Nález Ústavního soudu ze dne 13. prosince 2005, vyhlášený dne 20. prosince 2005, ve věci návrhu na zrušení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI části třetí zákona č. 253/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 253/2001 Sb., a některé další zákony

Odůvodnění

I. Vymezení věci a rekapitulace návrhu I.

Ústavnímu soudu byl dne 7. února 2005 doručen návrh skupiny 24 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, jejichž jménem je oprávněna jednat senátorka RNDr. J. S., a skupiny 57 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jejichž jménem je oprávněna jednat poslankyně Ing. V. N., obou zastoupených JUDr. P. Š., advokátem, na zrušení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI části třetí zákona č. 253/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 253/2001 Sb., a některé další zákony.

Poté, co navrhovatelé rekapitulují průběh přijetí napadeného zákona v Parlamentu České republiky, odkazují na důvodovou zprávu k jeho návrhu, dle níž byl koncipován jako reakce na dosavadní zkušenosti při prodeji státní půdy dle zákona č. 95/1999 Sb. Jeho hlavním cílem mělo být umožnit dokončení procesu vypořádání restitučních nároků podle zákona č. 229/1991 Sb. (dále též „zákon o půdě“) v dohledné době, přičemž úprava měla za tímto účelem uvést do souladu dispoziční oprávnění podle zákonů č. 229/1991 Sb., č. 569/1991 Sb. a č. 95/1999 Sb. Ve prospěch přijetí předmětné zákonné úpravy byla uváděna snaha o urychlení a zefektivnění prodeje státní zemědělské půdy a urychlené vypořádání restitučních nároků, zároveň přitom bylo poukazováno na potřebu realizovat maximum převodu pozemků v sedmiletém přechodném období po vstupu do Evropské unie.

Dle přesvědčení navrhovatelů se sice uvedené cíle, kterých mělo být dosaženo novelizací ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., jeví na první pohled jako správné, ve skutečnosti ale tato ustanovení preferováním hlediska zájmu na převodu státní půdy potlačují a omezují práva restituentů, včetně těch jejich práv, která již nabyli v minulosti. Napadená zákonná úprava nijak nerozlišuje mezi půdou, kterou stát jakožto vlastník a účastník soukromoprávního vztahu převádí na jiné osoby, a půdou, kterou je stát povinen vydat oprávněným osobám - restituentům - na základě restitučních předpisů. Maximálního zjednodušení postupu realizace převodu státní půdy bylo pak dosaženo odstraněním problému nevypořádaných restitucí. Restituce ale dle názoru skupiny senátorů a skupiny poslanců třeba chápat nikoliv jako překážku privatizace, ale i jako jednu z forem privatizace.

Účelem zákona o půdě je vydání konkrétního pozemku restituentům a pouze výjimečně, nastanou-li okolnosti předvídané tímto zákonem, platí, že pokud pozemky vydat nelze, Pozemkový fond České republiky (dále jen „Pozemkový fond“) oprávněné osobě převede bezúplatně do vlastnictví jiné pozemky ve vlastnictví státu postupem podle § 8 odst. 4 zákona č. 284/1991 Sb., pokud možno v téže obci, ve které se nachází převážná část pozemků původních, a souhlasí-li s tím oprávněná osoba.

Dle přesvědčení navrhovatelů novela zákona o půdě provedená zákonem č. 253/2003 Sb. výrazně zasáhla do vykonávací fáze restitučního procesu, zhoršila postavení restituentů - věřitelů státu - ve srovnání s ostatními fyzickými a právnickými osobami v postavení věřitelů státu, jakož i ve vztahu k několika desítkám tisíců oprávněných osob, které se již v minulosti v té či oné formě uspokojení svých nároků domohly, v čemž spatřují porušení jednoho ze základních principů právního státu, a to principu právní jistoty a důvěry v právo, jak plyne z čl. 1 odst. 1 Ústavy, jakož i zásady rovnosti dle čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).

Odkazujíce na skutková zjištění obsažená v nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 495/02, považují navrhovatelé za opodstatněné konstatování, že Pozemkový fond ještě před přijetím zákona č. 253/2003 Sb. postupoval nesprávně při hospodaření se svěřeným majetkem státu a rovněž postupoval nesprávně i při plnění závazků vyplývajících z restitučních zákonů. Ve zmíněném nálezu přitom Ústavní soud uvedl následující:

Navrhovatelé dále argumentují obsahem dopisu předsedy výkonného výboru Pozemkového fondu Ing. J. M. ze dne 9. 4. 2004 č. PF 14294/04-1064/MI, adresovaného senátorce RNDr. J. S., který však Ústavnímu soudu nepředložili a nenavrhli konstatování jeho obsahu jako důkazu, z něhož prý vyplývá, že k datu 31. 12. 2003 nebylo stále ještě vypořádáno nejméně 39 % všech restitučních nároků o celkovém objemu 2.660,6 miliónu Kč. Z uvedeného pak dovozují závěr, dle něhož se napadená zákonná ustanovení dotýkají poměrně širokého okruhu restituentů.

