Nález Ústavního soudu ze dne 27. června 2017 sp. zn. Pl. ÚS 21/16 ve věci návrhu na zrušení § 24 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů

IV. Dikce napadeného ustanovení IV.

1. 30. Ustanovení § 24 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, zní:

   㤠24

   Odkaz 㤠24

   Omezení obecného užívání uzavírkami a objížďkami

   (1) Provoz na dálnicích, silnicích, místních komunikacích a veřejně přístupných účelových komunikacích může být částečně nebo úplně uzavřen, popřípadě může být nařízena objížďka. Nikdo nemá nárok na náhradu případných ztrát, jež mu vzniknou v důsledku uzavírky nebo objížďky.

   (2) O uzavírce a objížďce rozhoduje příslušný silniční správní úřad na základě žádosti osoby, v jejímž zájmu má dojít k uzavírce. Příslušný silniční správní úřad žádost projedná

   1. a) s vlastníkem pozemní komunikace, která má být uzavřena, a s vlastníkem pozemní komunikace, po níž má být vedena objížďka,
   2. b) s obcí, na jejímž zastavěném území má být povolena uzavírka nebo nařízena objížďka,
   3. c) s provozovatelem dráhy, jde-li o pozemní komunikaci, na níž je umístěna dráha,
   4. d) s Policií České republiky, má-li objízdná trasa vést po silnici, místní komunikaci nebo veřejně přístupné účelové komunikaci.

   (3) Týká-li se uzavírka územního obvodu více silničních správních úřadů, přísluší rozhodování silničnímu správnímu úřadu, v jehož územním obvodu je nejdelší část uzavírky; ostatní silniční správní úřady jsou v těchto případech dotčenými správními úřady.

   (4) Při rozhodování příslušný silniční správní úřad dbá, aby uzavírka byla vždy omezena na nejkratší možnou dobu, objížďka byla řádně technicky zabezpečena a byla z hlediska provozu vyhovující a aby byl umožněn přístup k sousedním nemovitostem. Silniční správní úřad může v rozhodnutí stanovit podmínky, při jejichž nesplnění může udělené povolení omezit nebo zrušit. Odvolání proti tomuto rozhodnutí nemá odkladný účinek.

   (5) Příslušný silniční správní úřad rozhodnutí neprodleně oznámí

   1. a) Hasičskému záchrannému sboru České republiky,
   2. b) příslušným poskytovatelům zdravotnické záchranné služby,
   3. c) dopravcům v linkové osobní dopravě, jde-li o pozemní komunikaci, na níž je tato doprava provozována a jsou-li silničnímu správnímu úřadu tito dopravci známi,
   4. d) všem silničním správním úřadům, které povolují přepravy zvlášť těžkých nebo rozměrných předmětů, jde-li o uzavírku pozemní komunikace používané k tomuto druhu přepravy.
   5. e) Ministerstvu vnitra, jde-li o dálnice, v ostatních případech Policii České republiky,
   6. f) provozovateli systému elektronického mýtného, jde-li o zpoplatněné pozemní komunikace.

   (6) Vlastník dálnice, silnice, místní komunikace nebo veřejně přístupné účelové komunikace, po níž má být vedena objížďka, je povinen strpět bezúplatně provoz převedený na ni z uzavřené pozemní komunikace. Případné úpravy objížďkových pozemních komunikací nutné z důvodu objížďky a náhrada případných následných škod se stanoví v podmínkách rozhodnutí o uzavírce a objížďce a uskuteční na náklad žadatele o uzavírku a objížďku.

   (7) Uzavírka a objížďka musí být označena předepsaným způsobem. Označení zabezpečuje žadatel o uzavírku a objížďku na svůj náklad a odpovídá za jeho stav po dobu trvání uzavírky a objížďky.

