III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem III.
- 63. Návrh byl podán podle § 64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., skupinou 41 poslanců a Ústavní soud má za to, že návrh není nepřípustný ani nejsou dány důvody pro zastavení řízení ve smyslu § 66 a 67 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb. Procesní předpoklady řízení jsou splněny.
IV. Posouzení způsobu přijetí napadených zákonných ustanovení IV.
- 64. Dle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., Ústavní soud v řízení o zrušení právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení posuzuje, zda napadený právní předpis byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
- 65. S ohledem na výše rekapitulovaná vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu a vzhledem k tomu, že Ústavní soud nezjistil nic, co by svědčilo o opaku, kdy ani navrhovatelka co do náležitostí zákonodárného procesu, jehož jsou napadená ustanovení výsledkem, žádné námitky nevznáší, Ústavní soud shledává, že napadená zákonná úprava byla přijata Parlamentem v mezích jeho Ústavou stanovené působnosti a legislativní proces vedoucí k přijetí napadených ustanovení ústavním požadavkům vyhověl.
V. Znění napadených ustanovení V.
- 66. Ustanovení § 67 zákona o důchodovém pojištění zní:
„(1) Vyplácené důchody se zvyšují v závislosti na růstu indexu spotřebitelských cen (dále jen ,růst cen‘) a na růstu mezd. Vyplácenými důchody se rozumí důchody přiznané ode dne, který spadá do období před kalendářním měsícem, do něhož spadá den, od něhož se důchody zvyšují.
(2) Základní výměry a procentní výměry vyplácených důchodů se zvyšují od splátky důchodu splatné v lednu (dále jen ,pravidelný termín‘).
(3) Procentní výměry vyplácených důchodů se zvyšují mimo pravidelný termín (dále jen ,mimořádný termín‘), pokud v období pro zjišťování růstu cen stanoveném podle odstavce 4 dosáhl růst cen aspoň 5 %. V mimořádném termínu se vyplácené důchody zvyšují od splátky důchodu splatné v pátém kalendářním měsíci následujícím po kalendářním měsíci, v němž růst cen dosáhl aspoň 5 %.
(4) Období pro zjišťování růstu cen se stanoví tak, že prvním měsícem tohoto období je kalendářní měsíc následující po posledním kalendářním měsíci období pro zjišťování růstu cen použitého při předchozím zvýšení procentní výměry důchodů, a posledním měsícem tohoto období je při zvýšení důchodů
- a) v pravidelném termínu červen kalendářního roku, který o jeden rok předchází kalendářnímu roku, do něhož spadá pravidelný termín zvýšení důchodů,
- b) v mimořádném termínu kalendářní měsíc, v němž růst cen dosáhl aspoň 5 %.
(5) Jestliže podmínka pro zvýšení důchodů v mimořádném termínu byla splněna v červenci nebo v srpnu, zvýší se důchody pouze v pravidelném termínu s tím, že posledním měsícem období pro zjišťování růstu cen je srpen.
(6) Růst cen se stanoví jako procentní přírůstek indexu spotřebitelských cen v posledním měsíci období stanoveného pro zjišťování růstu cen oproti tomuto indexu v kalendářním měsíci, který bezprostředně předchází prvnímu kalendářnímu měsíci tohoto období s tím, že tento růst se stanoví se zaokrouhlením na jedno platné desetinné místo a podíl pro jeho stanovení činí vždy nejméně 1. Výpočet růstu cen se provádí z originálních bazických úhrnných indexů spotřebitelských cen (životních nákladů) za domácnosti celkem a z originálních bazických indexů spotřebitelských cen (životních nákladů) za domácnosti důchodců zjištěných Českým statistickým úřadem, přičemž se použije ten růst cen, který je vyšší.
(7) Základní výměry vyplácených důchodů se zvyšují tak, aby výše základní výměry důchodu činila 10 % průměrné mzdy s tím, že výše základní výměry se zaokrouhluje na celé desetikoruny nahoru.
(8) Procentní výměry vyplácených důchodů se při zvýšení důchodů v pravidelném termínu zvýší o tolik procent zaokrouhlených s přesností na jedno platné desetinné místo nahoru, aby u průměrného starobního důchodu úhrn částky zvýšení základní výměry důchodu a částky zvýšení procentní výměry důchodu odpovídal zvýšení průměrného starobního důchodu stanoveného ve výši součtu růstu cen podle odstavce 6 a jedné poloviny růstu reálné mzdy zaokrouhlené s přesností na jedno platné desetinné místo. Procentní výměry vyplácených důchodů se však nezvýší, pokud se v důsledku zvýšení základní výměry důchodu podle odstavce 7 zvýší výše průměrného starobního důchodu alespoň o tolik procent, kolik činí procento zvýšení stanovené ve větě první.
