V.

Předchozí stránka

1. 29. Jak již bylo výše uvedeno, základní podmínka řízení o konkrétní kontrole právních předpisů, kde je navrhovatelem obecný soud, je splněna. V daném případě se navrhovatel (Strojmetal Kamenice, a. s.) v řízení vedeném pod sp. zn. 1 Ao 1/2010 před Nejvyšším správním soudem domáhá zrušení části opatření obecné povahy - změny č. 1 územního plánu obce Kamenice schválené zastupitelstvem obce dne 12. 7. 2005 a vyhlášené obecně závaznou vyhláškou obce Kamenice č. 2/2005, kterou se mění obecně závazná vyhláška obce Kamenice č. 11/2000 o vyhlášení závazné části územně plánovací dokumentace obce Kamenice. V řízení před Nejvyšším správním soudem se proto jedná o otázku zákonnosti veřejnoprávního aktu, ve které je třeba zodpovědět otázku, zda tento akt (opatření obecné povahy) byl vydán za dodržení pravidel stanovených ústavním pořádkem a svým obsahem nezasahuje do ústavně zaručených práv a svobod svých adresátů podle čl. 11 a 26 Listiny. Napadených ustanovení soudního řádu správního má být bezprostředně použito při řešení věci, přičemž na posouzení ústavnosti 101a až 101d s. ř. s. ve znění k 31. 12. 2011 závisí další postup navrhovatele v tomto řízení. Návrh byl proto z tohoto obecného hlediska podán oprávněným navrhovatelem zpochybňujícím ústavnost zákona, který má v probíhajícím řízení aplikovat. Oproti tomu postavení vedlejších účastníků v tomto řízení je založeno na ústavní stížnosti proti rozhodnutí vydanému v již skončeném řízení před Nejvyšším správním soudem. Předmětem řízení jsou ovšem pouze napadená ustanovení dílu 7 hlavy II části III s. ř. s., nikoli rámec budoucího rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 1 Ao 1/2010, popř. hodnocení ústavnosti rozsudku ve věci sp. zn. 1 Ao 2/2010.
2. 30. Podstatné pro postup Ústavního soudu proto je, že v projednávané věci se nejedná o abstraktní kontrolu ústavnosti, neboť k takovému návrhu nejsou obecné soudy oprávněny (§ 64 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 83/2004 Sb.). Jde proto o konkrétní situaci, ve které má navrhovatel aplikovat ustanovení soudního řádu správního v podmínkách konkrétního případu. Nejde tedy o abstraktní hodnocení možnosti podat návrh na zrušení opatření obecné povahy bez časového omezení, když navíc již byla tato možnost ze soudního řádu správního jeho novelou odstraněna. Nejde ani o otázku absence lhůty v abstraktním významu, nýbrž o posouzení, zda je ústavně přípustné a v souladu se zásadou právní jistoty, že právní řád umožňuje, aby mohl být podán dne 31. 3. 2010 návrh na zrušení změny části územního plánu, která byla provedena v roce 2005 a která - jak se ukázalo v následujícím jiném správním řízení o povolení stavby - brání realizaci konkrétního podnikatelského záměru navrhovatele (v řízení před Nejvyšším správním soudem). To za situace, kdy z hlediska vymezení jeho právní povahy došlo nejpozději 19. 11. 2008 k uznání územních plánů za opatření obecné povahy v materiálním pojetí (viz výše nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/07), resp. kdy od 3. 6. 2008 byly obecně závazné vyhlášky vydané před 1. 1. 2007 vymezující závaznou část územně plánovací dokumentace prohlášeny za opatření obecné povahy - viz § 188 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). To samozřejmě obecnému soudu nebrání, aby argumentoval tak, jak to činí v projednávané věci, a předestřel širší ústavní okolnosti případu, který má rozhodnout, stejně jako to nebrání vedlejším účastníkům, aby v rámci svého návrhu podpořili tuto argumentaci Nejvyššího správního soudu z pohledu svého konkrétního případu. Předmětem řízení jsou ovšem pouze napadená ustanovení soudního řádu správního, přičemž v tomto řízení Ústavní soud nemůže nikterak předjímat budoucí rozhodnutí navrhovatele, popř. vlastní rozhodnutí ve věci ústavní stížnosti vedlejších účastníků.
