V.

Předchozí stránka

1. 38. V projednávané věci se jedná o návrh na vyloučení časových účinků napadených ustanovení, neboť chybějící vymezení lhůty má podle navrhovatele zasáhnout do práva určité skupiny osob z hlediska požadavků právní jistoty, když má být právní úpravou upřednostněn princip legality a právo na přístup k soudu (viz blíže sub 12 až 14). Ačkoli v obecné rovině Ústavní soud s navrhovatelem částečně sdílí jeho argumentaci, v projednávané věci dospěl k závěru, že argumentace uvedená výše v bodech 11 až 15 nemůže v nové právní situaci po novelizaci napadených ustanovení soudního řádu správního zákonem č. 303/2011 Sb. dostačovat. Tato argumentace měla své oprávnění před novelizací, v důsledku novelizace však vznikl nový právní stav. Návrh požaduje vyslovení stavu protiústavnosti pro případy řízení neukončených do konce roku 2011, avšak ani v takovém případě (viz již argumentaci sub 35) nelze dospět k uspokojivému řešení s ohledem na přechodné ustanovení čl. II bod 9 zákona č. 303/2011 Sb. Ani v případě, že by Ústavní soud dospěl k závěru, že právní úprava, která má být aplikována v dané věci, byla protiústavní, nic to nemění na tom, že by tím nemohlo být dosaženo cesty k potřebné nápravě.
2. 39. Základním východiskem v tomto ohledu je, že dle právního názoru Ústavního soudu lhůta prima facie bez dalšího nevykazuje a ani nemůže vykazovat znaky protiústavnosti, tyto pak mohou být dány teprve „konkrétními okolnostmi“ posuzované věci, jinými slovy, posouzení ústavnosti lhůty je posouzením kontextuálním [nález sp. zn. Pl. ÚS 6/05 ze dne 13. 12. 2005 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.)]. Těmito „konkrétními okolnostmi“, čili hledisky kontextuálního posouzení ústavnosti lhůty dle dosavadní judikatury Ústavního soudu jsou:
   1. - nepřiměřenost (disproporcionalita) lhůty a ve vztahu k ní časově omezené možnosti uplatnění ústavně garantovaného práva (nároku), případně k ní vymezenému časovému úseku omezení subjektivního práva. Z uvedeného pohledu Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.) zrušil ustanovení § 3 a 6 zákona č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, jež představovala nepřiměřené omezení vlastnického práva, porušení čl. 11 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (za ústavně konformní soud považoval v rozhodovaném kontextu takovou právní úpravu, jež by toto omezení zakládala pouze ve zcela nezbytném časovém rozsahu, kterým lze rozumět toliko minimální časové, a to zřetelně prima facie „přechodné“ údobí, nikoli ale lhůtu deseti let);
   2. - svévole zákonodárce při stanovení lhůty (jejím zakotvení anebo zrušení). Ve smyslu tohoto hlediska posuzování ústavnosti lhůty postupoval soud ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/02 [nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)], v níž za protiústavní označil zrušení ustanovení § 879c až 879e občanského zákoníku provedené zákonem č. 229/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění zákona č. 492/2000 Sb., a některé další zákony, jímž zákonodárce zasáhl do legitimního očekávání přesně vymezeného okruhu subjektů pouhý jeden den před uplynutím lhůty, ve které by došlo k nabytí vlastnického práva, v důsledku čehož subjekty, které jednaly v důvěře v předem státem stanovené podmínky, byly pouhý den před uplynutím zmíněné lhůty konfrontovány se svévolným postupem státu, jejž soud shledal rozporným s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě (a to s odvoláním se na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva v kause Broniowski proti Polsku z r. 2002, č. 31443/96, Gratzinger a Gratzingerová proti České republice z r. 2002, č. 39794/98, Zvolský a Zvolská proti České republice z r. 2001, č. 46129/99);
   3. - ústavně neakceptovatelná nerovnost dvou skupin subjektů, jež je výsledkem zrušení určité zákonné podmínky uplatnění práva pro její protiústavnost, přičemž se tímto zrušením pro dotčenou skupinu subjektů v důsledku uplynutí lhůt již v důsledku derogace bez dalšího možnost uplatnění práva neotevírá. Vycházeje z takto chápané „konkrétní okolnosti“, v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 3/94 ze dne 12. 7. 1994 (N 38/1 SbNU 279; 164/1994 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 24/97 ze dne 3. 6. 1998 (N 62/11 SbNU 111; 153/1998 Sb.) Ústavní soud zrušením ustanovení stanovujícího počátek lhůty pro uplatnění restitučního nároku otevřel možnost jeho uplatnění i pro ty oprávněné osoby, jež v důsledku podmínky trvalého pobytu ve lhůtách původních nároky úspěšně uplatnit nemohly. Soud v této souvislosti konstatoval, že „tyto osoby proto byly fakticky vyloučeny z okruhu oprávněných osob, které se mohly domáhat finanční náhrady, a byly tedy - ve srovnání s jinými oprávněnými osobami - protiústavně znevýhodněny a ocitly se vůči nim v nerovném právním postavení“.

