III. a III. a
Dne 29. 3. 2005 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 53 senátorů (jde o odlišného navrhovatele, třináct senátorů a senátorek je v této skupině odlišných) na zrušení ustanovení § 1 odst. 1 ve slovech »a členové zastupitelstev krajů, zastupitelstev obcí s rozšířenou působností a městských částí Prahy, které vykonávají působnost obcí s rozšířenou působností (dále jen „zastupitelstvo kraje či města“)«, § 2 odst. 1 písm. b), § 2 odst. 6 a 7, § 4 ve slovech „nebo krajského či městského“, § 5 odst. 1 věty první ve slovech „a člen zastupitelstva kraje či města“, § 5 odst. 1 věty poslední ve slovech „a člen zastupitelstva kraje či města“, § 5 odst. 3 ve slovech „a člen zastupitelstva kraje či města kontrolnímu výboru téhož zastupitelstva kraje či města“, § 6 odst. 1 ve slovech „s výjimkou neuvolněného člena zastupitelstva kraje či obce“, § 6 odst. 3 ve slovech „nebo kraje či města“, § 6 odst. 4 písm. c), § 7 odst. 2 písm. c), § 8 odst. 1 ve slovech „kontrolní výbor zastupitelstva kraje či města“, § 11 odst. 1 ve slovech „nebo tří členů zastupitelstva kraje či města“, § 11 odst. 2 věty páté, § 11 odst. 2 věty čtvrté ve slovech „nebo členové zastupitelstev krajů či měst“, § 11 odst. 6 ve slovech „hejtmanovi nebo starostovi“, § 11 odst. 8 věty první ve slovech „hejtman či starosta“ a ve slovech „nebo zastupitelstva kraje či města“ a věty poslední ve slovech „hejtmana nebo starosty,“ a ve slovech „nebo náměstek hejtmana či místostarosta“, § 11 odst. 10 a ustanovení části třetí a části čtvrté zákona č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění zákona č. 287/1995 Sb., zákona č. 228/1997 Sb., zákona č. 15/2002 Sb. a zákona č. 96/2005 Sb., tj. ustanovení, která byla do zákona vtělena zákonem č. 96/2005 Sb. Návrh obsahoval meritorní argumentaci s tvrzením o rozporu napadených ustanovení s čl. 1 Ústavy a čl. 1, čl. 3, čl. 10 odst. 2 a 3, čl. 21 odst. 4 a čl. 26 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
Ústavní soud zjistil, že ke dni zahájení řízení v této věci zaevidované pod sp. zn. Pl. ÚS 19/05, tj. ke dni 29. 3. 2005, již Ústavní soud o návrhu na zrušení dotčených ustanovení jednal, a to ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 13/05. Podle ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu je návrh nepřípustný, jestliže Ústavní soud již v téže věci jedná, přičemž podal-li jej oprávněný navrhovatel, má právo účastnit se jednání o dříve podaném návrhu jako vedlejší účastník. Ústavní soud proto usnesením ze dne 14. 4. 2005 č. j. Pl. ÚS 19/05-13 návrh navrhovatele odmítl [§ 35 odst. 2 ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) a § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu] s tím, že této skupině senátorů Parlamentu České republiky přísluší ve věci sp. zn. Pl. ÚS 13/05 postavení vedlejšího účastníka.
III. b III. b
Podáním ze dne 21. 4. 2005 vedlejší účastník využil skutečnosti, že má v řízení vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 13/05 stejná práva a povinnosti jako účastníci (§ 32 zákona o Ústavním soudu), a pro případ, že by Ústavní soud nevyhověl návrhu na zrušení zákona č. 96/2005 Sb., navrhl zrušení ustanovení zákona č. 238/1992 Sb. v rozsahu, jak uvedl ve svém návrhu vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 19/05. Poukázal na to, že novela zákona o střetu zájmů uložila členům zastupitelstev územně samosprávných celků nezanedbatelné povinnosti, které bylo třeba splnit v krátké lhůtě, čímž pro ně ve své podstatě změnila v průběhu volebního období podmínky pro výkon veřejné funkce. Tato skutečnost společně s okolnostmi, za kterých byl zákon č. 96/2005 Sb. přijat, ve svém důsledku porušuje princip legitimního očekávání a princip důvěry v právo, které jsou regulativním vyjádřením hodnoty právní jistoty vyplývající z pojmu právní stát podle čl. 1 Ústavy.