3. 31. Ústavní konstrukce postavení soudní moci ve smyslu čl. 95 Ústavy neumožňuje, aby soudy aktivně vystupovaly s návrhy na přezkum ústavnosti zákonů tam, kde to není nevyhnutelně třeba pro řešení věci, o které mají rozhodnout. Na základě iniciačního řízení ve věci sp. zn. 1 Ao 1/2010 napadá navrhovatel celkovou úpravu řízení o zrušení opatření obecné povahy, tj. 101a až 101d s. ř. s., a to ve znění účinném do 31. 12. 2011 a aplikovatelném ve smyslu čl. II bodu 9 přechodných ustanovení zákona č. 303/2011 Sb. Podle tohoto ustanovení se řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, v nichž nebylo rozhodnuto do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, tedy do 31. 12. 2011, dokončí podle dosavadních právních předpisů. Navrhovatel ovšem napadá jen některá ustanovení s tím, že v důsledku jejich neústavnosti je neústavní úprava jako celek. Tyto nedostatky podle navrhovatele (viz též sub 10) spočívají:
   1. a) v protiústavní absenci lhůty pro podání návrhu na přezkum opatření obecné povahy, resp. v diskriminačním stanovení lhůty jen pro určitou skupinu subjektů (blíže sub 13 n.);
   2. b) v nepřiměřeně krátké lhůtě 30 dnů k rozhodnutí o návrhu;
   3. c) v nepřiměřenosti koncentrace řízení o zrušení opatření obecné povahy u Nejvyššího správního soudu, ačkoli se jedná o agendu typickou pro soudy prvního stupně;
   4. d) ve vyloučení účasti dalších osob v řízení kromě navrhovatele a odpůrce, přestože zrušení opatření obecné povahy může mít zásadní dopady na všechny adresáty opatření.

1. 32. Jak již bylo konstatováno, k takovému návrhu je oprávněn obecný soud v souvislosti se svou rozhodovací činností (§ 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů), dojde-li k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem (čl. 95 odst. 2 Ústavy). Tato pravidla je třeba s ohledem na postavení soudní moci v soustavě státních orgánů a na princip dělby moci a roli soudnictví v něm vykládat tak, že soud může tímto postupem požadovat rozhodnutí jen v případě takových ustanovení zákona, která má nevyhnutelně použít v před ním projednávané věci. Nestačí pouze hypotetická možnost použití nebo pouze širší souvislosti, neboť by to v podstatě znamenalo právo soudu zpochybnit jakékoli procesní ustanovení týkající se řízení před soudem, neboť vždy dochází k určitému řetězení aplikovaných předpisů a de facto je vždy aplikován též právní předpis jako celek [viz k tomu usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 ze dne 23. 10. 2000 (U 39/20 SbNU 353)]. Na rozdíl od abstraktní kontroly ústavnosti je konkrétní kontrola ústavnosti zákona vedena v úzkém rámci soudního rozhodování konkrétního případu. Do něj může Ústavní soud vstupovat jen za přísně vymezených podmínek, a to jediným způsobem, rozhodnutím o ústavnosti zákona, jehož má být při řešení věci použito. V rámci této kontroly Ústavní soud nemůže vstupovat do přerušeného řízení a vyjadřovat se k jeho předmětu nad rámec posouzení, zda jsou dány podmínky k projednání předloženého návrhu.