1. 40. Na základě výše uvedeného je především možno konstatovat, že návrh je založen na tvrzení o neústavnosti neomezení doby pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Většina argumentů navrhovatele (viz sub 11 až 14) je však založena na judikatuře věnované problematice existence určité lhůty a její délky, nikoli její absence. Právní úprava, která možnost podání návrhu neomezuje nějakou lhůtou, není sama o sobě neústavní, tak jako jí není časově neomezená možnost podat návrh na zrušení platného právního předpisu nebo vyslovení protiústavnosti právního předpisu, který má být v soudním řízení aplikován (viz oproti tomu tříletá lhůta k návrhu na zrušení zákona v předmnichovské Československé republice). Navíc vyslovení neústavnosti aplikovatelné úpravy by bez dalšího vedlo k závěru, že princip právní jistoty, jak jej chápe navrhovatel, má mít (po určité době) bez dalšího přednost před základním právem na přístup k soudu (a tím k ochraně subjektivních práv a svobod) a principem legality (respektování právních předpisů a jejich hierarchie).
2. 41. Tomu nelze bez dalšího přisvědčit, neboť zde existují okolnosti, které by bylo naopak možno vyložit ve prospěch zvoleného řešení, které se v rámci kontextuálního posouzení (viz sub 39) může jevit jako ústavně akceptovatelné. Tato problematická situace vznikla postupně rovněž v důsledku vývoje judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu. Navrhovatel správně jako jeden z nepřímých důvodů možné neústavnosti chybějící lhůty pro napadení opatření obecné povahy uvádí prosazení teorie materiálního pojetí opatření obecné povahy. To vedlo k situaci, kdy na územní plány vydané dle předchozího stavebního zákona (zákon č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů) začalo být nahlíženo jako na opatření obecné povahy zprvu na základě materiálního pojetí, jak bylo formulováno v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 1/2005-98. Cestu k soudnímu přezkumu na základě materiálního pojetí potvrdil 19. 11. 2008 vydaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/07 (viz výše). Rovněž novelizace nového stavebního zákona zákonem č. 191/2008 Sb. na základě poslaneckého pozměňovacího návrhu v čl. I bodu 6 stanovila s účinností od 3. 6. 2008, že obecně závazné vyhlášky vydané před 1. 1. 2007 vymezující závaznou část územně plánovací dokumentace se považují za opatření obecné povahy - viz § 188 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Tím potvrdila cestu pro jejich soudní přezkum, zatímco přezkumné řízení podle § 174 odst. 2 správního řádu pro tento případ vyloučila. Stojí za zmínku, že vládní návrh (tisk č. 259, Poslanecká sněmovna, V. volební období) toto ustanovení neobsahoval, což nepřímo dokládá vliv kolísající soudní judikatury na chápání povahy opatření obecné povahy v zákonné úpravě. Dále nelze v této souvislosti pominout důsledky měnícího se právního názoru na postavení subjektů dotčených ve svých subjektivních právech „staršími“ územními plány. To platí zejména pro stěžejní usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu z 13. 3. 2007 č. j. 3 Ao 1/2007-44, na jehož základě byly odmítány návrhy na zrušení správních aktů, které nebyly opatřeními obecné povahy po formální stránce. Tento právní názor byl znovu změněn na základě již citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/07 ze dne 19. 11. 2008. Stejně tak nelze odhlédnout od toho, že stále přetrvávaly pochybnosti o správnosti podřazení územních plánů (dosud v závazné části vydávaných jako obecně závazné vyhlášky) pod pojem opatření obecné povahy s ohledem na jejich vztah k vlastním územním rozhodnutím.
