Nález Ústavního soudu ze dne 11. července 2017 sp. zn. Pl. ÚS 23/14 ve věci návrhu na zrušení § 61 odst. 2 věty první a § 66 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění zákona č. 294/2013 Sb.

X.2 Vlastní přezkum napadených ustanovení X.2

1. 55. Vycházeje z výše uvedeného, Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda napadená právní úprava není v rozporu s principem nezávislosti soudu, resp. soudce, když navrhovatel své námitky vede v objektivní rovině, tzn. že sám se podjatým či „stranným“ být necítí, nicméně napadenou právní úpravu zjevně shledává systémově vadnou, tedy takovou, která generuje pochybení nezávisle na postupu insolvenčního soudu v konkrétní věci. V této souvislosti, i s ohledem na jeho argumentaci, je možno vyloučit, že by mohlo jít o případ závislosti politické či sociální. V úvahu tak připadá možnost tzv. procesní závislosti soudce na jednom z účastníků insolvenčního řízení, a to na věřiteli, resp. věřitelích. V tomto ohledu však Ústavní soud neshledal, že by tomu tak mohlo být. Insolvenční soudce při výkonu své funkce v rámci insolvenčního řízení je povinen řídit se pouze zákonem, který stanoví měřítka pro jeho postup, nikoliv pokyny některého z účastníků řízení, resp. procesních subjektů, včetně věřitelů, a to ani při výkonu působnosti věřitelského výboru. Stejně tak nebylo možno dojít k závěru, že se insolvenční soud stává v důsledku tohoto výkonu jakkoliv závislým na věřitelích po faktické, např. materiální stránce.
2. 56. Navrhovatel s poukazem na ustanovení § 58 odst. 1 insolvenčního zákona tvrdí, že povinností insolvenčního soudu, vykonává-li působnost věřitelského výboru, je hájit zájmy věřitelů a že je vůči nim vázán povinností loajality; proto při výkonu dané působnosti přestává být soudem a stává se de iure orgánem věřitelů. Tomuto názoru však Ústavní soud nemohl přisvědčit, neboť (viz též sub 63) ustanovení upravující činnost věřitelského výboru je nutno interpretovat tak, že použitelné jsou jen ty normy, jež nekolidují s postavením soudu jako orgánu státu a s plněním jeho úkolů vymezených zákonem (postup v mezích čl. 2 odst. 2 Listiny), přičemž autonomie jednání věřitelů je naopak založena na dispozici čl. 2 odst. 3 Listiny ve spojení s čl. 11 odst. 1 Listiny. Insolvenční soud tak může hájit společný zájem věřitelů potud, je-li v souladu s účelem insolvenčního řízení podle § 1 písm. a) insolvenčního zákona, nekoliduje se zájmy jiných účastníků řízení (včetně ochrany právem chráněných zájmů dlužníka) a s úkolem státu zajistit v insolvenčním řízení ochranu všech těchto zájmů podle § 5 písm. a) insolvenčního zákona. Stejně tak insolvenční soudce není (osobně) odpovědný věřitelům za způsobenou škodu, odpovědnou osobou je v takovém případě stát.