Jsou si vědomi skutečnosti, že Pozemkový fond zhruba čtyřikrát do roka činí nabídku, tu ale nepovažují za adresnou, dle nich nesměřuje vůči konkrétním restituentům, ale jde pouze o jakési výčtové seznamy státní zemědělské půdy, kterou v konkrétní chvíli Pozemkový fond nabízí k převodu do vlastnictví jiných osob, a to bez ohledu na to, z jakého titulu se tento převod uskuteční. Vyslovují přesvědčení, že i ti restituenti, kteří se o náhradní pozemky uchází, nejsou z různých důvodů uspokojeni, zejména z důvodu absence nabídky ve vhodné lokalitě, případně z důvodu nabídky nevhodných pozemků, anebo z toho důvodu, že Pozemkový fond při převodech půdy preferuje osoby, které si na nabízené pozemky činí nároky plynoucí z jiných titulů.

Navrhovatelé poukazují dále na nerovnost mezi skupinou restituentů, jejichž nárok se podaří uspokojit, a druhou skupinou, jejíž nárok se uspokojit nepodaří, a to i v případech objektivních potíží nezaviněných ani dlužníkem (státem) ani věřitelem (oprávněnou osobou).

Akcentují tu skutečnost, že platí-li obecně pro dlužníka povinnost zdržet se jednání mařících uspokojení věřitele, pak z ústavního principu rovnosti vyplývá, že stát jako dlužník rovněž nesmí mařit uspokojování věřitelů z pohledávek, jejichž existence byla potvrzena rozhodnutím orgánu veřejné moci. Upozorňují, že jde svojí povahou o soukromoprávní vztah, přičemž je ústavně rozporné, aby si stát v této souvislosti přisvojil výrazně výhodnější postavení, než jaké přísluší všem ostatním dlužníkům v soukromoprávní oblasti. Kriticky dále poukazují na koncepci zákona o půdě, dle něhož sama nabídka splnění závazku není ani adresována věřiteli, tedy oprávněné osobě, ale stát ponechává na ní, zda nabídne své pozemky jinému okruhu osob, příp. bude vyhledávat pozemky vhodné pro uspokojení svého nároku.

Změna, kterou přinesla novelizace zákona č. 229/1991 Sb. provedená ustanoveními čl. V a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb., však dle navrhovatelů výrazně zhoršila postavení osob, jimž vznikl nárok na bezúplatný převod jiného pozemku - věřitelů, a bezdůvodně zvýhodnila stát jakožto dlužníka, a to tím, že časově omezila jeho povinnost k plnění bez ohledu na to, zda svoji povinnost stát nesplnil v důsledku své nečinnosti nebo nesprávného fungování orgánů, které plněním svých úkolů pověřil. Časové omezení povinnosti státu, jež navrhovatelé přirovnávají k institutu promlčení, napadená zákonná ustanovení dle jejich názoru neakceptovatelně spojují s možností jeho nečinnosti.

Ustanovení § 11 odst. 2 zákona o půdě, dle něhož mají být převedené pozemky pokud možno v téže obci, ve které se nachází většina pozemků původních, a s převedením těchto pozemků musí oprávněná osoba souhlasit, staví dle navrhovatelů oprávněné osoby před alternativu akceptace jakéhokoli, byť i nevyhovujícího, pozemku anebo finanční náhrady. Nadto napadená ustanovení nutně rozdělí oprávněné osoby, jimž byl přiznán nárok na bezúplatný převod půdy, do dvou skupin, a to na skupinu těch, jejichž nárok bude v zákonem stanovené lhůtě uspokojen, a těch, kteří v konečné lhůtě uspokojení svých nároků nedosáhnou. Přitom dle navrhovatelů své zařazení do té či oné skupiny nebudou oprávněné osoby schopny přímo ovlivnit, pročež stát tak bude zacházet s jednotlivými občany nacházejícími se ve stejném postavení rozdílným způsobem, aniž by byly tyto rozdíly nějak objektivně odůvodnitelné. Uvedený postup, dle jejich přesvědčení, vykazuje znaky svévole, je porušením ústavních principů rovnosti a právního státu, zejména pak principu předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti.

