II. a II. a
Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření k návrhu ze dne 14. 4. 2005, podepsaném jeho předsedou Přemyslem Sobotkou, uvedl, že napadená novela zákona o střetu zájmů byla Senátu postoupena dne 6. 12. 2004. Senát neměl od počátku projednávání žádné pochyby o tom, že návrh zákona obsahující změny volebních zákonů má být projednáván v režimu legislativní „rovnomocnosti“ obou komor a že k jeho přijetí bylo třeba schválení oběma komorami. Správnost tohoto procedurálního režimu potvrzovali svým chováním i předkladatelé návrhu, poslanci pověření Poslaneckou sněmovnou k odůvodnění novely zákona v orgánech Senátu, kteří se účastnili jednání senátních výborů a pléna Senátu konaných po 5. 1. 2005, kterým by uplynula lhůta pro projednání běžného zákona Senátem. Senát zahájil projednávání návrhu novely zákona na své 3. schůzi dne 28. 1. 2005 a po doporučení ústavněprávního výboru, výboru pro vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice, výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí a mandátového a imunitního výboru na zamítnutí návrhu a po plenárním projednání a hlasování přijal usnesení č. 55, kterým návrh novely zákona o střetu zájmů zamítl. V průběhu plenárního projednávání byl Senát zpraven o tom, že předseda Poslanecké sněmovny vyložil s podporou organizačního výboru Sněmovny čl. 40 Ústavy tak, že zákon o volbách do zastupitelstev obcí a zákon o volbách do zastupitelstev krajů nejsou volebním zákonem podle tohoto ustanovení a že předseda Sněmovny postupuje dnem 28. 1. 2005 zákon, kterým se mění zákon o střetu zájmů, prezidentu republiky k dalšímu ústavnímu opatření. Senát se proti takovému postupu ohradil, žádný procedurální návrh však nepřijal. Dopisem ze dne 1. 2. 2005 předseda Senátu informoval prezidenta republiky o tom, že postup uplatněný v předmětné záležitosti předsedou Poslanecké sněmovny se zásadně rozchází s legislativním postupem uplatněným v Senátu a vyjádřil důvodné pochybnosti o ústavní konformitě postupu předsedy Poslanecké sněmovny.
K věci samé Senát poukázal na to, že pojem volební zákon v čl. 40 Ústavy dlouhodobě a ustáleně pojímá ve smyslu jeho doslovného výkladu tak, že zahrnuje všechny zákony obsahující pravidla pro konstituování ústavně vymezených zastupitelských sborů, které vznikají formou volby, a obdobně i komplementů domácích zastupitelských sborů v oblasti pravomocí delegovaných ve smyslu čl. 10a Ústavy. Stanovisko Senátu se opírá o argumentaci, že volební zákony jsou vedle normativních aktů ústavního pořádku nejvýznamnějším pramenem ústavního práva a jejich primárním účelem je naplnit obsahem kostru ústavního systému. Volební zákony jsou pro svou kreativní funkci zařazovány v ústavách řady evropských států mezi tzv. zákony organické, které slouží k provedení důležitých ústavních zmocnění ke konstrukci státní a samosprávné organizace země, a v daných ústavních systémech jsou podřizovány kvalifikované proceduře přijímání. Senát připomněl, že důvodová zpráva k čl. 40 Ústavy k pojmu volební zákon mlčí, nicméně je známo, že během jednání o návrhu Ústavy se měnil charakter výčtu aktů podléhajících režimu tohoto ustanovení a zároveň zde byla tendence k posilování postavení Senátu. Také vláda nepřisuzuje čl. 40 Ústavy funkci „ochrany jedné komory před druhou“, což dokládá prohlášení předsedy vlády při předkládání zákona o volbách do Evropského parlamentu v Poslanecké sněmovně, prohlášení ministra spravedlnosti při příležitosti hlasování Sněmovny o vetu prezidenta republiky k novele zákona o střetu zájmů, či vládní návrh novely Ústavy (sněmovní tisk č. 349 ze IV. volebního období, r. 2003) s novým zněním čl. 40 obsahujícím taxativní výčet zákonů, k jejichž přijetí je třeba, aby byly schváleny oběma komorami Parlamentu; výčet zahrnuje rovněž zákon o volbách do zastupitelstev obcí a krajů.