(9) Pokud u průměrného starobního důchodu úhrn částky zvýšení základní výměry důchodu a částky zvýšení procentní výměry důchodu stanovené podle odstavce 8 nedosáhne 2,7 % jeho výše, může být stanoveno vyšší zvýšení procentní výměry důchodu, nejvýše však tak, aby u průměrného starobního důchodu úhrn částky zvýšení základní výměry důchodu a částky zvýšení procentní výměry důchodu činil 2,7 % jeho výše. Věta první se nepoužije, jestliže se v kalendářním roce, ve kterém se o zvýšení důchodů v pravidelném termínu rozhoduje, zvyšují důchody i v mimořádném termínu.
(10) Procentní výměry vyplácených důchodů se při zvýšení důchodů v mimořádném termínu zvýší o tolik procent, kolik činí růst cen podle odstavce 6.
(11) Zvýšení procentní výměry důchodu se zaokrouhluje na celé koruny nahoru.
(12) Průměrný starobní důchod se zjišťuje podle údajů České správy sociálního zabezpečení jako průměrná výše všech starobních důchodů, které byly vyplaceny za poslední kalendářní měsíc období pro zjišťování růstu cen podle odstavce 4, s výjimkou starobních důchodů, které se vyplácejí v nižší výši pro souběh s jiným důchodem podle § 59, a starobních důchodů podle § 29 odst. 2 a § 29 odst. 3 písm. b), popřípadě starobních důchodů podle předpisů platných před 1. lednem 2010 přiznávaných za dobu pojištění kratší než 25 roků.
(13) Období pro zjišťování růstu reálné mzdy se stanoví tak, že prvním rokem tohoto období je kalendářní rok následující po posledním kalendářním roce období pro zjišťování růstu reálné mzdy použitého při předchozím zvýšení důchodů, při kterém bylo přihlédnuto k růstu reálné mzdy, a posledním rokem tohoto období je kalendářní rok, který o dva roky předchází kalendářnímu roku, do něhož spadá termín zvýšení důchodů. Pokud je ve stanoveném období podíl pro stanovení růstu reálné mzdy podle odstavce 14 nižší než 1, přihlédne se k růstu reálné mzdy až při tom zvýšení důchodů, při kterém je tento podíl vyšší než 1.
(14) Růst reálných mezd se stanoví v procentech po zaokrouhlení na jedno platné desetinné místo podle podílu, v jehož čitateli je podíl všeobecného vyměřovacího základu za poslední kalendářní rok období pro zjišťování růstu reálné mzdy a všeobecného vyměřovacího základu za kalendářní rok, který bezprostředně předchází prvnímu kalendářnímu roku tohoto období, a ve jmenovateli je podíl průměrného ročního indexu spotřebitelských cen za domácnosti celkem vypočteného z originálních bazických indexů spotřebitelských cen zjištěných Českým statistickým úřadem za poslední kalendářní rok tohoto období a uvedeného průměrného ročního indexu za kalendářní rok, který bezprostředně předchází prvnímu kalendářnímu roku tohoto období.
(15) Zvýšení procentní výměry vyplácených důchodů v mimořádném termínu náleží i k důchodům přiznávaným v tom kalendářním roce, v němž byly zvýšeny procentní výměry vyplácených důchodů v mimořádném termínu.
(16) Zvýšení důchodů stanoví prováděcí právní předpis; jde-li o zvýšení důchodů v pravidelném termínu, stanoví se zvýšení důchodů do 30. září kalendářního roku, který o jeden rok předchází kalendářnímu roku, do něhož spadá pravidelný termín zvýšení důchodů, a jde-li o zvýšení důchodů v mimořádném termínu, stanoví se zvýšení důchodů do 50 dnů od posledního dne kalendářního měsíce, v němž růst cen dosáhl aspoň 5 %.“
- 67. Ustanovení § 67a zákona o důchodovém pojištění zní:
„(1) Procentní výměra vypláceného důchodu se zvyšuje o
- a) 1 000 Kč měsíčně od splátky důchodu splatné v kalendářním měsíci, v němž poživatel důchodu dosáhl věku 85 let,
- b) 2 000 Kč měsíčně ode dne, v němž poživatel důchodu dosáhl věku 100 let.