3. 42. Za této právní situace, která se několikrát změnila a která navíc byla založena zákonem č. 127/2005 Sb. s účinností teprve od 1. 5. 2005, nelze s ohledem na okolnosti případu dát jednoznačně přednost principu právní jistoty před možností dotčených subjektů ochránit svá subjektivní práva nově vytvořenou možností podat návrh soudu na zrušení opatření obecné povahy. Dal-li zákonodárce spolu se založením nového právního institutu možnost dotčeným subjektům, aby v závislosti na právě panujícím formálním či materiálním pojetí opatření obecné povahy v průběhu 3 až 5 let napadly (aspekt ochrany subjektivních práv) taková opatření (tedy i územní plány), nelze to považovat za svévoli, nýbrž rovněž za možnost, jak dosáhnout nápravy nezákonnosti (aspekt legality) na tomto úseku s dosahem do vzdálenější minulosti. Nyní se tato možnost uzavřela, přičemž každý dotčený subjekt měl ještě možnost do 31. 12. 2011 takový územní plán napadnout, aniž byl vázán lhůtou. Nově pak čl. II bod 8 přechodných ustanovení k novele soudního řádu správního v zákoně č. 303/2011 Sb. stanoví, že proti opatření obecné povahy, které nabylo účinnosti přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, lze podat návrh na jeho zrušení nebo zrušení jeho části nejpozději do 3 let ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti, přičemž ani zde nelze zmeškání lhůty pro podání návrhu prominout. Je-li nyní stanovena lhůta tří let k podání takového návrhu a je-li možno konstatovat relativní ustálení judikatury na konci roku 2008, není možno tento časový odstup z hlediska absence lhůty pro podání návrhu hodnotit jako neústavní, svévolný nebo neproporcionální. Jedná se o časový úsek, který se řádově podstatně neliší od nyní zvolené lhůty 3 let podle § 101b odst. 1 s. ř. s. a § 174 odst. 2 správního řádu. Stejně tak podle § 72 odst. 2 s. ř. s. lhůta tří let platí pro možnost podání žaloby k ochraně veřejného zájmu, jak ji nyní svěřuje § 66 odst. 2 a 4 s. ř. s. nejvyššímu státnímu zástupci a veřejnému ochránci práv. Totéž se týká právní situace vedlejších účastníků, kde ke změně územního plánu došlo až v květnu 2009, přičemž ke zrušení těchto změn došlo v lednu 2011, ovšem nikoli rozhodnutím samotného zastupitelstva obce v rámci řešení otázek obecní politiky, nýbrž rozhodnutím soudu, které je založeno na závěru o porušení zákona.
4. 43. Je možno připustit, že s rostoucím časovým odstupem od 1. 5. 2005 (nabytí účinnosti zákona o elektronických komunikacích), od 1. 1. 2006 (nabytí účinnosti nového správního řádu), od 3. 6. 2008 (výslovná transformace územních plánů z obecně závazných vyhlášek na opatření obecné povahy) a od 19. 11. 2008 (nález sp. zn. Pl. ÚS 14/07 potvrzující materiální pojetí) by v důsledku chybějící lhůty k podání návrhu v § 101a odst. 1 s. ř. s. mohla nastat situace označovaná teorií jako jeho postupné zneústavnění (tzv. Verfassungswidrigkeitswerden). V případě konkrétní kontroly ústavnosti zákona však v tomto časovém okamžiku pro takový závěr není místo, neboť prodlužování tohoto časového úseku se již zastavilo.
5. 44. V tomto směru je možno posoudit i další námitku, která s absencí lhůty k podání návrhu nepřímo souvisí, tj. námitku vůči koncentraci řízení u Nejvyššího správního soudu. Nejedná se jen o obvyklý závěr, že organizace soudnictví je věcí zákonodárce (čl. 91 odst. 2 Ústavy). Zde považuje Ústavní soud za potřebné poukázat na skutečnost, že při založení nového právního institutu nelze považovat takovou koncentraci, která zajišťuje na počátku alespoň určitou možnost založení jednotné judikatury, za něco samo o sobě neústavního. Navíc vlastní zkušenost s rozdílnými právními názory v otázkách rušení a definování povahy opatření obecné povahy dokládá oprávněnost tohoto dočasného řešení, které bylo nyní zrušením § 101c s. ř. s. opuštěno.
