Nález Ústavního soudu ze dne 6. října 2010 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákona č. 314/2008 Sb., některých ustanovení zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění zákona č. 314/2008 Sb., a některých ustanovení zákona č. 314/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů

III. Vyjádření účastníků řízení III.

1. 34. K návrhu se k výzvě Ústavního soudu vyjádřili oba účastníci řízení. Za Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky se vyjádřil dne 12. července 2007 její předseda Ing. Miloslav Vlček, který bez ohledu na to, že navrhovatel napadá jeden ze základních procedurálních postupů v rámci zákonodárného procesu, stanovisko fakticky k návrhu nezaujal. Pouze uvedl, že návrh byl schválen ústavně předepsaným způsobem na schůzi dne 23. června 2008, v hlasování č. 242; z přítomných 155 poslanců bylo pro návrh 109, proti 8. Po schválení Senátem byl návrh podepsán prezidentem republiky a řádně vyhlášen.
2. 35. Za Senát se obsáhle vyjádřil jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka, který především zrekapituloval obsah návrhu. Uvedl bližší okolnosti projednávání návrhu v Senátu, kde se ministr spravedlnosti J. Pospíšil přihlásil jak k původnímu vládnímu návrhu, tak i k textu, který v pozměněné podobě vyšel z Poslanecké sněmovny. Zpravodajská zpráva senátorky J. Rippelové obsahovala zásadní výhradu ke způsobu projednávání předlohy v Poslanecké sněmovně formou komplexního pozměňovacího návrhu. O předloze proběhla živá diskuse v ústavněprávním výboru Senátu za hojné účasti hostů (např. JUDr. Josef Baxa, předseda Nejvyššího správního soudu, JUDr. Iva Brožová, předsedkyně Nejvyššího soudu, zástupci Soudcovské unie České republiky a další). Návrhem se rovněž zabývala Stálá komise Senátu pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury se závěry, ze kterých podle předsedy Senátu navrhovatel částečně vychází. Dne 16. července 2008 projednal návrh zákona Senát. Z přítomných 54 senátorů se pro návrh vyjádřilo 35 senátorů, 12 bylo proti. Dále předseda Senátu informoval blíže o obsahu projednávání návrhu zákona a poukázal na problém složitě koncipovaného návrhu na jeho zrušení, kde dochází ke směšování hledisek procedurální a materiální protiústavnosti (viz sub II.a a sub II.b). Upozornil též na to, že procedurální pojetí protiústavnosti, transformované v prostřední variantě (zde označena jako II.b) petitu do „hmotněprávního výrazu“, by v případě derogace vedlo k nežádoucím, potažmo smysl nedávajícím mezerám v zákonném textu, stejně jako na pominutí čl. IV zákona č. 314/2008 Sb. v poslední variantě návrhu. Vlastní rozhodnutí předseda Senátu ponechal na Ústavním soudu.

IV. Formální předpoklady projednání návrhu a ústavnost legislativní procedury IV.

1. 36. Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh byl podán podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu skupinou 21 senátorů a po formální stránce je v souladu s požadavky zákona o Ústavním soudu. V řízení o zrušení právního předpisu je povinností Ústavního soudu nejprve zkoumat, zda právní předpis, kterého se návrh týká, byl schválen v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
2. 37. Nejdříve bylo třeba posoudit podmínky řízení ve smyslu § 66 a 67 zákona o Ústavním soudu. Zákon o soudech a soudcích byl mezitím změněn zákonem č. 7/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, a zákonem č. 41/2009 Sb., o změně některých zákonů v souvislosti s přijetím trestního zákoníku, tyto zákony se však nedotkly ustanovení, jejichž ústavnost je předmětem tohoto řízení. Rovněž tak se návrhu nedotýkají novely zákona o soudech a soudcích provedené zákony č. 217/2009 Sb. (dotčen § 42) a č. 227/2009 Sb. (§ 175a). Totéž platí pro novelizace soudního řádu správního zákonem č. 7/2009 Sb. (§ 41, 45, 49 a 55) a č. 320/2009 Sb. (§ 89 odst. 5) a ústavním zákonem č. 195/2009 Sb. (zrušen).
