Nález Ústavního soudu ze dne 27. června 2017 sp. zn. Pl. ÚS 21/16 ve věci návrhu na zrušení § 24 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. Předmět řízení I.

1. 1. Návrhem doručeným Ústavnímu soudu dne 28. 4. 2016 skupina 18 senátorů Parlamentu České republiky (dále též jen „navrhovatelé“) navrhla Ústavnímu soudu zrušení § 24 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o pozemních komunikacích“). S návrhem byla spojena žádost o jeho přednostní projednání.

II. Argumentace navrhovatelů II.

1. 2. K přesvědčení o neústavnosti napadeného ustanovení navrhovatelé dospěli v souvislosti s návštěvou 7. prezidenta Čínské lidové republiky, generálního tajemníka Ústředního výboru Komunistické strany Číny a předsedy Ústřední vojenské komise Komunistické strany Číny Si Ťin-pchinga, kdy dne 29. 3. 2016 Policie České republiky nevpustila účastníky řádně ohlášených shromáždění do prostor Hradčanského náměstí. Tento zásah byl podle navrhovatelů proveden nařízením uzavírky ve smyslu § 24 zákona o pozemních komunikacích, a tvrzenou neústavnost tohoto ustanovení se tak navrhovatelé snaží doložit tím, jak bylo v daném případě správním orgánem (hlavní město Praha, Magistrát hlavního města Prahy, odbor dopravních agend) aplikováno. Navrhovatelé v této souvislosti poukazují na absenci legitimního důvodu pro vydání uzavírky, na procesní pochybení správního orgánu v rámci správního řízení či na to, že vydáním uzavírky došlo k obejití zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů.
2. 3. Krom těchto námitek mířících proti konkrétnímu správnímu rozhodnutí navrhovatelé poukazují i na protiústavnost samotného § 24 zákona o pozemních komunikacích. Jak navrhovatelé argumentují, správní akt, kterým se povoluje uzavírka, má rysy opatření obecné povahy, přesto však zákon tomuto aktu propůjčuje formu rozhodnutí, čímž omezuje možnosti ochrany proti zásahům do práv, které uzavírka může způsobit.
3. 4. Protiústavnost napadeného ustanovení je dále spatřována v absenci úpravy mezí správního uvážení při rozhodování o povolení uzavírky. Konkrétně navrhovatelé poukazují na to, že zákon nestanoví přípustné důvody uzavírky, rozsah, v jakém může být nařízena, ani okruh žadatelů oprávněných o povolení uzavírky žádat. Navrhovatelé považují za nedostačující, pokud jsou meze rozhodování správních orgánů stanoveny obecnými zásadami, jelikož ty mohou být vykládány příliš extenzivně.
4. 5. Navrhovatelé akcentují, že zásada přiměřenosti (viz § 2 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád) přímo odkazuje na podmínky stanovené zákonem, na základě kterých může správní orgán zasáhnout do práv osob, z čehož je dovozováno, že zákon musí stanovit podmínky zásahu a zásada přiměřenosti pak limituje tento zásah na nezbytný rozsah. Bez podmínek stanovených zákonem však zásady samy o sobě údajně nemohou být pro činnost správního orgánu dostačující, a proto je nezbytné, aby zákonná úprava mezí pro vydání uzavírky byla obsažena přímo v § 24 zákona o pozemních komunikacích, čímž jedině lze naplnit požadavek enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí dle čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále také jen „Listina“), resp. čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále také jen „Ústava“).
5. 6. Za současné právní úpravy lze údajně o povolení uzavírky rozhodnout zcela libovolně na základě jakéhokoli myslitelného důvodu, v důsledku čehož se může napadené ustanovení stát nástrojem represe. Protiústavnost napadené zákonné úpravy je pak dle navrhovatelů zvýrazněna prováděcí vyhláškou k zákonu o pozemních komunikacích (vyhláška Ministerstva dopravy a spojů ze dne 23. 4. 1997 č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „vyhláška č. 104/1997 Sb.“), která mezi náležitostmi rozhodnutí o uzavírce neuvádí povinnost takové rozhodnutí kvalifikovaně odůvodnit.
6. 7. Navrhovatelé dále argumentují principem presumpce správnosti právních aktů, v jehož důsledku byla Policie České republiky dne 29. 3. 2016 vázána vydaným rozhodnutím, ačkoli bylo nezákonné a protiústavní. Opravné prostředky jsou tedy v takovém případě neúčinné, jelikož v době rozhodnutí o opravném prostředku či správní žalobě již bude zásah nenapravitelně dokonán.
