Platné znění

Nález Ústavního soudu ze dne 11. července 2017 sp. zn. Pl. ÚS 23/14 ve věci návrhu na zrušení § 61 odst. 2 věty první a § 66 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění zákona č. 294/2013 Sb.

vyhlášené znění

X. / X.1

X.1 Obecná východiska přezkumu X.1

  1. 39. Navrhovatel svůj návrh zdůvodnil tím, že napadená ustanovení insolvenčního zákona odporují principu nezávislosti a nestrannosti soudce a rovnosti účastníků soudního (insolvenčního) řízení.
  2. 40. Ústavní soud má za to, že podaný návrh je nutno posuzovat z hlediska norem obsažených v následujících ustanoveních jednak Ústavy:

    Čl. 81

    Odkaz Čl. 81

    Soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy.

    Čl. 82

    Odkaz Čl. 82

    (1) Soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí. Jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat.

    (2) Soudce nelze proti jeho vůli odvolat nebo přeložit k jinému soudu; výjimky vyplývající zejména z kárné odpovědnosti stanoví zákon.

    (3) Funkce soudce není slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena Parlamentu ani s jakoukoli funkcí ve veřejné správě; zákon stanoví, se kterými dalšími činnostmi je výkon soudcovské funkce neslučitelný.

    a jednak Listiny:

    Čl. 36

    Odkaz Čl. 36

    (1) Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.

    Čl. 37

    Odkaz Čl. 37

    (3) Všichni účastníci jsou si v řízení rovni.

    případně také Úmluvy:

    Čl. 6

    Odkaz Čl. 6
    1. 1. Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. [...]
  1. 41. K interpretaci čl. 81 a 82 Ústavy se Ústavní soud vyslovil např. v nálezu ze dne 18. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.), kde uvedl, že „nezávislost soudce stejně tak jako nezávislost soudní [...] souvisí a jsou ve vztahu vzájemné podmíněnosti, a to i s nestranností soudce a soudu. Nezávislost a nestrannost jsou neodmyslitelnými atributy pojmu soud. Jeho nestrannost a nezávislost je hodnotou, jež prospívá všem, neboť je jednou ze záruk rovnosti a právní jistoty v demokratické společnosti. Pouze nestranný soud je způsobilý poskytovat skutečnou spravedlnost vždy a všem, přičemž jedním z prostředků nestrannost soudu zaručujících je soudcovská nezávislost“. V této souvislosti Ústavní soud poukázal na význam záruk soudcovské nezávislosti (jakožto předpokladu pro naplnění ústavního postavení soudní moci jako specifické formy výkonu státní moci) s tím, že jejich účelem je „zabezpečit takové postavení soudce, které vyžaduje jeho role v procesu nestranného, spravedlivého soudního rozhodování, při němž je soudce podle svého slibu vázán toliko právním řádem a svým nejlepším vědomím a svědomím (přirozeně stále konfrontovaným základními hodnotami upínajícími se k člověku a spravedlnosti)“.
  2. 42. V nálezu ze dne 28. 4. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 60/04 (N 96/37 SbNU 297; 264/2005 Sb.) se Ústavní soud vyjádřil k pojmům nezávislost soudů (čl. 81 Ústavy) a nezávislost soudcovského rozhodování (čl. 82 odst. 1 Ústavy) tak, že tyto pojmy spolu úzce souvisí, ale nejsou totožné; pokud Ústava hovoří o nezávislosti soudů, má tím na mysli jejich institucionální nezávislost na moci zákonodárné a výkonné, zatímco v druhém případě má Ústava na mysli vlastní rozhodovací činnost soudu; princip nezávislosti soudní moci pak dle Ústavního soudu „obsahuje v sobě celou řadu aspektů, jež ve svém úhrnu mají vytvořit předpoklady pro to, aby soudy mohly plnit své úkoly a povinnosti [...]“, přičemž „pro splnění podmínky nezávislosti je nezbytné, aby soud mohl opřít svá rozhodnutí o svůj vlastní svobodný názor na fakta a na jejich právní stránku, aniž by měl jakýkoli závazek vůči stranám nebo veřejným orgánům [...]“.
  3. 43. Pro doplnění Ústavní soud uvádí, že nezávislost soudů zakotvená v čl. 81 Ústavy náleží mezi základní strukturální principy, na nichž je naše Ústava vystavěna, neboť je jednak výrazem dělby státní moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy), jednak patří mezí základní kameny právního státu, resp. představuje požadovaný standard jeho jednání (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Ustanovení čl. 82 odst. 1 Ústavy výslovně garantuje rovněž nezávislost soudce při výkonu jeho funkce, z čehož Ústavní soud vyvodil, že záměrem ústavodárce bylo mezi oběma pojmy rozlišovat, důsledky čehož nespočívají jen v teoretické rovině, ale mají význam i z hlediska samotné rozhodovací praxe Ústavního soudu (viz výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 60/04). Na straně druhé je třeba vzít v úvahu, že soudnictví má své institucionální a personální složky, jež jsou z hlediska funkčního neoddělitelně spojeny, a jeho formování a fungování podléhá určitým principům, které se váží podle povahy věci buď k oběma složkám, nebo jedné z nich; je proto pochopitelné, že oba pojmy často budou vzájemně zaměnitelné (srov. také Sládeček, V. in: Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, R., Syllová, J. Ústava České republiky. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 664 a násl.).
  4. 44. Právní teorie v případně soudcovské nezávislosti rozlišuje mezi nezávislostí politickou, tj. nezávislostí na státní moci, sociální, tj. na „nestátní“ moci (politických stranách, církvích, různých organizacích a sdruženích, tisku či jiných mediích apod.) a – z hlediska nyní souzené věci významnou – nezávislostí procesní, tj. na účastnících konkrétního soudního řízení. Obecně lze konstatovat, že ustanovení čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy ukládají moci zákonodárné a výkonné zdržet se všeho, čím by v konkrétním případě, ať již přímo, či nepřímo, ovlivňovaly rozhodování soudu, resp. soudce, současně jde o příkaz zákonodárci, aby přijal taková opatření, která by zajistila co možná nejefektivnější ochranu a rozvoj soudní (soudcovské) nezávislosti. Uvedená ustanovení přitom nedopadají pouze na jednání státní moci, ale i „nestátní“ moci či jednotlivců (srov. čl. 82 odst. 1 in fine „nestrannost [soudců] nesmí nikdo ohrožovat“), z čehož lze usuzovat, že Ústava cílí na všechny složky soudcovské nezávislosti, a tak adresáty příslušné normy jsou i osoby soukromého práva.
  5. 45. V posuzované věci má zásadní význam otázka nezávislosti procesní; jejím projevem je požadavek neutrality soudce vůči stranám (účastníkům), což se považuje za základní předpoklad nalézání práva v právním státě, nebo dokonce za nedílnou součást tohoto nalézání; směřuje jak vůči zákonodárci, a to k vydání předpisů upravujících vyloučení či odmítnutí soudce, tak vůči soudci samotnému, konkrétně zdržet se všeho, co by mohlo vyvolat jeho podjatost a ohrozit jeho nezávislé nalézání práva.