Senát zdůraznil, že setrvale a většinově sdílí názor, že interpretace pojmu „volební zákon“ je dynamická. Vedle voleb do zastupitelských orgánů podřazuje nově tomuto pojmu zákon o volbách do Evropského parlamentu a v případě zavedení přímé volby prezidenta republiky také prováděcí zákon o volbě hlavy státu. Jeví se být zákonitým, že s procesem aktivity Senátu se do výkladu řady pojmů a vztahů upravených Ústavou promítá kontrolní a stabilizující funkce Senátu, která je akcentována a potvrzována teprve s jeho faktickým zahájením působení od roku 1996. Senát odkázal na poměrně skoupé odborné právnické komentáře k čl. 40 Ústavy, kdy pojem volební zákon podle jedněch zahrnuje jak zákony o volbách do obou komor Parlamentu České republiky, tak zákony o volbách do orgánů samosprávy (Pavlíček, V. - Hřebejk, J., Ústava a ústavní řád České republiky, Komentář, 1. díl, Linde, Praha 1998), podle druhých pak jde pouze o zákonnou úpravu voleb do Parlamentu České republiky, kdy ve stejném (ochranném) významu je tento pojem užit v čl. 33 odst. 2 Ústavy (Hendrych, D., Svoboda, C. a kol., Ústava České republiky, Komentář, C. H. Beck, Praha 1997). Senát zmínil i obsah veta prezidenta republiky adresovaný Poslanecké sněmovně k novele zákona o střetu zájmů.
V závěru svého vyjádření Senát uvedl, že jeho dlouhodobě vyjadřované postoje k předmětné záležitosti jsou v celkové shodě s argumentací navrhovatele s výjimkou úvahy o nastolené ústavní zvyklosti. Za dobu svého působení Senát projednával vícekrát zákony, resp. novely zákonů o volbách do zastupitelstev obcí, krajů či do Evropského parlamentu, ale vždy buď spontánně dospěl ke svému legislativnímu rozhodnutí o těchto zákonech během třiceti dnů, nebo projednávaný zákon obsahoval rovněž novelu zákona o volbách do Parlamentu České republiky, popř. jiný sběh okolností, pro které nebylo užití procedury podle čl. 40 Ústavy zjevné nebo bylo ze stanoviska Poslanecké sněmovny nesporné. Teprve rozhodnutí Senátu o novele zákona o střetu zájmů s připojenými novelami zákonů o volbách do zastupitelstev obcí a krajů, které učinil po více než 30 dnech (53 dnů) od jejího postoupení a zároveň bez toho, že by předmětem jeho rozhodnutí byl současně zákon o volbách do Parlamentu České republiky, je v tomto směru případem precedentním.
Senát uzavřel, že projednal předmětnou novelu zákona o střetu zájmů a usnesl se k ní ve většinovém přesvědčení, že tak činí v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně stanoveným způsobem a že jeho rozhodnutí o zamítnutí tohoto zákona znamená jeho nepřijetí. Ponechává proto na Ústavním soudu, aby ústavnost napadeného zákona posoudil a ve věci rozhodl.
II. b II. b
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve vyjádření k návrhu ze dne 18. 4. 2005, podepsaném jejím předsedou Lubomírem Zaorálkem, stručně zrekapitulovala průběh legislativního procesu, započatého obdržením návrhu novely zákona, který předložila skupina poslanců dne 18. 12. 2003.