   (8) V případě nebezpečí z prodlení (živelní pohromy, dopravní nehody, zřícení nebo poškození objektů) musí příslušnou část pozemní komunikace neprodleně uzavřít a označit alespoň provizorním způsobem její vlastník nebo správce, je-li výkon správy pozemní komunikace zajišťován prostřednictvím správce. V případě havárie inženýrské sítě nebo jiného vedení je povinen příslušnou část pozemní komunikace neprodleně uzavřít a alespoň provizorně označit vlastník této inženýrské sítě nebo tohoto vedení a věc neprodleně oznámit vlastníkovi pozemní komunikace nebo správci, je-li výkon správy pozemní komunikace zajišťován prostřednictvím správce. Tím není dotčeno ustanovení § 36 odst. 6. Vlastník pozemní komunikace nebo správce, je-li výkon správy pozemní komunikace zajišťován prostřednictvím správce, oznámí uzavření a označení její části správnímu úřadu příslušnému ke stanovení místní a přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích neprodleně poté, co uzavření a označení provedl nebo se o něm dozvěděl.

   (9) Prováděcí předpis stanoví náležitosti žádosti o povolení uzavírky a o nařízení objížďky a náležitosti rozhodnutí v těchto věcech.“

V. Podmínky meritorního posouzení návrhu V.

1. 31. Ústavní soud konstatuje, že je příslušný k projednání předmětného návrhu, který byl podán k tomu oprávněným navrhovatelem [§ 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu], je přípustný a splňuje všechny zákonem stanovené náležitosti. Mohl tedy přistoupit k věcnému přezkumu napadeného ustanovení.
2. 32. Ústavní soud ovšem poznamenává, že v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy posuzuje soulad napadených zákonů s ústavním pořádkem. Ústavnímu soudu k návrhu poslanců či senátorů nepřísluší přezkoumávat individuální rozhodnutí, v němž bylo napadené ustanovení soudem či správním orgánem použito. I s ohledem na petit podaného návrhu nicméně Ústavní soud námitky, jimiž navrhovatelé poukazovali na pochybení, kterých se měl dopustit správní orgán při vydání rozhodnutí č. j. MHMP-472195/2016/O4/Ma ze dne 21. 3. 2016, vnímal pouze jako argumentační posílení návrhu na zrušení napadeného zákona, nikoli jako samostatný návrh na zrušení citovaného správního rozhodnutí, o kterém by bylo nutno rozhodnout [odmítnout jej podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným]. To nic nemění na tom, že Ústavnímu soudu v tomto řízení hodnocení konkrétních kauz nepřísluší. Je na nadřízených správních orgánech, případně na správních soudech, aby v případě podání opravných prostředků či správních žalob rozhodnutí silničního správního úřadu podrobily přezkumu.

VI. Přezkum procedury přijetí napadeného ustanovení VI.

1. 33. Ústavní soud se v souladu s § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., prvně zabýval tím, zda napadené ustanovení bylo přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Z vyjádření obou komor Parlamentu a dostupných stenoprotokolů je zřejmé, že podmínka ústavní konformity legislativního procesu byla splněna, což ostatně navrhovatelé ani nezpochybňují.
2. 34. Nutno však dodat, že oproti vyjádření Poslanecké sněmovny ze stenoprotokolu ze 7. schůze Poslanecké sněmovny ze dne 20. 12. 1996 vyplývá, že návrh napadeného zákona byl Poslaneckou sněmovnou schválen hlasováním č. 349, přičemž pro schválení se vyjádřilo 113 poslanců, proti bylo 15 poslanců. V hlasování č. 350, které bylo uvedeno ve vyjádření Poslanecké sněmovny, bylo hlasováno o procedurálním návrhu poslance JUDr. Vojtěcha Filipa na ukončení schůze. Pro tento návrh skutečně hlasovalo 80 poslanců, proti bylo 47 poslanců.