(2) Jsou-li splněny podmínky nároku na výplatu více důchodů, zvyšuje se podle odstavce 1 procentní výměra starobního důchodu. Dosáhl-li poživatel důchodu věku 85 let v kalendářním měsíci, v němž se zvyšují důchody podle § 67, náleží zvýšení podle odstavce 1 písm. a) k procentní výměře zvýšené podle § 67.“
VI. Posouzení důvodnosti návrhu VI.
- 68. Posuzovaný návrh směřuje proti právní úpravě, která upravuje valorizaci důchodů tím způsobem, že výměry vyplácených důchodů se zvyšují od splátky důchodu splatné v lednu. Podstatou argumentace navrhovatelky je námitka, že za situace, kdy poživatelé důchodu mají den splatnosti splátky důchodu v rámci kalendářního měsíce stanoven různě, přičemž důchod pobírají nikoliv za kalendářní měsíce, nýbrž za „klouzavé“ měsíce počínající takovýmto dnem splatnosti, pak oprávnění s pozdějším datem splatnosti dostanou zvýšený důchod za méně dní kalendářního měsíce ledna oproti oprávněným s datem dřívějším. V tom spatřuje neodůvodněnou nerovnost, odporující právům zakotveným v Listině, dle kterých jsou lidé rovní v důstojnosti i v právech (čl. 1), základní práva a svobody jsou všem zaručena bez rozdílu (čl. 3 odst. 1), každý má právo vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1) a občané mají právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti k práci, jakož i při ztrátě živitele (čl. 30 odst. 1). Naproti tomu vláda a ČSSZ uznávají existenci určité nerovnosti toliko co do samotného data splatnosti důchodů, avšak co se týče jejich výše, mají za to, že poživatelé důchodů jsou si rovni. Případná nerovnost co do pouhé rozdílnosti termínů splatnosti důchodů přitom Ústavním soudem nemůže být přezkoumávána, neboť podaný návrh proti ní nesměřuje a ustanovení ji upravující (zejména § 116 odst. 1 zákona o provádění zabezpečení) jím nejsou napadena.
- 69. Za takovéto situace bylo na Ústavním soudu, aby posoudil, zda právní úprava nějakým způsobem, zejména tedy navrhovatelkou namítanou nerovností mezi poživateli důchodů, zasahuje do základních práv a svobod. A jestliže ano, zda takovýto zásah může ve světle požadavků ústavnosti obstát. K přezkumu přijatelnosti zásahu zákonodárce v oblasti vymezených sociálních práv, do které nyní řešená problematika svojí podstatou zjevně spadá, Ústavní soud přitom jako metodologický nástroj užívá tzv. test rozumnosti. To proto, že práv náležejících do této skupiny je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které je provádějí (čl. 41 odst. 1 Listiny), což vyjadřuje přesvědčení ústavodárce, že úprava těchto sociálních práv je legitimním předmětem politického zápolení (tj. je primárně v rukou zákonodárce). To vylučuje, aby metodologie jejich přezkumu byla totožná s metodologií užívanou u lidských práv obsažených zejména v hlavě druhé Listiny, jako je „přísný“ test proporcionality, jehož uplatnění by ve svém důsledku výrazně omezovalo volnou úvahu zákonodárce při přijímání právní úpravy mající regulovat přezkoumávanou oblast společenských vztahů. Test rozumnosti spočívá ve vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, tedy jeho podstatného obsahu (prvý krok), a zhodnocení, zda se zákon nedotýká právě tohoto esenciálního obsahu (druhý krok) - v takovém případě by totiž bylo třeba použít testu proporcionality. Není-li podstatný obsah práva dotčen, posuzuje se ve třetím kroku, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkové úrovně základních práv. Čtvrtým krokem pak je zvážení, zda zákonný prostředek použitý k dosažení legitimního cíle je rozumný, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší (podobně a podrobněji viz nález sp. zn. Pl. ÚS 54/10).