K odůvodnění svého postupu Poslanecká sněmovna poukázala na důvodovou zprávu k návrhu Ústavy (tisk 152, VII. volební období ČNR), podle které má čl. 40 Ústavy „zabezpečit, aby obě komory mohly vedle sebe fungovat, aniž by se ohrozil legislativní proces. Jednání obou komor ve vzájemných vztazích musí být funkční. Obě komory nemohou jednat zcela nezávisle a bez vzájemné propojenosti.". Podle Poslanecké sněmovny posílení postavení Senátu, resp. postavení Senátu na roveň Poslanecké sněmovně podle tohoto článku spočívá v zajištění jeho pozice vůči Poslanecké sněmovně, a nikoliv v tom, aby byl ze Senátu vytvořen strážce všech volebních procesů v České republice, byť se ho přímo nedotýkají a jeho pozici v rámci dvoukomorového uspořádání nijak neohrožují. Pokud jde o volby do Senátu, resp. Poslanecké sněmovny, má být posílením Senátu a současným omezením Poslanecké sněmovny docíleno zejména toho, aby Poslanecká sněmovna nemohla jednostranně upravovat podmínky volby a vzniku Senátu, resp. Poslanecké sněmovny i proti jeho vůli. Tomuto přístupu odpovídají také další normy uvedené v čl. 40 Ústavy, tj. zákon o jednacím řádu Senátu a tzv. stykový zákon. Jde o normy, kdy by převaha Poslanecké sněmovny mohla oslabit postavení Senátu ve vzájemném vztahu obou komor, resp. vést v krajním případě až k nadbytečnosti Senátu. Tato souvislost, jakož i případný vliv na postavení Senátu ve vztahu k Poslanecké sněmovně však nejsou dány v případě voleb do krajských a obecních zastupitelstev; tyto zákony pozici Senátu neovlivňují a obě komory vzájemně neznevýhodňují. Poslanecká sněmovna upozornila, že předmětný zákon se netýká samotné volební materie, nemění průběh voleb, pravidla zjišťování výsledků voleb či možnost se voleb zúčastnit. Podle Poslanecké sněmovny navrhovatel zcela opomenul souvislosti, v nichž byl pojem volební zákon v čl. 40 Ústavy použit. Tyto souvislosti lze podle Poslanecké sněmovny nalézt ve vzájemném propojení čl. 40 s čl. 33 odst. 2 Ústavy, podle kterého se volebním zákonem rozumí rovněž zákon o volbách do komor Parlamentu České republiky, a nikoliv zákony týkající se voleb do jiných orgánů včetně zastupitelstev krajů a obcí (účelem těchto ustanovení je zamezit tomu, aby Senát v době, kdy je Poslanecká sněmovna rozpuštěna, měnil způsob jejího vzniku, a nikoliv zabránit Senátu přijímat zákonná opatření týkající se voleb do zastupitelstev krajů a obcí).
Poslanecká sněmovna dále argumentovala systematickým členěním Ústavy, kdy čl. 40 je zařazen v hlavě druhé Ústavy, upravující moc zákonodárnou, a má bezprostřední souvislost s čl. 18 Ústavy, který upravuje zásady volebního práva do obou komor Parlamentu České republiky a zásady volebního systému, a dále s čl. 20 Ústavy, podle něhož stanoví další podmínky výkonu volebního práva zákon. Podle Poslanecké sněmovny lze dovodit, že ústavodárce měl v čl. 40 Ústavy na mysli volební zákon upravující pouze volby do Parlamentu České republiky, nikoliv volby do zastupitelstev krajů a obcí, které jsou upraveny v hlavě sedmé čl. 102 Ústavy. Na rozdíl od navrhovatele Poslanecká sněmovna zastává názor, že jakékoliv slovní upřesnění pojmu volební zákon v čl. 40 Ústavy by bylo nadbytečné. V čl. 107 Ústavy však takové upřesnění bylo nutné („zákon o volbách do Senátu“), aby bylo nepochybné, že se jedná pouze o volební zákon ve smyslu čl. 40 Ústavy, protože tento vztah by bez bližšího vymezení nebyl zřejmý ani na základě označení hlavy osmé Ústavy ani ze souvisejících ustanovení této hlavy. Poslanecká sněmovna odmítla názor, že pokud by bylo záměrem ústavodárce vztáhnout čl. 40 Ústavy pouze na zákon o volbách do Parlamentu České republiky, užil by nepochybně odkaz na čl. 20 Ústavy. Poslanecká sněmovna má však za to, že vnitřní odkazy lze použít pouze v případě, kdy vnitřní vzájemné souvislosti nejsou zcela patrné a není možno je dovodit z vnitřní systematiky zákona a provázanosti jeho jednotlivých ustanovení. K použití pojmu volební zákon v jednotném čísle Poslanecká sněmovna argumentovala zcela opačně než navrhovatel, jeho argumentaci odvozenou od doslovného jazykového výkladu odmítla a zdůraznila, že každé ustanovení Ústavy je nutné posuzovat samostatně a ve vzájemných souvislostech s ostatními ustanoveními. Nepřípustně zobecňující přístup nelze v daném případě akceptovat.