Napadená ustanovení zákona o půdě pak dle skupiny senátorů a skupiny poslanců odnímají legitimní očekávání vydání majetku, jež je chráněno i Dodatkovým protokolem k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), a nahrazují je finančním plněním v cenách k 24. 7. 1991, tedy v cenách, které neodpovídají ani cenám, dle nichž by bylo možno tento majetek vyvlastnit, pročež tedy nejde ani o vyvlastnění za náhradu, ale o odnětí majetku a jeho nahrazení zcela nepřiměřenou finanční náhradou. Ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona o půdě a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb. tak dle jejich přesvědčení představují i dotčení práv plynoucích z uvedeného protokolu k Úmluvě.

Pro uvedené skupina 24 senátorů Senátu Parlamentu České republiky a skupina 57 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky navrhuje ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI části třetí zákona č. 253/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 253/2001 Sb., a některé další zákony, zrušit.

II. Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení II.

Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření ze dne 15. března 2005 předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr. Lubomír Zaorálek konstatuje, že v důvodové zprávě k návrhu zákona č. 253/2003 Sb. je uvedeno, že jeho účelem je umožnit v dohledné době dokončení procesu vypořádání restitučních nároků podle zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů. Časovým omezením dle něj nedošlo ke zkrácení oprávněných osob na jejich majetkových právech a ani nebylo založeno jejich nerovné postavení tak, jak namítají navrhovatelé. Problém dosavadního rozsáhlého neuspokojení nároků oprávněných osob na náhradní pozemky spatřuje i v opačném aspektu, než který uvádějí navrhovatelé, a to ve skutečnosti, že zájem o nabízené pozemky je i přes zlepšení podmínek a blížící se termín „restituční tečky“ nízký. Velký zájem je dle něj pouze o pozemky uvnitř obcí nebo o pozemky, u kterých lze v budoucnu očekávat jiné než zemědělské využití, přičemž některé oprávněné osoby na nabídky Pozemkového fondu dlouhodobě nereflektují, jiné zase zájem mají, přesto z nejrůznějších důvodů jejich nároky uspokojeny nebyly, a to například proto, že si vyberou atraktivní pozemek, o který má zájem více oprávněných osob.

Informuje dále o stávajícím postupu Pozemkového fondu, který zpracoval nabídky náhradních pozemků tak, aby struktura nabízených pozemků odpovídala struktuře nároků, a oprávněné osoby tak mohly využít své absolutní přednosti. Uvádí, že přesto, že náhrada má být poskytnuta za pozemky zemědělské, zájem mnoha oprávněných osob se soustřeďuje jen na pozemky, u kterých je možno s ohledem na místní podmínky i jiné okolnosti očekávat jiné než zemědělské využití, a těch je vzhledem k rozsahu nároků nedostatek. Mnohé oprávněné osoby dle něj dávají přednost hotovosti a své nároky prodávají, jiné pak čekají na lepší nabídky. Poznamenává dále, že velkým procentem nároků disponují osoby, které restituční nároky odkoupily, přičemž tyto osoby, ať právnické nebo fyzické, mají zájem o vydání jen velmi lukrativních pozemků.

Účelem zavedení časového limitu dle předsedy Poslanecké sněmovny bylo přimět oprávněné osoby k podstatně větší aktivitě, aby mohl být restituční proces dokončen co nejdříve a aby nevypořádané restituční nároky nebyly překážkou rozvoje ekonomických vztahů a vazeb a nevnášely nejistotu do vlastnických vztahů. Napadená ustanovení zákona o půdě se vzhledem k nezbytnosti stanovit časový rámec pro ukončení restitučních požadavků a vytvořit tak přehledné prostředí na trhu s půdou dle něj jeví jako opodstatněná. Vyslovuje pro uvedené domněnku, že současná úprava v této oblasti tvoří dostatečný rámec a prostor pro přednostní uspokojení oprávněných osob, přičemž za řešení vzniklé situace nepovažuje zrušení předmětných ustanovení zavádějících tzv. „restituční tečku“, ale řádné a rychlé uspokojení nároků oprávněných osob Pozemkovým fondem.

Na základě takto vyložených důvodů vyslovuje účastník řízení přesvědčení, že podmínky stanovené v napadených ustanoveních zákona zajišťují přiměřenou ochranu práv oprávněných osob a nezakládají nerovnost v možnosti uspokojení různých subjektů dle rozsahu jejich nároků. Poukazuje na skutečnost, že určitá specifika Pozemkového fondu jako dlužníka a oprávněných osob jako věřitelů je třeba spatřovat právě ve specifice problematiky restitucí.