3. 57. Vyvozuje-li proto z této skutečnosti navrhovatel porušení principu rovnosti účastníků řízení (čl. 37 odst. 3 Listiny), nebylo možno tomuto tvrzení přisvědčit. Podle konstantní judikatury Ústavního soudu je povinností orgánů veřejné moci v případě více interpretačních alternativ vždy upřednostnit tu, jejíž použití vede k ústavně konformnímu výsledku [viz např. nález Ústavního soudu ze dne 22. 10. 1996 sp. zn. III. ÚS 277/96 (N 109/6 SbNU 285); ostatně stejně tak Ústavní soud upřednostňuje takovouto interpretaci právního předpisu před jeho derogací – viz např. nález ze dne 26. 3. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 48/95 (N 21/5 SbNU 171; 121/1996 Sb.)]. Je přitom úkolem obecného soudu jako navrhovatele, aby doložil, že napadený zákon (jeho jednotlivé ustanovení) je v rozporu s ústavním pořádkem, v řízení před ním se nelze vyhnout jeho aplikaci a současně jen jeho zrušení bude mít za následek dosažení žádoucího ústavně konformního výsledku [nález ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.)]. Zde nelze přehlédnout, že by výklad navrhovatele vedl k absurdním situacím, jak jsou jím samotným v návrhu popisovány (tedy např. že soud bude při jednání vystupovat jednou v roli soudu a jednou v roli věřitelského výboru, nebo bude-li takto postupovat při schvalování určitého úkonu, může tak dospět k rozdílnému výsledku). Není ani zřejmé, jak by se s tímto názorem slučovala povinnost insolvenčního soudu označovat své úkony v této pozici podle § 66 odst. 3 InsZ, kdy musí dát účastníkům řízení zřetelně a výslovně najevo (nehledě na formu úkonu), že v probíhajícím řízení nedošlo ke zřízení výboru věřitelů. Přijetí takového směru výkladu by bylo ve zjevném rozporu s koncepcí tzv. racionálního zákonodárce.
4. 58. Je-li navrhovatelem vyvozováno porušení daného principu na základě „strannosti“ soudce (soudu), vznikající v důsledku výkonu působnosti věřitelského výboru, Ústavní soud se zaměřil na klíčovou otázku, zda výkon dané činnosti nezakládá takový vztah soudce k účastníkům řízení, eventuálně i k věci samé, na jehož základě by vznikaly oprávněné pochybnosti o jeho nestrannosti. V prvé řadě by relevantní okolností mohlo být, že konkursní soudce při vedení řízení „supluje“ činnost jednoho z účastníků řízení či to, že se podílel na předchozím rozhodování, případně by mohlo jít o situaci, kdy mezi ním a věřiteli vzniká vztah vzájemné funkční závislosti, či dokonce spolupráce.
5. 59. Předně je třeba vzít v úvahu, že insolvenční řízení je specifickým druhem civilního řízení, kde se obecná pravidla soudního řízení použijí jen přiměřeně a podpůrně, a to tehdy, nestanoví-li insolvenční zákon jinak, nebo není-li takový postup v rozporu se zásadami, na kterých spočívá insolvenční řízení (§ 7 InsZ). V tomto řízení plní stát (soudní moc) odlišné funkce, než je tomu ve sporném řízení podle pravidel občanského soudního řádu, nebo není-li to možné, podle pravidel zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších předpisů. Lze připomenout hodnocení v procesní teorii (viz Zoulík, F. Konkurz v soudní praxi. Praha: C. H. Beck, s. 1 a násl.), podle které insolvenční řízení nelze vnímat jako spor o existenci bankrotu, přičemž určitá souvislost se sporným řízením je v tom, že se v jeho rámci autoritativně řeší existence a výše pohledávek; s nesporným řízením má společnou mnohost účastníků a úsilí o uspořádání poměrů mezi nimi a s exekučním to, že v nich jde o přímé donucení (obdobně nyní Winterová, A., Macková, A. a kol. Civilní právo procesní. II. část. Praha: Leges, 2015, s. 203–204). K těmto zvláštnostem insolvenčního řízení je třeba přihlížet, i když ustanovení § 7 InsZ jako primární stanovuje subsidiární použití ustanovení občanského soudního řádu týkajících se sporných řízení a jako sekundární použití příslušných ustanovení zákona o zvláštních řízeních soudních. Dlužno dodat, že insolvenční řízení ve fázi osvědčení dlužníkova (hrozícího) úpadku někteří autoři sice výslovně označují za řízení sporné, současně však s odkazem na § 86 insolvenčního zákona vyvozují použitelnost soudní judikatury týkající se ustanovení § 120 odst. 2 o. s. ř., a to (zřejmě) ve znění do 31. 12. 2013, resp. připomínají prosazení tzv. vyšetřovací zásady (viz Hásová, J. a kol., citované dílo, s. 277–278, body 1 až 3).