3. 38. Základní otázkou, z hlediska splnění požadavků legislativní procedury, byla samotná varianta petitu návrhu uvedená výše sub II.a. V případě, že by Ústavní soud dospěl ke shodnému závěru jako navrhovatel, nebylo by již třeba dále v řízení pokračovat a návrh by byl vyřízen již na tomto místě zrušením zákona č. 314/2008 Sb. Totéž by platilo pro druhou variantu petitu (též sub II.a) v případě, že by takový způsob změny byl posuzován nikoli jako porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí, nýbrž jako obsahový rozpor s ústavním pořádkem. K výše popsané argumentaci navrhovatele Ústavní soud konstatuje, že v této části jsou oba návrhy v podobě první a druhé varianty petitu nedůvodné.
4. 39. K obsáhlým argumentům, předestřeným navrhovatelem sub II.a (body 4 až 14), Ústavní soud uvádí, že již několikrát projednával návrh na zrušení zákona, jehož základem byl komplexní pozměňovací či pozměňovací návrh [zejména nález č. 88/2008 Sb. (viz výše), dále např. nález č. 257/2008 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873), č. 163/2009 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 42/08 ze dne 21. 4. 2009 a nejnověji č. 9/2010 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 17/09 ze dne 1. 12. 2009]. Nikdy nedospěl k závěru, že by tato praxe byla v rozporu s ústavními pravidly parlamentního práva [výslovně např. v nálezu č. 160/2008 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 25/07 ze dne 13. 3. 2008 (N 56/48 SbNU 791) konstatoval, že k přijetí a vydání napadeného zákona č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně některých zákonů, došlo předepsaným způsobem (obdobně nález č. 163/2009)]. Naopak v nálezu III. ÚS 455/08 ze dne 10. března 2009 vzal Ústavní soud za směrodatnou při výkladu právního předpisu právě tu část, která do něj byla vložena teprve v rámci tzv. komplexního pozměňovacího návrhu. Stejně tak v případě nálezu č. 37/2007 Sb. (viz výše) v této souvislosti Ústavní soud pouze s odkazem na názor vyjádřený v odborné literatuře (Kysela, J.: Tvorba práva v ČR: truchlohra se šťastným koncem?, Právní zpravodaj č. 7/2006) připomněl, že by vláda měla u tzv. komplexních pozměňovacích návrhů trvat na svém právu vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy, protože ve skutečnosti jde o zastřenou novou zákonodárnou iniciativu. V daném případě je však evidentní, že tento návrh byl iniciován právě vládou, která svým zastupováním při projednávání návrhu novely zákona o soudech a soudcích pověřila ministra spravedlnosti. Není úkolem a kompetencí Ústavního soudu, aby zkoumal všechny detaily a postupy při přijímání zákonů, pokud to neodporuje ústavním pravidlům zákonodárného procesu (viz nález č. 331/2005 Sb. – viz výše). Neshledal to ani v případě komplexního pozměňovacího návrhu, který při svém jednání použil Senát [nález č. 207/2003 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 14/02 ze dne 4. 6. 2003 (N 82/30 SbNU 263 Sb.)]. Námitka použití komplexního pozměňovacího návrhu v nálezu č. 88/2008 Sb. (viz výše) byla uplatněna jen jako odlišné stanovisko. Stejně tak skutečnost, že návrh v této části postrádá odůvodnění naplňující požadavky § 86 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, sama o sobě nevede k neústavnosti takto projednaného a schváleného zákona. Navrhovatel sice v této části upozorňuje na aktuální problémy praxe zákonodárného procesu, ty však nedosahují úrovně neústavnosti.
5. 40. Tzv. komplexní pozměňovací návrhy jsou již delší dobu součástí reglementového práva v České republice. Na jejich základě jsou schvalovány i zákony ústavní. Ústavní soud přitom dosud neměl důvod zpochybnit tuto proceduru ani v případě, že vzešla jako iniciativa určitého výboru Poslanecké sněmovny při projednávání vládních návrhů zákonů (obvyklý případ), ani v případě, že by tato iniciativa vzešla ve skutečnosti od vlády, která tím usilovala eliminovat nepříznivé dopady poslaneckých návrhů [viz nález č. 257/2008 Sb. (viz výše) v souvislosti s novelou obchodního zákoníku provedenou zákonem č. 216/2005 Sb. a Syllová, J. a kol.: Parlament České republiky. 2. vyd. Praha 2008, s. 237]. Jednací řád Poslanecké sněmovny pojem komplexního pozměňovacího návrhu nezná. Jedná se o jeden z institutů parlamentní praxe, který se však pohybuje v mezích ústavního pořádku, kdy se návrh zákona projednává na základě zákonodárné iniciativy oprávněného navrhovatele podle čl. 41 odst. 2 Ústavy (zde tisk č. 425/0), avšak podkladem pro jednání je právě komplexní pozměňovací návrh (zde tisk č. 425/1) příslušného sněmovního výboru (zde to byl ústavněprávní výbor). To však neznamená, že subjekt s právem zákonodárné iniciativy přestává být „pánem návrhu“, neboť se jedná stále o jeho zákonodárnou iniciativu. Proto pouze on s tímto návrhem (byť v podobě komplexního pozměňovacího návrhu) disponuje a může jej vzít zpět bez dalšího do ukončení rozpravy ve druhém čtení, ve kterém se na podkladě komplexního pozměňovacího návrhu o jeho zákonodárné iniciativě jedná (§ 64 ve spojení s § 86 odst. 6 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny), se souhlasem Poslanecké sněmovny ještě i ve třetím čtení.