VII. Věcné posouzení návrhu VII.

1. 35. Zákon o pozemních komunikacích upravuje režim pozemních komunikací. Ty jsou v ustanovení § 2 odst. 1 předmětného zákona definovány jako dopravní cesty určené k užití silničními a jinými vozidly a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti. V § 19 odst. 1 zákon č. 13/1997 Sb. stanoví, že v mezích zvláštních předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených tímto zákonem podléhají pozemní komunikace režimu obecného užívání.
2. 36. Obecným užíváním je dle § 19 odst. 1 bezplatné užívání pozemních komunikací k obvyklým účelům, ke kterým jsou určeny. Veřejnému užívání se Ústavní soud podrobně věnoval zejména v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/02 ze dne 22. 3. 2005 (N 59/36 SbNU 631; 211/2005 Sb.), v němž mimo jiné konstatoval, že současná právní teorie i praxe chápe pod pojmem „veřejné užívání“ užívání všeobecně přístupných materiálních statků předem neomezeným okruhem uživatelů. Musí jít o takové užívání, které odpovídá povaze a účelu statku a které nevylučuje z obdobného užívání téhož statku jiné, byť i jen potenciální uživatele. Pokud určité užívání překročí tyto hranice a vyloučí nebo omezí v užívání statku jiné uživatele, je nutno na toto užívání hledět jako na užívání zvláštní, nejde-li dokonce o protiprávní činnost. Rozlišují se tedy dva druhy veřejného užívání, a to užívání obecné a užívání zvláštní. Oba druhy užívání mají veřejnoprávní povahu, vůle vlastníka zde nehraje žádnou roli. Obecné užívání nevyžaduje žádné rozhodnutí správního orgánu, není tedy pro něj třeba žádné povolení, okruh uživatelů je neomezený. Uživatelem může být každý, kdo splňuje stanovené předpoklady. Naproti tomu zvláštní užívání vzniká na základě správního rozhodnutí a jen pro uživatele v tomto rozhodnutí označeného.
3. 37. Ustanovení § 19 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, tedy zakládá veřejnoprávní oprávnění užívat pozemní komunikace, které přitom mohou být nejen ve vlastnictví státu, krajů a obcí, ale i soukromých právnických nebo fyzických osob. Napadené ustanovení § 24 zákona o pozemních komunikacích pak umožňuje správnímu orgánu (a ve výjimečných případech vlastníkovi komunikace) dočasně omezit obecné užívání pozemních komunikací částečným či úplným uzavřením komunikace.
4. 38. Ústavní soud není při posuzování souladu zákona s ústavním pořádkem vázán odůvodněním návrhu. Nicméně v rámci abstraktní kontroly norem je obvykle v podstatě nemožné postihnout a uvážit všechny myslitelné situace, v nichž by posuzované ustanovení mohlo být z hlediska ústavního pořádku relevantní. Je to tedy často právě argumentace obsažená v návrhu, která může Ústavnímu soudu sloužit k identifikaci problémů, které je potřeba při posuzování zákona primárně zohlednit. Z posuzovaného návrhu je patrné, že navrhovatelé za protiústavní nepovažují samotné oprávnění pozemní komunikaci částečně či zcela uzavřít, nýbrž zejména podmínky (resp. jejich absenci), za kterých tak může správní orgán učinit, a to s odkazem na čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny. V důsledku toho pak navrhovatelé spatřují i rozpor napadeného ustanovení s čl. 4 odst. 2 a 4 a čl. 19 Listiny.
5. 39. Ani Ústavní soud nemá žádné pochyby o ústavní konformitě možnosti správního orgánu za určitých okolností přistoupit dočasně k částečné nebo úplné uzavírce pozemní komunikace. Ostatně možnost pozemní komunikaci uzavřít je v podstatě nezbytnou podmínkou toho, že taková komunikace bude moci být dlouhodobě veřejné přístupná, neboť k uzavírce dochází typicky např. při povolení zvláštního užívání komunikace spočívajícího v provedení nezbytných stavebních prací na komunikaci ve smyslu § 25 odst. 6 písm. c) zákona o pozemních komunikacích.
6. 40. Ústavní soud se tedy zaměřil zejména na soulad napadeného ustanovení s čl. 2 odst. 2 Listiny a s čl. 2 odst. 3 Ústavy a s ohledem na argumentaci navrhovatelů věnoval pozornost i tvrzenému rozporu s čl. 19 Listiny. Vzhledem k tomu, že navrhovatelé spatřují ústavněprávní deficity napadeného ustanovení i v právní formě uzavírky a zabývají se i účastenstvím ve správním řízení, věnoval se Ústavní soud i těmto otázkám, a to navzdory tomu, že část těchto námitek byla obsažena v části návrhu, v níž navrhovatelé brojili spíše proti konkrétnímu správnímu rozhodnutí než proti napadenému ustanovení jako takovému. Z takto vymezeného ústavněprávního přezkumu plyne, že se Ústavní soud blíže nezabýval odstavci 3, 5, 6, 7, 8 a 9 napadeného ustanovení, které se k posuzovaným námitkám nevztahují. V tomto rozsahu byl proto návrh odmítnut podle § 43 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, jako návrh zjevně neopodstatněný.