6. 45. Ani opačný závěr by ovšem nemohl zvrátit vlastní rozhodnutí o nedůvodnosti návrhu. Ústavní ani obecný soud nemohou vyplnit „mezeru“ tam, kde zákonodárce podání návrhu žádnou lhůtou nesvázal, což konečně uvádí i navrhovatel ve svém podání (viz sub 14). To rovněž dokládá rozsudek Soudu prvního stupně - nyní Tribunál - (čtvrtého rozšířeného senátu) ze dne 6. října 2005 ve spojených věcech T-22/02 a T-23/02 Sumitomo Chemical Co. Ltd a Sumika Fine Chemicals Co. Ltd proti Komisi, kterého se navrhovatel dovolává (viz sub 12). Výše uvedené skutečnosti a časový rámec právní úpravy i iniciačního sporu zde i Ústavní soud vedou k závěru, že v projednávané věci nelze dát jednoznačně přednost principu právní jistoty blíže neurčených adresátů opatření obecné povahy před ochranou subjektivních práv opatřením zasažených subjektů. Stanovení či nestanovení lhůty k podání návrhu na zahájení řízení před soudem či jiným orgánem spočívá plně na zákonodárci. Ten také tuto tvrzenou mezeru vyplnil novelou soudního řádu správního (zákon č. 303/2011 Sb.) a novým zněním § 101b odst. 1 s. ř. s. Protože překážkou použití nové právní úpravy je - jak bylo vícekrát zmíněno - přechodné ustanovení čl. II bodu 9 zákona č. 303/2011 Sb., mohla by se cesta k použití nové právní úpravy (navíc nota bene zpětně) otevřít jen zrušením tohoto přechodného ustanovení. O jeho zrušení však v tomto řízení nešlo a Ústavní soud ani nemůže předjímat možné rozhodnutí o tom, zda nově stanovená lhůta odpovídá povaze opatření obecné povahy, které je právním aktem na pomezí individuálního správního aktu (kde jsou lhůty daleko kratší právě z důvodu právní jistoty) a právního předpisu (kde lhůty obvykle dány nejsou), a jaký by mohl být výsledek takového řízení. Navrhovatel s odvoláním na judikaturu Soudního dvora EU uvádí (blíže sub 14), že v případech, kdy není zákonodárcem žádná lhůta stanovena, nelze podání návrhu odkládat donekonečna a je třeba jej podat v přiměřené době, jinak by došlo nejen k porušení principu právní jistoty a podle okolností i legitimního očekávání účastníků daného právního vztahu. Zde musí Ústavní soud uvést, že to lze uplatnit především tam, kde to právní řád pro toho, kdo má takto jednat (ale bez vymezení lhůty) stanoví [např. viz nález sp. zn. Pl. ÚS 29/09 ze dne 3. 11. 2009 (N 233/55 SbNU 197; 387/2009 Sb.), body 115 až 122], kdežto v případě uplatnění subjektivního práva osoby soukromého práva jde o úkol zákonodárce, aby sám zjednal stav právní jistoty, je-li to třeba s ohledem na okolnosti předmětu řízení.
7. 46. Pominout v této souvislosti nelze ve vazbě na územní plány jako opatření obecné povahy zásadu koncentrace obsaženou zejména v § 89 odst. 2 stavebního zákona pro územní řízení a v § 114 odst. 2 stavebního zákona pro stavební řízení. S ohledem na to, co bylo řečeno ve vztahu k ukončení právního stavu, který lhůtu k podání návrhu na zrušení územního plánu nebo jeho části nestanovil, je pro posouzení otázky ústavnosti absentující lhůty rozhodující to, že tento stav byl již ukončen v přiměřeném poměru k nyní stanovené tříleté lhůtě. Dále je zde významné to, že z hlediska požadavku ochrany subjektivních práv osob soukromého práva vůči široce chápaným rozhodnutím orgánů veřejné správy [čl. 36 odst. 2 Listiny zahrnující rovněž pojem opatření obecné povahy - k tomu srov. nález sp. zn. IV. ÚS 2239/07 ze dne 17. 3. 2009 (N 57/52 SbNU 267), bod 20] byl vytvořen dostatečný časový prostor, aby každý územním plánem dotčený subjekt mohl o takovou ochranu požádat s ohledem na to, že tuto ochranu nelze dostatečně kompenzovat v následných fázích územního nebo stavebního řízení (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 14/07, bod 35) nejen ve vztahu k územním plánům podle předchozího stavebního zákona (zákon č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Navíc v některých typech řízení podle stavebního zákona již ani další fáze rozhodování nenásleduje, neboť zde opatření obecné povahy zastupuje současně i příslušné územní rozhodnutí. Např. podle § 77 odst. 1 stavebního zákona se již územní rozhodnutí nevydává pro území, pro které je vydán regulační plán - „a to v rozsahu, v jakém nahrazuje příslušná územní rozhodnutí“. V takovém případě by ani osoba soukromého práva další prostředky ochrany svého subjektivního práva neměla k dispozici [viz též nález sp. zn. IV. ÚS 2239/07 (viz výše)].
8. 47. Na základě posouzení argumentace navrhovatele, okolností iniciačního případu a okolností vzniku a vývoje právní úpravy opatření obecné povahy a judikatury na tomto úseku dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh není důvodný, a proto rozhodl podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu o jeho zamítnutí.

Následující stránka