2. 33. Proto je v řízení o konkrétní kontrole ústavnosti zákona prejudiciální otázkou posouzení, která ustanovení zákona mají být v řízení nevyhnutelně použita. V tomto směru se z předloženého spisového materiálu podává, že předmětem řízení jsou (po upřesnění petitu návrhu - soudní spis sp. zn. 1 Ao 1/2010, č. l. 27 až 29) vybraná ustanovení obecně závazné vyhlášky č. 11/2000 o vyhlášení závazné části územně plánovací dokumentace obce Kamenice, ve znění obecně závazné vyhlášky obce Kamenice č. 2/2005, kterou se mění obecně závazná vyhláška obce Kamenice č. 11/2000 o vyhlášení závazné části územně plánovací dokumentace obce Kamenice. Navrhovatel přitom napadá zejména regulativy územního plánu, které se týkají zákazu budování velkých zdrojů znečišťování ovzduší na území obce a vymezení záplavových území, mezi které spadá i území, na kterém by měla stát navrhovatelem nově vybudovaná hala pro technologie HCM pro kontinuální odlévání tyčových slitin. Navrhovatel v řízení před Nejvyšším správním soudem výslovně v návrhu uvádí, že si je vědom závěrů judikatury Nejvyššího správního soudu, konkrétně toho, že v rozsudku č. j. 1 Ao 1/2005-98 tento soud vytyčil algoritmus o pěti krocích. Poznamenává se, že tento algoritmus podle Nejvyššího správního soudu je vyvozován z § 101d odst. 1 a 2 s. ř. s. (v původním znění) a spočívá v pěti postupných krocích: za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium); za páté, v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace). Soud při přezkumu postupuje od prvního kroku k dalším s tím, že pokud u některého z kroků algoritmu shledá důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, aplikací dalších kroků se již nezabývá. Z hlediska předmětu řízení je třeba uvést, že navrhovatel v řízení před Nejvyšším správním soudem uvádí (viz předmětný soudní spis, na č. l. 11), že v jeho věci půjde zejména o čtvrtý a pátý krok, tedy o rozpor napadených částí opatření obecné povahy se zákonem a především o neúměrnost obsahu tohoto opatření (otázka proporcionality zásahu). Nejedná se tedy o situaci, kdy je opatření obecné povahy napadáno z důvodu procesních pochybení, ač je obsahově nezávadné, což je podle navrhovatele zásadní problém z hlediska respektování principu právní jistoty. V iniciačním řízení tak je namítán zásah do práv z důvodu obsahu a proporcionality zásahu, nikoli pouze z důvodu porušení pravidel při jeho přijímání. Námitky v tomto směru vznesené ze strany vedlejších účastníků (viz sub 19) k obecné judikatorní praxi Nejvyššího správního soudu včetně jeho algoritmu pěti kroků při hodnocení opatření obecné povahy proto budou moci být posouzeny až v řízení o jejich ústavní stížnosti.
3. 34. Ze spisového materiálu nevyplývá, že by se v iniciačním případě účasti na řízení marně domáhala nějaká další osoba (§ 101b s. ř. s. v původním znění), že by zde problém vznikl z důvodu koncentrace řízení o zrušení opatření obecné povahy u Nejvyššího správního soudu (§ 101c s. ř. s. v původním znění), popř. že by mohl odpůrce doznat újmu na svých právech v důsledku stanovené lhůty pro vyjádření k návrhu (námitka sub 10.b), když se k návrhu vyjádřil v průběhu jednoho týdne (viz na listu č. 36 n. předmětného soudního spisu). S ohledem na okolnosti případu není nutné se zabývat ani lhůtou pro vydání rozhodnutí (§ 101d odst. 2 s. ř. s. v původním znění, nyní 90 dnů). Stejně tak zde není situace dvojího postavení různých navrhovatelů (bez lhůty a se lhůtou - viz sub 15.h) ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. (obdoba § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.). V řízení před Nejvyšším správním soudem se rovněž nejedná o otázkách přezkumného řízení podle § 174 odst. 2 správního řádu (ve vazbě na § 188 odst. 4 stavebního zákona - viz sub 15.e, neboť v projednávané věci jde o problém soudního přezkumu, nikoli o přezkumné řízení podle části VI (resp. § 94 až 99) správního řádu (námitka sub 15.e). V tomto ohledu Ústavní soud konstatuje, že v těchto částech se návrh, s ohledem na dobu jeho podání, jeví jako nepřímá podpora důvodů pro úspěšné uplatnění vládního návrhu na změnu soudního řádu správního v zákonodárném procesu (viz názorně tisk č. 319, Poslanecká sněmovna, VI. volební období, bod 13 důvodové zprávy k novele soudního řádu správního) a využití těchto důvodů na podporu argumentace ohledně neústavnosti absence lhůty k podání návrhu v případě soudního přezkumu opatření obecné povahy. Bude tak sice použita dosavadní právní úprava s řadou namítaných vad, v konkrétním řízení však nemá být těchto shora uvedených sporných (a převážně již novelizovaných) ustanovení použito.