  6. 46. Právní teorie také zpravidla nezávislost soudce dělí na tzv. věcnou a personální. Prvně uvedenou garantuje čl. 82 odst. 1 ve spojení s čl. 95 odst. 1 Ústavy. Věcná nezávislost spočívá v tom, že soudce je při rozhodování vázán výlučně zákonem v jeho formální a materiální podobě, což znamená, že jej při výkonu soudní činnosti nelze vázat žádnými formálními či neformálními pokyny; nezávislostí v tomto smyslu je míněna v prvé řadě nezávislost na moci výkonné, jíž není dovoleno ovlivňovat soudce při nalézání práva jednotlivými instrukcemi, administrativními předpisy a jinými podobnými způsoby, a dále pak na moci zákonodárné, jíž je zapovězeno bezprostředně ovlivňovat rozhodnutí konkrétního případu v probíhajícím řízení, krom toho se požadavek nezávislosti soudce uplatní i ve vztahu k soudní moci samotné, která nesmí omezovat soudce v tom, aby věc rozhodl podle svého vlastního právního názoru. Do tohoto okruhu náleží i nezávislost soudce na různých společenských a soukromých vlivech. Tzv. personální nezávislost soudce představuje nezbytné doplnění nezávislosti věcné a jejím smyslem je ochrana soudce před možnými personálními postihy za „nepopulární“ rozhodnutí; je garantována zejména čl. 82 odst. 2 ve spojení s čl. 93 odst. 1 Ústavy (zakotvujícím zásadu neodvolatelnosti a „nepřeložitelnosti“). Za účelem zajištění věcné i personální nezávislosti soudce existuje celý systém záruk jak v ústavní, tak zákonné rovině (k tomu podrobněji např. Sládeček, V. in: Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, R., Syllová, J., citované dílo, s. 865 a násl., Šimíček, V. in: Bahýľová, L. a kol. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde Praha, 2010, s. 963 a násl.).
  7. 47. Zatímco čl. 81 Ústavy zakotvuje institucionální garanci řádného fungování moci soudní a čl. 82 Ústavy pak povinnost právního státu zaručit respektování nezávislosti soudců při výkonu jejich funkce, ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny (příp. čl. 6 odst. 1 Úmluvy, čl. 18 odst. 2 Listiny), v němž se rovněž hovoří o nezávislosti a nestrannosti soudu (tribunálu), má povahu práva základního, garantujícího „každému“ (každé fyzické či právnické osobě), aby konkrétně v jeho právní věci rozhodoval nezávislý a nestranný soud. Těchto ustanovení se proto nemůže dovolávat soudce (jako ten, kdo soudní moc vykonává), jenž danou věc rozhoduje; to však samozřejmě neznamená, že by jimi navrhovatel nemohl argumentovat, jak činí v souzené věci.
  8. 48. Jak plyne z výše uvedeného, normy ústavního práva vedle pojmu „nezávislost“ používají i pojem „nestrannost“, kterou se rozumí jednak „vnitřní nezávislost“ samotného soudce, tzn. jeho subjektivní postoj jako nezúčastněného (neutrálního) „třetího“, jenž stojí nad stranami (účastníky). Jako takový má za povinnost svůj soud vynést věcně, bez ohledu na osoby účastníků řízení a podle svého nejlepšího vědomí a svědomí [srov. nález Ústavního soudu ze dne 31. 8. 2004 sp. zn. I. ÚS 371/04 (N 121/34 SbNU 255); viz i Šimíček, V. in: Bahýľová, L. a kol, citované dílo, s. 982, podle kterého je nestrannost soudce subjektivní kategorií, vyjadřující „vnitřní psychický vztah soudce k projednávané věci v širším smyslu [...], což je zejména záležitostí odpovědnosti a svědomí samotného soudce“]. Stejně tak se pod „vnitřní“ (na rozdíl od „vnější“ nezávislosti jako formy oproštění se soudce od vnějších jakýchkoli nežádoucích politických, skupinových, ekonomických a jiných vlivů) nezávislostí chápe a vyžaduje nezávislost na soudní hierarchii. Soudní funkcionář tak nemůže ukládat v konkrétní věci soudci jakékoli pokyny ke způsobu rozhodnutí; soudy prvního a druhého stupně – odvolací soud sice může soudu nalézacímu uložit, které důkazy má provést, ale nesmí mu ukládat, jak je má hodnotit a jak má rozhodnout [viz např. § 264 odst. 1 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), a jeho výklad in Draštík, A., Fenyk, J. a kol. Trestní řád. Komentář. II. díl. Praha: Wolters Kluwer, 2017, s. 441].
  9. 49. Mezi samostatně chápanou „nezávislostí“ a „nestranností“ existuje vztah funkční souvislosti, kdy nezávislost soudce je (základním) předpokladem jeho nestrannosti (srov. zprávu Evropské komise pro lidská práva ze dne 12. 12. 1983 ve věci Bramelid a Malström proti Švédsku, č. B 8588, 8589/79, bod 33). Možno poznamenat, že hovoří-li se v čl. 82 odst. 1 větě druhé Ústavy o „nestrannosti“, je tím míněna jistě nezávislost ve výše uvedeném smyslu, tedy jako prostředku sloužícího k dosažení žádoucího stavu, tj. nestranného přístupu soudce při projednávání a rozhodování věci, tj. že nebude některého z účastníků řízení zvýhodňovat, či naopak znevýhodňovat (srov. Sládeček, V. a další, literatura shora, s. 643, bod 11).