7. 8. Podle navrhovatelů napadené ustanovení neobstojí ani v testu proporcionality. V kontextu návrhu na zrušení § 24 zákona o pozemních komunikacích je zapotřebí vzájemně porovnávat možnosti správního úřadu povolit uzavírku pozemní komunikace zejména se svobodou pohybu a právem shromažďovacím. Napadené ustanovení údajně neobstojí v prvním kroku testu proporcionality, kterým má být test vhodnosti, a to vzhledem k tomu, že nestanoví důvody pro nařizování uzavírky, tedy cíl, kterým by měla být ochrana základního práva nebo veřejného statku. Jestliže nelze zjistit cíl uzavírky, resp. jaký veřejný zájem byl uzavírkou sledován, tím spíše nelze zjistit, proč byl tento zájem důležitější než výkon ústavně zaručených práv občanů. Problém přitom nemá být pouze v aplikaci ustanovení správními orgány, nýbrž to, že správní orgán na základě zákona o pozemních komunikacích nemůže vědět, co je legitimním důvodem uzavírky a jak tento důvod poměřovat s dotčenými právy. I kdyby přitom šlo např. v případě návštěvy cizích státníků o legitimní důvod uzavírky, pak silniční úřad údajně nemůže adekvátně bezpečnostní rizika zhodnotit, pročež by měl zákon o pozemních komunikacích stanovit povinnost rozhodnout na základě závazného stanoviska orgánu, který by tuto otázku mohl řádně posoudit.
8. 9. Napadená právní úprava podle navrhovatelů neodpovídá ani principu potřebnosti, jelikož nestanoví pravidlo subsidiarity, které by zakotvilo úplné uzavření až jako prostředek ultima ratio, pokud nepostačuje uzavírka částečná nebo jiný prostředek dle zákona o pozemních komunikacích.
9. 10. Ustanovení § 24 zákona o pozemních komunikacích podle navrhovatelů konečně neobstojí ani v testu proporcionality v užším smyslu, neboť správní orgán nemá zákonný podklad pro uvážení limitů pro nařízení uzavírky za situace, kdy je dán střet se základními právy a svobodami.
10. 11. Navrhovatelé v této souvislosti odkazují na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci „M. R. Andersson vs Švédsko“ (patrně myšlen rozsudek ve věci Margareta a Roger Andersson proti Švédsku ze dne 25. 2. 1992, č. 12963/87), z něhož dovozují, že pro správní uvážení musejí vždy existovat určité meze dané zákonem, které souvisejí i s požadavkem předvídatelnosti práva. Pokud by žádný limit neexistoval, neměli by lidé podle navrhovatelů možnost určitým způsobem své chováni regulovat a předvídat, jaký důsledek jejich chování přinese.
11. 12. Závěrem návrhu navrhovatelé poukazují na dlouhodobou praxi při aplikaci napadeného ustanovení, kdy správní orgány údajně žádostem o uzavírku mechanicky vyhovují. Navrhovatelé zmiňují uzavírky, které byly nařízeny při příležitosti zasedání Mezinárodního měnového fondu v roce 2000, zasedání Organizace severoatlantické smlouvy v roce 2002, návštěvy 43. prezidenta Spojených států amerických George W. Bushe v roce 2007 či návštěvy 44. prezidenta Spojených států amerických Baracka Obamy a 3. prezidenta Ruské federace Dmitrije Medveděva v roce 2010. Poukazováno je i na rozhodnutí silničního úřadu z roku 2014, kdy správní orgán uzavřel Hradčanské náměstí za aplikace § 19 odst. 5 a 6 zákona o pozemních komunikacích. Navrhovatelé k tomu poznamenávají, že správní orgány nejednají se svolavateli shromáždění jako s účastníky řízení, což je údajně v rozporu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 459/04 ze dne 18. 8. 2005 (N 161/38 SbNU 285).
12. 13. K žádosti o přednostní projednání věci navrhovatelé uvedli, že je vysoce pravděpodobné, že k porušování práv prostřednictvím § 24 zákona o pozemních komunikacích bude docházet i v blízké budoucnosti, což by mohlo představovat útok na samotnou podstatu demokratického právního státu.

III. Průběh řízení před Ústavním soudem III.

1. 14. Ústavní soud vyzval Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky a Senát Parlamentu České republiky jako účastníky řízení k vyjádření k návrhu. V souladu s § 69 odst. 2 a 3 zákona 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, byl návrh zaslán také vládě České republiky a veřejnému ochránci práv s tím, že mohou Ústavnímu soudu sdělit, že vstupují do řízení v postavení vedlejších účastníků.
2. 15. Poslanecká sněmovna ve vyjádření ze dne 1. 6. 2016 shrnula historii přijetí zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, jehož návrh předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 16. 8. 1996. Zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny (dle vyjádření Poslanecké sněmovny hlasovalo z přítomných 158 poslanců pro návrh zákona 80, proti 47, přičemž se mělo jednat o hlasování č. 350), byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen. Závěrem Poslanecká sněmovna vyjádřila stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem.