Poslanecká sněmovna se rovněž ohradila proti výtce navrhovatele, že dříve postupovala v obdobných případech odlišně. Uvedla, že zákon o volbách do Evropského parlamentu (zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů) byl podřízen režimu schvalování podle čl. 40 Ústavy, neboť obsahoval v části druhé v § 71 přímou novelu zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Co se týče případu, který užil prezident republiky jako argument pro její odlišný dřívější postup, Poslanecká sněmovna objasnila, že se jednalo o zákon o volbách do zastupitelstev obcí (II. volební období Poslanecké sněmovny, tisk 383), který Senát dne 11. 6. 1998 ve třicetidenní lhůtě zamítl. Podle názoru prezidenta republiky Poslanecká sněmovna tehdy uznala názor, že zákon vyžaduje souhlas Senátu, neboť o zamítnutém zákoně na své poslední schůzi před ukončením volebního období dne 18. 6. 1998 opětovně nehlasovala. Poslanecká sněmovna nepovažuje tento názor za odpovídající příslušné právní úpravě podle zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Zákon mohl být předložen Poslanecké sněmovně k opětovnému hlasování po uplynutí desetidenní lhůty (§ 97 odst. 3 citovaného zákona), což bylo nejdříve dne 22. 6. 1998. Dne 19. a 20. 6. 1998 se konaly volby do Poslanecké sněmovny a v souladu s § 121 odst. 1 citovaného zákona nebylo možno v novém volebním období Poslanecké sněmovny projednat návrhy, které nebyly projednány a rozhodnuty v minulém volebním období. V posuzovaném případě tedy nejde o postup Sněmovny odlišný od předchozích, ale o první případ, kdy mezi Poslaneckou sněmovnou a Senátem dochází k odlišnému názoru na řešení dané věci. Poslanecká sněmovna připomněla, že vyvinula maximální úsilí o to, aby předmětnou věc posoudila a prověřila ve všech v úvahu přicházejících souvislostech včetně zjišťování, zda se obdobný případ již v minulosti nevyskytl a zda byl nějakým způsobem vyřešen. Byl to však právě Senát, který jednostranně a bez jakýkoliv konzultací s Poslaneckou sněmovnou sdělil dopisem předsedy ze dne 6. 1. 2005, že se jedná o návrh zákona podle čl. 40 Ústavy, neboť obsahuje novely volebních zákonů, a z tohoto důvodu jej Senát neprojednal ve třicetidenní lhůtě.
V závěru svého vyjádření Poslanecká sněmovna vyjádřila přesvědčení, že procedura při přijímání napadeného zákona byla v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem České republiky. Ponechala na Ústavním soudu, aby věc posoudil a rozhodl, předestřela však otázku, zda navrhovatel neměl s ohledem na právní jistotu a minimalizaci zásahu se domáhat pouze zrušení těch částí předmětného zákona, které se týkají zákonů o volbách do zastupitelstev obcí a krajů; ostatní části zákona o střetu zájmů, totiž nepochybně režimu čl. 40 Ústavy nepodléhají a jejich případné zrušení mělo být obsaženo v jiném návrhu.
Poslanecká sněmovna přiložila ke svému vyjádření kopii dopisu svého předsedy ze dne 2. 2. 2005, adresovaného prezidentu republiky, ve kterém předseda Poslanecké sněmovny reagoval na pochybnosti prezidenta republiky o správnosti postupu Poslanecké sněmovny při schvalování a vyhlašování zákona, jímž dochází ke změně zákona o střetu zájmů. Předseda Sněmovny vyjádřil přesvědčení, že na tento případ se ustanovení čl. 40 Ústavy nevztahuje, neboť s odkazem na důvodovou zprávu k Ústavě je účelem tohoto článku zabezpečit, aby obě komory mohly vedle sebe fungovat, aniž by se ohrozil legislativní proces. Jde tedy o řádné fungování obou komor v rámci dvoukomorového systému s převahou Poslanecké sněmovny, kdy posílení postavení Senátu spočívá v zajištění jeho pozice ve vztahu ke Sněmovně, nikoliv v roli strážce všech volebních procesů ve státě. Podle předsedy Poslanecké sněmovny tomuto stanovisku odpovídají také další normy uvedené v čl. 40 Ústavy, kdy při jejich přípravě by převaha Poslanecké sněmovny mohla oslabit postavení Senátu v jejich vzájemném vztahu. Takový charakter však zákony o volbách do obecních a krajských zastupitelstev nemají, jejich případný vliv na postavení Senátu ve vztahu k Poslanecké sněmovně není patrný. Předmětná novela zákona o střetu zájmů se samotné volební materie nedotýká, právní názor Senátu má tedy charakter čistě formální. V závěru svého dopisu předseda Poslanecké sněmovny vyjádřil stanovisko, že názor Senátu v dané věci nebyl správný. Jestliže se k předmětnému návrhu zákona Senát nevyjádřil ve lhůtě 30 dnů, bylo třeba postupovat podle ustanovení čl. 46 odst. 3 Ústavy, podle něhož platí, že zákon byl Senátem přijat.