4. 35. Ze spisového materiálu též nevyplývá, že by v iniciačním případě byla další osoba, která by se domáhala účasti na řízení podle § 34 s. ř. s. Navrhovatel v tomto případě uvádí (sub 17), že „spíše pro ilustraci“ poukazuje i na zákonné vyloučení dalších osob z řízení kromě navrhovatele a odpůrce podle původního znění § 101b s. ř. s. O takovou situaci nešlo ani v případě vedlejších účastníků, kteří své námitky vznesli prostřednictvím člena Zastupitelstva obce Moravany Bc. M. B. V tomto bodě by se Ústavní soud mohl případně ztotožnit s jeho argumentací, nicméně navrhnout vyslovení neústavnosti tohoto ustanovení by mohl obecný soud pouze za podmínky § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. Jinak je pouze věcí dotčených osob, které by se marně účasti na řízení domáhaly, aby v případě nepřipuštění do řízení podaly ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. I kdyby Ústavní soud v projednávané věci vyšel z extenzivního výkladu podmínek pro konkrétní kontrolu ústavnosti, a tedy nejen z toho, že navrhovatel vyslovení neústavnosti skutečně požaduje, ale že nelze vyloučit, že se taková osoba může účasti na řízení domáhat, bez zrušení nebo lépe upřesnění formulace čl. II bodu 9 zákona č. 303/2011 Sb. by nebylo možné cestu k pominutí § 101b s. ř. s. v napadeném znění otevřít. Tomu nasvědčuje i nové znění § 101b odst. 4 s. ř. s. a celkové posílení postavení zúčastněných osob cestou novelizace soudního řádu správního zákonem č. 303/2011 Sb. Stejně jako v případě určení lhůty by muselo být stanovení podmínek účasti dalších osob na řízení přenecháno k aktivnímu zásahu zákonodárce, který by mohl zvážit všechny důsledky pominutí aplikace § 101b s. ř. s., v původním znění. Nové znění § 101b odst. 4 s. ř. s. přitom nelze nevidět bez spojitosti s tím, že řízení podle dílu 7 hlavy II části III s. ř. s. se přenáší z Nejvyššího správního soudu na krajské soudy, což souvisí i s případnou účastí velkého počtu osob na řízení. Tuto otázku řeší nové ustanovení § 34 odst. 5 s. ř. s. V tomto řízení není s ohledem na formulaci návrhu Ústavní soud příslušný vyslovit, že se přechodné ustanovení čl. II bodu 9 zrušuje v určitém rozsahu, což by znamenalo, že část nové úpravy včetně § 34 odst. 3 a 5 s. ř. s. by použitelná již byla, když zde nevzniká problém pravé retroaktivity.
5. 36. Proto se Ústavní soud v projednávané věci mohl zaměřit na stěžejní argumentaci navrhovatele ohledně neústavnosti celé právní úpravy v kontextu absence lhůty pro projednání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Je nepochybné, že chybějící omezení návrhového oprávnění stanovením určité lhůty je bezprostředním a nevyhnutelným problémem, se kterým se bude muset navrhovatel v řízení sp. zn. 1 Ao 1/2010 vypořádat. Navrhovatel s ohledem na jednoznačnost právní úpravy požaduje, aby Ústavní soud vydal interpretativní nález, kterým bude určeno, že „ustanovení dílu 7 hlavy II části III zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 303/2011 Sb., byla v rozporu s čl. 1 odst. 1 a čl. 100 odst. 1 Ústavy a čl. 11, 26 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod“.
6. 37. V dané věci je třeba se ztotožnit s navrhovatelem, že právní úprava, ve stavu, o kterém se má rozhodnout, takový možný ústavně konformní výklad neumožňuje (viz výše jeho argumentaci v bodech 3, 7 a 14). Proto se může jednat pouze o výklad vztahující se k určitému aspektu vykládaného předpisu, tedy o výklad vylučující subsumpci určitého skutkového stavu z hlediska předmětu, místa, času a subjektů, jako např. v případě nálezu sp. zn. Pl. ÚS 43/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.), kde byla vyloučena částečně osobní působnost napadeného ustanovení, aniž se zrušením měnil jeho text.

Následující stránka