 57. K navrhovatelem namítané možnosti postihovat individuálními správními akty jen ty agentury, které se popsaného obcházení zákona (zneužívání institutu zaměstnání malého rozsahu) dopouštěly, lze konstatovat to, že toto jednání nebylo de lege lata nelegální, nicméně takové jednání bylo pro zaměstnance nevýhodné a z pohledu státní politiky zaměstnanosti zjevně nežádoucí (viz sub 43 a 47). Nadto se nejednalo o jediný cíl přijaté právní úpravy (k tomu více sub 43). Jako rozumný lze konečně označit též argument, že kauce nesměřuje pouze k omezení účelového zakládání agentur práce, ale také k prokázání finanční způsobilosti potřebné k podnikání, jak bylo opakovaně zdůrazněno výše.
7. 58. Pro úplnost Ústavní soud k argumentu navrhovatele, že napadená ustanovení neobstojí ve světle závěrů nálezu ze dne 13. 5. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 44/13 (N 90/73 SbNU 497; 130/2014 Sb.), toliko konstatuje, že v tomto nálezu Ústavní soud mimo jiné seznal, že kauce je racionálním prostředkem k prosazení zákonodárcem stanoveného cíle. Nutno však zdůraznit, že „není kauce jako kauce“, a přesto, že se odkazovaný nález týkal problematiky kaucí, šlo o kauce ve vztahu k distributorům pohonných hmot, nikoli fyzickým osobám, se kterými je třeba jednat jinak [srov. nález ze dne 19. 1. 2016 sp. zn. II. ÚS 3436/14 (N 8/80 SbNU 91) k nevolnické či otrocké práci v tehdejší věci]. Oblast zaměstnanosti je pak bezpochyby od distribuce pohonných hmot značně odlišná, přičemž účel a výše kauce v posuzované věci jsou jiné, než tomu bylo v případě kauce pro distributory pohonných hmot. Kauce pro distributory pohonných hmot nadto směřovala k jinému cíli než v nyní posuzované věci. Proto závěry uvedené v citovaném nálezu lze v nyní posuzované věci aplikovat jen částečně a nelze je přejímat bez dalšího. Zákonodárce mohl nepochybně stanovit i kauci v jiné výši, ale rozhodl-li se pro výši, kterou lze pro danou oblast považovat za prahovou, nelze proti tomu z hlediska ústavního nic namítat.

Následující stránka