6. 60. Specifická je proto samotná činnost soudu v insolvenčním řízení, neboť podle § 10 insolvenčního zákona spočívá nejen ve vydávání rozhodnutí [§ 10 písm. a) insolvenčního zákona], ale také v provádění dohledu nad postupem a činností ostatních procesních subjektů, včetně rozhodování ve věcech souvisejících [§ 10 písm. b) insolvenčního zákona]. Proto z hlediska teorie dělby moci není rozhodující pouze to, kdo určitou funkci či činnosti vykonává (subjektivní hledisko), nýbrž také (hledisko materiální, formální a právní) to, co je jejím obsahem (obecné či individuální pravidlo), formou (zákon, usnesení, výměr, rozsudek, nález, příkaz) a jaké má právní vlastnosti (závaznost, účinnost, právní moc, konstitutivní či deklaratorní charakter apod.). Proto ne každý výron činnosti komor Parlamentu je zákonem (působnost organizační, kreační, kontrolní apod.), moci výkonné správním aktem a stejně tak činnosti soudu aktem moci soudní či výkonu soudnictví ve smyslu čl. 2 odst. 1 a čl. 90 Ústavy, popř. čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Narušení tohoto v Ústavě předpokládaného principu organizace a činnosti veřejné moci v České republice by mohlo nastat v případě, že by zákonodárce pověřoval klíčové vykonavatele jednotlivých mocí či funkcí úkoly, které narušují jejich řádný chod jako orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní, popř. je nadměrně zatěžoval řešením jiných právních věcí (§ 7 odst. 3 o. s. ř.), které nejsou jádrem jejich činnosti. K tomu, aby bylo proto možné přisvědčit námitkám navrhovatele, muselo by být prokázáno, že i dohlédací činnost podle § 10 písm. b) insolvenčního zákona je „souzením“ v úzkém slova smyslu (především poskytováním ochrany právům při rozhodování sporů a rozhodování o vině a trestu, tedy „rozsuzováním“ a „odsuzováním“), nikoli jinou soudu zákonem svěřenou činností v podobě rozhodování o jiné právní otázce, kterou by současně narušoval chod jiných větví státní moci, popř. při jejímž výkonu by navíc přestal být soudem vázaným zásadami čl. 2 odst. 2 a čl. 36 odst. 1 Listiny, popř. čl. 81, 82 a 95 Ústavy.
7. 61. Tzv. dohlédací činnost blíže specifikuje § 11 insolvenčního zákona, a to jako rozhodování o záležitostech, které se týkají průběhu insolvenčního řízení, provádění opatření potřebných k zajištění jeho účelu a ukládání povinností týkajících se činnosti jednotlivých subjektů řízení. Jak vyplývá z § 66 odst. 3 InsZ, do rámce dohlédací činnosti spadají i ty úkony, které insolvenční soud činí při výkonu působnosti věřitelského výboru, a to ve formě usnesení podle § 7 InsZ, za přiměřeného použití § 167 o. s. ř., proti němuž není podle § 91 insolvenčního zákona odvolání přípustné (viz Hásová, J. a kol., citované dílo, s. 230, bod 3).
8. 62. Dále je třeba vzít v úvahu účel existence věřitelského výboru, jakož i jeho postavení a kompetence v insolvenčním řízení. Věřitelský výbor by podle § 58 odst. 1 insolvenčního zákona měl zastupovat společný zájem věřitelů, jenž je nutno považovat za nadřazený jejich jednotlivým zájmům [viz § 2 písm. j) insolvenčního zákona], a to tak, aby byl naplněn účel insolvenčního řízení definovaný zákonem; tím je uspořádání právních poměrů a v tomto rámci dosažení rychlého, hospodárného a co nejvyššího (poměrného) uspokojení (všech) věřitelů [§ 1 písm. a) a § 5 písm. a) insolvenčního zákona]. Z právního hlediska tudíž věřitelský výbor zásadně nelze ztotožňovat s věřitelem coby účastníkem insolvenčního řízení (§ 14 odst. 1 insolvenčního zákona), což podtrhuje skutečnost, že členové věřitelského výboru při výkonu funkce mají za povinnost upřednostnit společný zájem věřitelů před zájmy vlastními i před zájmy jiných osob (§ 60 odst. 1 insolvenčního zákona).