3. 16. Senát ve vyjádření ze dne 27. 5. 2016 uvedl, že po postoupení návrhu zákona o pozemních komunikacích organizační výbor Senátu návrh přikázal k projednání výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu (garanční výbor) a ústavně-právnímu výboru. Garanční výbor doporučil Senátu se návrhem zákona nezabývat. Ústavně-právní výbor doporučil návrh schválit. Senát návrh zákona schválil dne 23. 1. 1997, a to v hlasování, při kterém se všech 59 přítomných senátorů vyslovilo pro. Ve vyjádření Senátu je dále popsána historie přijetí tří novelizací [zákon č. 80/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony; zákon č. 196/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony; a zákon č. 268/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony]. O namítaných nedostatcích předmětného ustanovení zákona o pozemních komunikacích uvedených v návrhu na zrušení zákona nebyla v průběhu projednávání návrhu zákona a jeho tří novel vedena žádná debata.
4. 17. Vláda dne 31. 5. 2016 Ústavnímu soudu sdělila, že jako vedlejší účastnice vstupuje do řízení. Úvodem svého vyjádření ze dne 24. 6. 2016 pak upozornila na specifickou povahu návrhu, který vykazuje z větší části znaky individuální ústavní stížnosti, přičemž toliko jeho závěrečnou část lze po formální stránce označit jako návrh na zrušení zákona. Z těchto důvodů vláda vznesla námitku nedostatku aktivní legitimace navrhovatelů k podání ústavní stížnosti a navrhla, aby Ústavní soud předmětný návrh skupiny senátorů přinejmenším v jeho části odmítl jako návrh podaný osobou zjevně neoprávněnou podle ustanovení § 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb.
5. 18. Povahu a účel napadeného ustanovení spatřuje vláda v potřebě upravit možnost omezení obecného užívání pozemních komunikací. Ta může vzniknout jak v důsledku velkého rozsahu zvláštního užívání (např. stavebními pracemi na přilehlé nemovitosti), tak i v důsledku jiných činností nebo událostí (údržba pozemní komunikace, obnova vodorovného dopravního značení, havárie, sesuv půdy atd.). Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v ustanovení § 24 odst. 1 upravuje nejsilnější zásah do vlastní funkce pozemních komunikací.
6. 19. Vláda se oproti navrhovatelům nedomnívá, že by předmětné ustanovení bylo v konfliktu s čl. 4 odst. 2 a 4 Listiny. Okruhy situací, které mohou být podkladem pro žádost o dopravní uzávěru, vyplývají orientačně z § 24 odst. 8 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákona č. 268/2015 Sb. Podle vlády přitom není účelné, aby zákon taxativně vymezoval případy, kdy lze uzavírku nařídit, neboť důvody omezení provozu mohou být (a v praxi též jsou) velmi variabilní. Stejně tak ohledně rozsahu uzavírky je dle vlády vhodné stanovit toliko obecné zásady přiměřenosti a proporcionality, neboť zákon nemůže pro nepřeberné množství navzájem odlišných situací různého významu a konkrétních okolností stanovovat dopředu příliš úzké limity; jde o otázku správního uvážení. Podle názoru vlády nelze právním předpisem ani omezovat okruh žadatelů, kteří smí usilovat o povolení dopravní uzávěry, neboť opět nelze předvídat, který subjekt či skupina osob bude mít legitimní zájem na vydání rozhodnutí o omezení provozu. V této souvislosti vláda připomněla, že široká možnost správního uvážení není v oblasti správního práva výjimečná, nicméně neomezená diskrece ani u benevolentní právní úpravy neexistuje, přičemž způsob užití správního uvážení je limitován doktrínou i judikaturou. I z toho důvodu údajně není opodstatněný odkaz na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, neboť i podle něj se „zákonem“ rozumí i judikatura, která je k otázkám konfliktu různých práv i použití správního uvážení velmi bohatá.
7. 20. Nadto dle § 24 odst. 4 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, při rozhodování příslušný silniční úřad dbá, aby uzavírka byla omezena na co nejkratší možnou dobu, objížďka byla řádně technicky zabezpečena a z hlediska provozu vyhovující a aby byl umožněn přístup k sousedním nemovitostem. Správní orgán může též v rozhodnutí stanovit podmínky, při jejichž nesplnění lze udělené povolení omezit nebo zrušit. Správní orgán by měl také trvat na tom, aby uzavírka byla pouze částečná, a nikoliv úplná, pokud je to z hlediska naplnění důvodu uzavírky možné. Silniční úřad tedy musí k povolování uzavírky přistupovat citlivě a vážit často protichůdné zájmy jednotlivých účastníků.