- 70. Ústavnímu soudu byly ve své podstatě předloženy dva úhly pohledu, jakým způsobem chápat mechanismy, jimiž jsou vypláceny a zvyšovány důchody. Prvý, zastávaný navrhovatelkou, se zaměřuje na skutečnost, za jaké období jsou důchody vypláceny (tzv. klouzavý měsíc), a na to, že část prvého klouzavého měsíce v roce nepokryje (u různých oprávněných v různém množství dní) svými dny celý kalendářní měsíc leden, čímž zůstane určité množství dní v kalendářním měsíci lednu, za které nebude oprávněnému přiznán důchod ve valorizované výši. Naproti tomu vláda a ČSSZ zdůrazňují, že pobírají-li oprávnění stejný důchod, pak jim bude v lednové splátce vyplacen ve stejné (o stejnou částku valorizované) výši, přičemž i celkově, v celém kalendářním roce, takoví oprávnění dostanou stejných 12 dávek důchodu.
- 71. Ústavní soud konstatuje, že návrh není důvodný, neboť jako přiléhavý je nutno hodnotit pohled druhý, zastávaný vládou a ČSSZ. Jde totiž o pohled vypovídající o reálném výsledku napadené právní úpravy, jenž je takový, že všichni poživatelé důchodu dostávající před valorizací stejný důchod dostanou bez ohledu na termín jeho výplaty vyplacenu i v návaznosti na každoroční valorizaci stejnou částku. Jednoduše řečeno, všichni ve stejném postavení dostávají stejně, a tedy jsou si (s výjimkou rozdílnosti data výplaty, která však není předmětem přezkumu) zcela rovni. Ústavní soud za této situace dále nepokračoval v provádění testu rozumnosti (potažmo proporcionality), protože zde vůbec není žádného zásahu do základních práv a svobod, jehož ústavněprávní přijatelnost by bylo namístě blíže posuzovat. Právní úprava je z pohledu navrhovatelkou uváděných základních práv a svobod zcela neutrální, žádným způsobem tato práva neomezuje, tím spíše pak ne způsobem, který by byl pro nějaké poživatele důchodu nebo jejich skupinu nějakým způsobem diskriminující.
- 72. Opačný názor předkládaný v návrhu vychází z toho, že navrhovatelka vytrhává některé dílčí aspekty právní úpravy z celkového kontextu. Nesprávnost tohoto přistupuje zřejmá, uváží-li se, že je v rozporu s reálným výsledkem, totiž s tím, jakou výši důchodu jeho poživatelé skutečně dostanou. Pro oprávněného jistě není klíčová informace, za jaké období je mu důchod vyplácen, nebo obdobné technické detaily mechanismu, jakým je výše jeho důchodu konstruována. Klíčové je, kolik nakonec finančních prostředku skutečně obdrží. To totiž určuje, kolik si za něj bude moci pořídit zboží, služeb atd.
- 73. V návrhu je vznášen argument, jak může být spravedlivé, když někteří oprávnění nikdy neobdrží za některé dny kalendářního měsíce ledna důchod ve valorizované výši. Tato úvaha vychází z nepochopení věci, protože za situace, kdy důchody jsou vypláceny za tzv. klouzavé měsíce, a nikoliv za kalendářní měsíce, oprávněným zcela logicky ani za navrhovatelkou tvrzené dny prvé části měsíce ledna nic dalšího být vypláceno nemá. Otázka navrhovatelky formulovaná v její replice (viz výše bod 38) je proto zavádějící, neboť nesprávně presumuje, že by oprávněný měl dostat něco, co mu ve skutečnosti vůbec nepřísluší. Fakticky daný oprávněný dostane vše, co mu náleží, ať již je to formálně deklarováno za jakýkoliv časový úsek (jakkoliv určený tzv. klouzavý měsíc). Vždy mu totiž bude v lednu bez ohledu na konkrétní termín splatnosti důchodu vyplacena stejná finanční částka.
- 74. Navrhovatelka sice označuje vyjádření vlády a ČSSZ jako neodborná, ale je to její vlastní argumentace, která spíše vzbuzuje rozpaky. Navrhovatelka požaduje, aby valorizace byla poskytnuta za všechny dny kalendářního měsíce ledna, avšak není jasné, proč by tomu tak mělo být, zejména pak když ani sama nerozporuje, že z pohledu absolutní výše částek problém nerovnosti mezi účastníky pojištění neexistuje. Navrhovatelka se snaží doložit tvrzenou nerovnost výpočtem přepočítávajícím částky z tzv. klouzavého měsíce na kalendářní měsíc, ovšem právě ten dokládá iracionalitu jejích úvah, neboť částky důchodů za kalendářní měsíc tímto způsobem vypočítané nikdo ve skutečnosti na účet ani v hotovosti nedostává. Jde pouze o teoretickou uměle vytvořenou konstrukci bez reálného dopadu do sféry poživatelů důchodu. Úlohou Ústavního soudu je přitom chránit ústavnost před reálnými zásahy do ústavně zaručených základních práv a svobod, nikoliv řešit problémy akademické povahy.