II. c II. c
Ústavní soud informoval o návrhu skupiny senátorů na zrušení zákona č. 96/2005 Sb. prezidenta republiky Václava Klause a ponechal na jeho uvážení, zda zaujme k podanému návrhu stanovisko. Prezident republiky dopisem ze dne 31. 3. 2005 Ústavnímu soudu sdělil, že napadený zákon obsahuje novelu zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, jakož i novelu zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, které jsou zákony volebními, a proto bylo třeba, aby byly ve smyslu čl. 40 Ústavy schváleny Poslaneckou sněmovnou a Senátem. Napadený zákon však byl schválen pouze Poslaneckou sněmovnou, Senát jej výslovně zamítl, a proto jej nepovažuje za zákon, který byl platně přijat. Prezident republiky setrval na svém stanovisku, jak je sdělil Poslanecké sněmovně a jehož text pro potřeby řízení před Ústavním soudem přiložil.
Dopisem ze dne 10. 2. 2005 adresovaným předsedovi Poslanecké sněmovny prezident republiky vrátil Poslanecké sněmovně zákon, kterým se mění zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), s odůvodněním, že zákon obsahuje přímou novelu zákona o volbách do obecních zastupitelstev a přímou novelu zákona o volbách do krajských zastupitelstev, přičemž k přijetí volebního zákona je třeba, aby byl schválen oběma komorami podle čl. 40 Ústavy. V daném případě byl zákon Senátem zamítnut. Prezident republiky konstatoval, že z vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny a předsedy Senátu vyplývá, že Poslanecká sněmovna považuje za volební zákon pouze zákon o volbách do Parlamentu České republiky, zatímco Senát považuje za volební zákon každý zákon o volbách počínaje obecními volbami a konče volbami do Evropského parlamentu. Poslanecká sněmovna je tedy toho názoru, že zákon byl přijat uplynutím lhůty pro senátní projednávání, tedy dne 6. 1. 2005, Senát trvá na tom, že zákon přijat nebyl. V zájmu předcházení sporů o to, zda zákon byl nebo nebyl platně přijat se prezident republiky rozhodl novelu zákona o střetu zájmů vrátit a umožnit Poslanecké sněmovně, aby o zákonu znovu hlasovala. Rozpor mezi oběma komorami spočívá ve výkladu slov „volební zákon“ uvedených v čl. 40 Ústavy. Oba přístupy lze podle prezidenta republiky hájit. Přístup Poslanecké sněmovny představuje restriktivní výklad, výklad Senátu vychází z logické interpretace, že čl. 40 a 33 Ústavy jsou zde ve skutečnosti nikoliv jen proto, aby chránily postavení jedné z komor Parlamentu proti komoře druhé, ale proto, aby ke změně veškerého volebního práva v České republice bylo vždy zapotřebí součinnosti obou komor. Prezident republiky upozornil, že Poslanecká sněmovna se restriktivního výkladu v minulosti vždy nedržela a dne 18. 6. 1998 nehlasovala o novele zákona o obecních volbách, kterou Senát dne 11. 6. 1998 ve třicetidenní lhůtě zamítl. Prezident republiky rovněž považoval za významné, že zástupci Poslanecké sněmovny se zúčastnili projednávání novely zákona o střetu zájmů v orgánech Senátu i po 6. 1. 2005, tedy poté, co zákon měl být již přijat. Nynější výklad Poslanecké sněmovny tedy považuje za zcela nový, zastávaný právě ve vztahu k této novele. Také tato skutečnost pro něho byla důvodem k vrácení zákona.
Následující stránka