Meritorní námitky proti ustanovením navrženým ke zrušení pak vedlejší účastník odůvodnil porušením principu rovnosti a zákazu diskriminace (čl. 1 a 3 Listiny), neboť oproti dosavadnímu stavu se novelou zákona o střetu zájmů rozšířily povinnosti ukládané zákonem [povinnost odevzdat čestné oznámení o osobním prospěchu, o činnostech, o příjmech a darech a o nemovitém majetku a povinnost zdržet se jednání podle § 2 odst. 1 písm. b)] na členy zastupitelstev v krajích, v hlavním městě Praze, obcích s rozšířenou působností a městských částech Praha, které vykonávají působnost obcí s rozšířenou působností. Toto vymezení osobní působnosti je podle vedlejšího účastníka protiústavní, neboť zakládá neodůvodněnou nerovnost mezi členy zastupitelstev krajů a obcí s rozšířenou působností na jedné straně (včetně hlavního města Prahy a městských částí Prahy s rozšířenou působností) a ostatních obcí na straně druhé, k čemuž není žádný legitimní a racionální důvod. Tato nerovnost v poskytování určitého množství výhod jedněm na úkor jiných pak zakládá mezi členy zastupitelstev územních samosprávných celků i nerovnost ve vztahu k čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny (právo na ochranu soukromí), neboť zákon ukládá jedné skupině členů zastupitelstev povinnost zveřejňovat informace o svém majetku (§ 3, 4, 6, a 7) a o některých vykonávaných činnostech (§ 5), kterážto povinnost se dotýká i manžela či manželky zastupitele. Zákon zakazuje členům zastupitelstev jednat v některých obchodních věcech vůči územně samosprávnému celku, v jehož zastupitelstvu jsou členem. Toto částečné zbavení práva na podnikání a provozování jiné hospodářské činnosti, resp. práva získávat prostředky na své životní potřeby prací je v rozporu s čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny. Vedlejší účastník má za to, že zvýšená míra kontroly občanů nad počínáním jejich zvolených zástupců je v zásadě pozitivní, za rozhodující a v konečném důsledku nepřijatelnou však považuje změnu pravidel v průběhu volebního období. Pokud by zákonem stanovené povinnosti dopadaly na členy všech zastupitelstev od prvních voleb konaných po dni účinnosti zákona, ztratily by námitky vedlejšího účastníka opodstatnění. Vedlejší účastník rovněž tvrdí, že přijetím novely zákona o střetu zájmů došlo též k porušení čl. 21 odst. 4 Listiny, garantujícího občanům právo na přístup k voleným (a jiným veřejným) funkcím za rovných podmínek, což dle jeho přesvědčení zahrnuje nejen právo na přístup k funkcím ve vlastním slova smyslu, ale též právo na jejich výkon. S odkazem na judikaturu Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva o nutnosti stanovení rozumných a objektivních důvodů ospravedlňujících odlišné postavení adresátů právní normy pak vedlejší účastník opakovaně poukázal na absenci takových důvodů v předmětné věci.
K ustanovení § 2 odst. 6 a 7 zákona o střetu zájmů rozlišujícímu mezi uvolněnými a neuvolněnými členy zastupitelstev krajů nebo obcí s rozšířenou působností (včetně specifik hlavního města Prahy a jejích městských částí) z hlediska práva na vyplácení odměny za výkon funkce člena řídícího, dozorčího nebo kontrolního orgánu právnické osoby, jejímž zřizovatelem je tento kraj či město nebo v níž má kraj či město většinovou majetkovou účast nebo většinový podíl na hlasovacích právech, vedlejší účastník uvádí, že toto ustanovení zakládá nepřípustnou nerovnost mezi jednotlivými členy zastupitelstev. Ustanovení § 2 odst. 6 zákona odnímá uvolněným členům zastupitelstev právo na odměnu za vykonávanou funkci, tedy právo na získávání prostředků na své životní potřeby prací (čl. 26 odst. 3 Listiny), což je diskriminační ve vztahu k neuvolněným členům zastupitelstev. Tím je zároveň porušeno právo na výkon veřejné funkce za rovných podmínek (čl. 21 odst. 4 Listiny).
Námitky vedlejšího účastníka proti části třetí a části čtvrté zákona o střetu zájmů se do značné míry shodují s námitkami shora uvedenými. Tyto části zákona doplňují zákon o volbách do zastupitelstev obcí a zákon o volbách do zastupitelstev krajů tak, že stanoví další případy neslučitelnosti funkce člena zastupitelstva s určitými činnostmi. Takový postup zákonodárce je podle vedlejšího účastníka v rozporu s principem legitimního očekávání a důvěry v právo. Doplněná ustanovení obou volebních zákonů totiž povedou k zániku mandátu členů zastupitelstev obcí a krajů, čímž bude zároveň porušeno právo těchto zastupitelů vykonávat veřejnou funkci, do které byli řádně a v souladu se zákonem zvoleni. Účinnost těchto ustanovení měla být odložena do voleb do zastupitelstev územně samosprávných celků, kdy by mohl každý kandidát zvážit, zda za takových podmínek pro výkon funkce mandátu hodlá kandidovat.