- 75. Korektní je i odkaz vlády na judikaturu obecných soudů (potažmo usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 281/14), kdy Nejvyšší správní soud opakovaně neshledal, že by se měl v souvislosti s napadenou právní úpravou obrátit na Ústavní soud podle čl. 95 odst. 2 Ústavy za účelem posouzení jejího rozporu s ústavním pořádkem. Snaží-li se navrhovatelka ve své replice zpochybnit význam této judikatury tím, že i Nejvyšší správní soud připustil existenci určité disproporce, pak šlo toliko o disproporci v datech výplaty důchodů, která však, jak již bylo výše řečeno, není předmětem nynějšího přezkumu před Ústavním soudem. Jak Nejvyšší správní soud uvedl, „jediným rozdílem mezi důchodci s různým termínem výplaty je skutečnost, že někteří dosáhnou na valorizované částky dříve než jiní“. Nejvyšší správní soud v daných souvislostech výslovně konstatoval, že není žádného důvodu, aby docházelo k nějakým kompenzacím nebo změně právní úpravy (viz rozsudek sp. zn. 2 Ads 121/2015).
- 76. ČSSZ zcela důvodně poukazuje na to, že kdyby poživatelé důchodu dostávali doplatky nebo jiné navýšení výše důchodu, jak naznačuje navrhovatelka, logicky by tím byli znevýhodněni ti oprávnění, kteří by je nedostávali, anebo dostávali v menší výši než jiní. Zjednodušeně řečeno, systém, kde každý důchodce dostane při stejné výši důchodu valorizováno stejně, by se změnil v systém, kdy každý dostane jinou částku (a může si tak reálně pořídit jiné množství zboží a služeb) dle data splatnosti, které přitom sama navrhovatelka považuje za stanovované svévolně. Představu navrhovatelky, že by tento nový systém byl spravedlivější než ten současný, nelze než označit za bizarní.
- 77. Navrhovatelka tvrdí, že napadená právní úprava zakládá nerovnost účastníků důchodového pojištění. Opak je však pravdou. Jsou to právě změny právní úpravy, po kterých navrhovatelka volá, které by v těchto směrech mohly přinést výraznou změnu k horšímu, totiž narušit současný spravedlivý systém a bezdůvodně znevýhodnit jedny účastníky důchodového pojištění proti účastníkům jiným a potenciálně vést právě k takovým neodůvodněným zásahům do ústavně zaručených základních práv a svobod, na které si navrhovatelka stěžuje a které by mohly být důvodem ke zrušení právní úpravy Ústavním soudem.
VII. Závěr VII.
- 78. Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že posuzovaná právní úprava neporušuje čl. 1, čl. 3 odst. 1 Listiny ani základní práva a svobody zaručené v čl. 11 odst. 1 a čl. 30 odst. 1 Listiny. Napadená ustanovení nezakládají jakoukoliv navrhovatelkou namítanou nerovnost, ba dokonce naopak, kdyby jejich zrušení vedlo k přijetí právní úpravy, jakou navrhovatelka naznačuje, mohlo by to do mechanismu zvyšování důchodů vnést prvky neodůvodněné svévole, nerovnosti a vést k tomu, že by uvedená práva byla porušována.
- 79. Jelikož na základě navrhovatelčiny argumentace směřující proti § 67 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění Ústavní soud shledal, že nejsou dány důvody ke zrušení uvedeného ustanovení, její návrh v tomto rozsahu podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
- 80. Vůči zbývajícím napadeným ustanovením, tj. § 67 odst. 1, 3 až 16 a § 67a zákona o důchodovém pojištění, navrhovatelka ve svém návrhu žádnou argumentaci zpochybňující jejich ústavnost nepředestřela. Ústavní soud proto v tomto zbývajícím rozsahu její návrh odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., jako návrh zjevně neopodstatněný.