8. 21. Ustanovení § 24 odst. 4 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, tedy dle názoru vlády poskytuje dostatečná kritéria pro užití správního uvážení silničním úřadem, který by při rozhodování měl rovněž dbát na dodržování základních zásad činnosti správních orgánů dle § 2 až 8 správního řádu, které vycházejí z ústavních zásad (zejména ze zásady zákonnosti dle čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny). Pokud se navrhovatelé domnívají, že správní orgány k žádostem obecně přistupují pouze mechanicky, má vláda za to, že se jedná o nesprávný úřední postup, který by měl být primárně řešen zvýšenou dozorovou, popřípadě též metodickou činností, avšak nikoliv zrušením předmětného ustanovení.
9. 22. Pokud jde o formu rozhodování o uzavírce, vláda připomíná, že § 24 zákona o pozemních komunikacích byl přijat v době, kdy v právním řádu nebyl zakotven institut opatření obecné povahy, proto byla zákonodárcem zvolena forma rozhodnutí. Vláda se nedomnívá, že by tato forma byla rozporná s Ústavou, a není ani toho názoru, že by bylo třeba rozšiřovat okruh účastníků řízení o uzavírce i na dotčené osoby tak, jak se domnívají navrhovatelé. Účastníky řízení totiž jednoznačně vymezuje § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, přičemž obecná ustanovení o účastenství v řízení podle správního řádu se zde dle judikatury Nejvyššího správního soudu neuplatní. Opačný výklad, tj. že účastníky řízení o uzavírce komunikace jsou všechny osoby, které mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu, by totiž vedl v některých případech k absurdním závěrům (například při uzavírce frekventovaných ulic by okruh účastníků mohl být neúměrně vysoký).
10. 23. Vláda také upozorňuje na skutečnost, že většina uzavírek je zároveň doprovázena rozhodnutím o povolení zvláštního užívání pozemní komunikace dle § 25 zákona o pozemních komunikacích, neboť činnosti popsané v tomto ustanovení, které vybočují z rámce obecného užívání, je možné realizovat výhradně při omezení provozu na pozemní komunikaci. Kdyby došlo ke zrušení § 24 zákona o pozemních komunikacích, ztratil by správní orgán možnost dočasně omezit provoz na pozemní komunikaci a v důsledku toho by také nemohlo dojít k realizaci zvláštního užívání z důvodu údržby a oprav pozemních komunikací.
11. 24. Závěrem svého vyjádření vláda vyjadřuje obavu, že kdyby Ústavní soud přistoupil ke zrušení napadeného ustanovení, došlo by k zastavení většiny dopravních staveb, staveb inženýrských sítí i ostatních liniových staveb, resp. k nemožnosti jejich provádění. Stejně tak by již nebylo možné uspořádat žádné sportovní akce, jako jsou cyklistické závody, maratóny, rallye apod., neboť ty lze často konat pouze za uzavírky pozemních komunikací. Vzhledem k tomu, že důvodů pro možné uzavření pozemní komunikace je mnoho a nelze je zobecnit, není dle názoru vlády též možné ustanovení § 24 zákona o pozemních komunikacích v tomto smyslu specifikovat, neboť nikdy nelze dospět k taxativnímu výčtu legitimních důvodů k uzavření pozemní komunikace. V tomto směru tedy bude vždy důležitý řádný výkon správního uvážení ze strany rozhodujících správních orgánů. Správní uvážení přitom probíhá vždy v mezích stanovených ústavním pořádkem, příslušnou právní normou či podle základních zásad právních, jimiž je ovládáno rozhodování správních orgánů.
12. 25. Konečně vláda zastává názor, že přichází-li v úvahu možnost ústavně konformního výkladu napadeného ustanovení, má tento přednost před jeho derogací. S ohledem na výše uvedené má za to, že ústavně konformní výklad napadeného ustanovení je možný, a navrhuje, aby Ústavní soud návrh na zrušení § 24 zákona o pozemních komunikacích zamítl.
13. 26. Veřejný ochránce práv Ústavnímu soudu dne 18. 5. 2016 sdělil, že do řízení nevstupuje.
14. 27. Obdržená vyjádření byla zaslána navrhovatelům, kteří možnosti podat k nim repliku nevyužili.
15. 28. Ústavní soud neshledal, že by věc, které se návrh týká, byla naléhavá, pročež nepostupoval podle § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., a to ze stejných důvodů, které jej vedly k částečnému zamítnutí a částečnému odmítnutí návrhu na zrušení napadeného ustanovení, jak budou popsány dále.
16. 29. Jelikož Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, upustil od něj dle § 44 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.