Předseda Poslanecké sněmovny dále potvrdil, a to v souladu s požadavky obsaženými v ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, že zákon č. 253/2003 Sb., který obsahuje v části třetí novelu zákona č. 229/1991 Sb. a čl. VI, byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů. V závěru vyjádření pak konstatuje, že za tohoto stavu věci nelze než vyjádřit stanovisko, že posuzovaný zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem, jakož i stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem i mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, přičemž je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.

Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České republiky. Úvodem svého vyjádření ze dne 18. března 2005 jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka připomíná účel zákona č. 229/1991 Sb., jímž bylo především zmírnit následky některých majetkových křivd, ke kterým došlo vůči vlastníkům zemědělského a lesního majetku v období let 1948 až 1989, obnovit původní vlastnické vztahy k půdě, a tak zlepšit péči o zemědělskou a lesní půdu a upravit vlastnické vztahy k půdě v souladu se zájmy hospodářského rozvoje venkova a s požadavky na tvorbu krajiny a životního prostředí. Na rozdíl od zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, zmírnění následků majetkových křivd nespočívalo ve vydání věci, ale v obnově vlastnického práva k zabraným věcem s tím, že vlastník mohl svobodně realizovat své vlastnické právo.

Hlavním cílem předkladatelů návrhu zákona č. 253/2003 Sb. bylo umožnit dokončení procesu vypořádání restitučních nároků, zefektivnit proces prodeje pozemků snížením jeho administrativní náročnosti a stanovit kritéria pro uplatnění přednosti nabyvatelů pozemků tak, aby první v pořadí byla osoba s nárokem na náhradní pozemek v lokalitě, kde se nacházel původní nevydaný pozemek, a na dalším místě v pořadí byl nájemce s limitovaným nárokem na převod.

K předloženému návrhu skupiny senátorů a skupiny poslanců se pak ve vyjádření uvádí, že předloha zákona upravující ukončení lhůt pro vypořádání vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku byla v Senátu předmětem rozsáhlých diskusí především ve výborech, jimž byl návrh zákona přidělen k projednání, rovněž pak v průběhu plenárního zasedání Senátu, které proběhlo dne 26. a 27. června 2003. Bylo především konstatováno, že značná část převodu zemědělských pozemků byla již realizována prostřednictvím restitučních titulů, převodem na obce a jiné instituce, popřípadě prodejem bez vazby na restituční nároky. Zároveň bylo poukazováno, že v době projednávání návrhu zákona nejsou vypořádány restituční nároky na vydání pozemků podle zákona č. 229/1991 Sb., přičemž zavedení tzv. „restituční tečky“ bylo vnímáno jako výraz snahy o ukončení procesu převodu pozemků oprávněným osobám, byť zároveň omezující nároky skupiny oprávněných osob pouze na finanční vypořádání při současném odnětí možnosti vydání náhradních pozemků. Na druhou stranu zazněly dle předsedy Senátu závažné obavy, že zavedením „restituční tečky“ budou postiženi ti, kteří sice nemají ze zákonných důvodů nárok na vrácení svých původních pozemků, ale projevili zájem o náhradní pozemky, které jim však bez jejich zavinění nemohly být vydány - např. proto, že poptávka po některých náhradních pozemcích převyšovala nabídku. Byla vyslovena i námitka, dle níž zasahovat navrženým způsobem do zákona o půdě je nebezpečné z hlediska rozkolísání daného stavu při současné již ustálené interpretaci zákona a judikatuře Ústavního soudu. V některých vystoupeních odezněly obavy z porušení rovných práv v přístupu k podnikání, neboť podle jejich názoru přijetí tzv. „restituční tečky“ výrazně upřednostňuje a zvýhodňuje nájemce před těmi, kteří půdu pronajatou nemají, a přestože hospodaří, koupit si ji nemohou, pokud nájemci s přednostním právem neprohlásí, že o půdu nemají zájem. V této souvislosti byl vysloven požadavek na přehodnocení podmínek prodeje státní půdy nájemcům s cílem najít vyrovnanější vztah mezi jednotlivými skupinami zájemců o koupi půdy tak, aby nedocházelo k diskriminacím.

Výše uvedené důvody posléze dle předsedy Senátu vedly v podrobné části rozpravy k podání pozměňovacího návrhu, jímž se z návrhu zákona vypustila část novelizující zákon č. 229/1991 Sb., tj. „restituční tečka“.

Ve vyjádření se pak konstatuje, že Senát návrh zákona, kterým se mění zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 253/2001 Sb., a některé další zákony, dne 27. června 2003 na své 7. schůzi usnesením č. 150 vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, a to v hlasování č. 38, při kterém ze 64 přítomných senátorek a senátorů se pro návrh vyslovilo 60 a nikdo nebyl proti.