  10. 50. Nestrannost může mít dvě polohy – personální a funkcionální; prvně uvedená souvisí se soukromou sférou soudce, druhá pak s výkonem jeho funkce (srov. Pospíšil, I. in: Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 740). Nestranný výkon soudní funkce je garantován ústavním pořádkem a v zákonné rovině zajišťován prostřednictvím institutu vyloučení soudce, k němuž dochází na základě námitky podjatosti či z podnětu samotného soudce (iudex suspectus), krom toho zákon vymezuje konkrétní situace, kdy je soudce z projednání a rozhodnutí věci vyloučen „přímo“, protože se zde jeho podjatost předpokládá (iudex inhabilis), případně naopak stanoví, kdy ho za vyloučeného nelze považovat. V této souvislosti je možno hovořit o podjatosti ad hoc a podjatosti systémové. Jako příklad pozitivního vymezení lze uvést § 36 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podle kterého je soudce tohoto soudu vyloučen, jestliže byl v téže věci činný při výkonu jiné funkce nebo povolání, negativní vymezení pak obsahuje § 36 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podle kterého účast soudce na přípravě, projednávání a schvalování právních předpisů není důvodem jeho vyloučení.
  11. 51. Důvodem vyloučení ex lege je zpravidla to, že soudce byl v nějaké podobě předtím činný v projednávané věci (srov. § 14 odst. 2 a 3 o. s. ř., § 8 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, a zejména § 30 odst. 2 a 4 trestního řádu), naopak samotný procesní postup (bez dalšího) v dané věci či jeho rozhodování ve věcech jiných důvodem vyloučení soudce být nemohou (srov. § 14 odst. 4 o. s. ř., § 8 odst. 1 soudního řádu správního). Důvod je zřejmý, zatímco v případech prvně uvedených je zřejmý vnitřní vztah soudce k projednávané věci, jenž může spočívat v jeho ovlivnění poznatky, které získal mimo příslušný proces, a především v možné tendenci „hájit“ (a to ať již vědomě, či nikoliv) svá předchozí, třeba i špatná rozhodnutí či jim předcházející postupy a úkony; takováto bezprostřední souvislost v případě, kdy se účastnil soudce projednávání a rozhodování věcí jiných již (zpravidla) chybí. Na roveň negativnímu vymezení lze – za určitých okolností – postavit situaci, kdy právní předpis v daném ohledu „mlčí“, neboť v takovém případě se má v duchu teze o racionálním zákonodárci za to, že takový soudce podjatý není [viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012 č. j. 1 As 89/2010-119 (Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, č. 2802/2013)].
  12. 52. Daný předpoklad se však může ukázat jako nesprávný, a příslušná zákonná právní úprava tak může stát v rozporu s ústavním principem nestrannosti. V prvé řadě je nutno zmínit nález ze dne 31. 8. 2004 sp. zn. I. ÚS 371/04 (N 121/34 SbNU 255), v němž Ústavní soud poukázal na to, že vztah mezi konkursním soudcem a správcem konkursní podstaty není vztahem neutrálním, nýbrž vztahem vzájemné funkční závislosti (a do jisté míry spolupráce), a že pokud by takový soudce rozhodoval incidenční spor, jehož by se účastnil správce konkursní podstaty, bylo by možné jeho „strannost“ předpokládat. Nutno však dodat, že v nové právní úpravě se prosadila koncepce jednotného insolvenčního řízení, podle níž by všechny spory měl rozhodovat tentýž soudce insolvenčního soudu (viz Hásová, J. a kol. Insolvenční zákon. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 559, bod 1).
  13. 53. ESLP dospěl k závěru, že s požadavkem nestrannosti se neslučuje, aby trestní soudce u hlavního líčení suploval roli nepřítomného prokurátora, která mu v rámci tzv. důkazního řízení náleží (viz rozsudek ze dne 18. 5. 2010 ve věci Ozerov proti Rusku č. 64962/01, § 53 a 54). Dále existuje řada rozhodnutí ESLP, dle nichž lze za podjatého považovat soudce, jenž se v trestní věci účastnil na předchozím rozhodování či v ní byl činný jiným způsobem (podrobně např. Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 676 a násl.). Je možno také připomenout ustálenou praxi ESLP, jenž při svém rozhodování o otázce (ne)strannosti soudce uplatňuje jak subjektivní, tak i objektivní hledisko; v případě prvně uvedeného (přímo) posuzuje, zda je soudce vnitřně zaujatý, ve druhém pak zkoumá existenci okolností, které k takovému stavu objektivně vedou (viz rozsudek ze dne 1. 10. 1982 ve věci Piersack proti Belgii, stížnost č. 8692/79), stejně jako právní úpravu této problematiky v § 14 odst. 2 až 4 občanského soudního řádu, § 30 odst. 2 až 4 trestního řádu nebo v obecnější rovině § 75, 79, 85, 89 a 118 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů.
  14. 54. Zmínit je možno i závěry Nejvyššího správního soudu obsažené v usnesení č. j. 1 As 89/2010-119, byť toto bylo vydáno nikoliv ve věci podjatosti soudců, ale úředních osob, a to z toho důvodu, že se v něm řeší vztah určité závislosti úřední osoby (na účastníkovi řízení) a její možné (systémové) podjatosti. Podle uvedeného soudu „rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti úřední osoby dle § 14 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, její zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky“.