III. c III. c
Senát Parlamentu České republiky ve vyjádření k návrhu vedlejšího účastníka ze dne 16. 5. 2005, podepsaném jeho předsedou Přemyslem Sobotkou, zrekapituloval časovou posloupnost projednávání návrhu zákona č. 96/2005 Sb. a výsledek hlasování, jímž tato komora návrh novely zákona o střetu zájmů zamítla. V obecném náhledu na dosavadní úpravu střetu zájmů a její předpokládané rozšíření do oblasti samosprávy se většina Senátu vyjádřila skepticky k její účinnosti, neboť rozmanitost vztahů při uskutečňování obecní samosprávy se mnoha senátorům jevila jako látka, kterou lze formou jednoduchého podřazení pod regulaci parlamentních poměrů střetu zájmů jen stěží uchopit tak, aby vedla k prospěšnému výsledku. Senát poukázal na to, že navržená novela posunuje regulaci střetu zájmů od typu politické odpovědnosti k typu administrativně trestní odpovědnosti, aniž by se vypořádala s podstatou dosavadního dlouhodobého problému, kterým je účinkování zastupitelů, poslanců a senátorů v orgánech podnikajících právnických osob.
Konkrétní výtky Senátu pak směřovaly k řadě legislativně-právních problémů, jakými jsou např. porušení rovnosti zastupitelů v jejich postavení (tzv. uvolnění a neuvolnění zastupitelé), dělení zastupitelů z hlediska práva na odměnu za výkon funkce v orgánech právnické osoby, ve které zastupují obec, či rozšíření okruhu funkcí, se kterými je funkce zastupitele neslučitelná. Negativně byla pojímána sankční úprava přestupku a ostrou kritiku vzbudila i skutečnost, že rozšíření okruhu neslučitelnosti funkcí nabylo účinnosti uprostřed volebního období zastupitelstev, takže řada zastupitelů byla prakticky nucena k rezignaci před skončením mandátu, což v jistém smyslu koriguje výsledky voleb.
V závěru svého vyjádření se Senát s návrhem vedlejšího účastníka ztotožnil s tím, že je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost návrhem napadených ustanovení zákona o střetu zájmů a ve věci rozhodl.
III. d III. d
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve vyjádření k návrhu vedlejšího účastníka ze dne 17. 5. 2005, podepsaném jejím předsedou Lubomírem Zaorálkem, shrnula předestřené námitky do tří okruhů.
První z nich postihuje ta ustanovení zákona o střetu zájmů, která, stručně vyjádřeno, rozšiřují osobní působnost zákona o střetu zájmů na členy zastupitelstev některých územních samosprávných celků. Podle Poslanecké sněmovny byla kritizovaná rychlost přijetí novely zákona o střetu zájmů bez legisvakanční lhůty vyvolána stále silnějším veřejným tlakem k zabránění možností korupčního chování ve veřejné správě, což však neznamená, že působí retroaktivně. Rovněž rozlišení dotčených subjektů veřejné správy nezakládá diskriminaci a porušení principu rovnosti. Veřejná správa nemůže být založena na naprosté rovnosti všech dotčených subjektů. Obce se od sebe navzájem odlišují zejména podle různé materiální základny, výše rozpočtu, rozsahu působností a pravomocí, ať již v rámci výkonu státní správy nebo samosprávy. Zákonodárce byl při určení subjektů veřejné správy, na které rozšířil osobní působnost zákona o střetu zájmů, veden úvahou, že s přibývajícím rozsahem kompetencí orgánů veřejné správy může růst i možnost korupčního jednání a opačně. Konflikt dotčených ustanovení zákona o střetu zájmů s ústavním principem práva na ochranu soukromí Poslanecká sněmovna odmítla s poukazem na zákon na ochranu osobních údajů.
K druhému okruhu námitek kritizujícímu rozdílnou úpravu postavení uvolněného nebo neuvolněného člena zastupitelstva územně samosprávného celku Poslanecká sněmovna uvedla, že v případě uvolněného člena zastupitelstva může být dána vyšší pravděpodobnost korupčního chování než u neuvolněného člena. Zákonodárce se přijatou zákonnou úpravou snažil takovému jednání předejít.
Třetí okruh námitek je zaměřen na změnu zákonů o volbách do zastupitelstev obcí a krajů, kterou se stanovila neslučitelnost určitých funkcí s funkcí členů zastupitelstva. K argumentaci změnou podmínek v průběhu výkonu mandátu Poslanecká sněmovna uvedla, že si není vědoma porušení ústavního pořádku České republiky.
V závěrečném stanovisku zopakovala své přesvědčení, že zákonodárný sbor jednal v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem.
III. e III. e
Vyjádření podaná Poslaneckou sněmovnou a Senátem k návrhu účastníka byla oběma parlamentním komorám komunikována k případným replikám. Předseda Poslanecké sněmovny dopisem ze dne 21. 6. 2005 dodal k věci, že dle jeho názoru je návrh nesprávně směřován toliko vůči zákonu č. 96/2005 Sb., a nikoliv správně vůči jednotlivým a již účinným ustanovením vlastního zákona o střetu zájmů. Senát repliku nepodal.
III. f III. f
Ústavní soud si jako podklad pro své rozhodnutí opatřil i řadu stenozáznamů, usnesení a sněmovních tisků volně dostupných ve Společné česko-slovenské digitální parlamentní knihovně na www.psp.cz.
Následující stránka