6. 41. Komplexní pozměňovací návrh v podobě tisku č. 425/1 byl proto stále jen pozměňovacím návrhem ve smyslu § 63 odst. 1 bodu 5 písm. a) jednacího řádu Poslanecké sněmovny. Vláda jako navrhovatel proto měla rovněž možnost postupovat podle § 63 odst. 2 jednacího řádu a navrhnout přerušení projednávané věci, v případě nevyhovění jej vzít zpět podle § 64 jednacího řádu. V daném případě tak vláda nepostupovala, naopak její zástupce návrh podpořil při jednání v Poslanecké sněmovně a obhajoval v Senátu. To, že vládu zastupující ministr při druhém čtení návrhu 18. června 2008 v Poslanecké sněmovně prohlásil, že může „konstatovat za Ministerstvo spravedlnosti, že s těmito doplňky souhlasíme“, nic nemění na tom, že se jednalo o návrh vládní a stanovisko zástupce vlády. Proto Ústavní soud nepovažuje tento postup nejen za narušující obecně pravidla ústavně předepsaného postupu schvalování zákonů, ale ani za obsahově rozporný s ústavním pořádkem v konkrétním případě schvalování tisku č. 425/0 v Poslanecké sněmovně. Jiný postup by konečně znamenal, že Ústavní soud, stejně jako v případě tzv. přílepků (nález č. 37/2007 Sb. – viz výše), založí pro futuro povinnost ex offo přezkoumávat každý návrh podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy rovněž z hlediska toho, zda přezkoumávaný zákon nebyl přijat na základě komplexního pozměňovacího návrhu (první varianta petitu – sub 4) a zda v tomto případě byla šetřena reglementová práva iniciátora návrhu, případně ad hoc (druhá varianta petitu – sub 5), zda obsahuje dostatečně dlouhé odůvodnění. Takovýto neústavní zásah tato procedura nepředstavuje. Zde Ústavní soud připomíná, že na základě komplexního pozměňovacího návrhu byly schváleny dvě klíčové součásti ústavního pořádku – v roce 1991 Listina a v roce 1992 Ústava.
7. 42. Proto byl v těchto částech návrh zamítnut jako nedůvodný. Kromě toho musí pro úplnost Ústavní soud uvést, že v případě námitky neústavního postupu při schvalování zákonů platí navrhovatelem zmíněný princip minimalizace zásahu tak, že v takovém případě se již o obsahu zákona nerozhoduje [srov. nálezy č. 30/1998 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399), č. 476/2002 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25) a č. 283/2005 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 13/05 ze dne 22. 6. 2005 (N 127/37 SbNU 593) a usnesení sp. zn. Pl. ÚS 5/98 ze dne 22. 4. 1999 (U 32/14 SbNU 309)]. Vůbec tak již není možná kombinace petitů uvedených sub II.a v té podobě, že by návrh částečně ústavní byl nebo částečně ústavní nebyl. Ústavní soud si proto nemůže v takovém případě vybírat to, co přezkoumávat bude a co nikoli, neboť to je věcí rozhodování uvnitř komor Parlamentu. Ústavní soud (viz nález č. 331/2005 Sb. – viz výše) se zde musí omezit na dodržení ústavních pravidel zákonodárného procesu a na hodnocení výsledku rozhodnutí Parlamentu při jejich dodržení. Zachovává-li jednací řád komory postavení navrhovatele zákona jako pána návrhu, není zde obecně prostor pro zásah Ústavního soudu. Úkolem Ústavního soudu proto nemůže být, aby podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu obligatorně podrobil každý návrh výše uvedenému přezkumu, který by vyšel za hranice procedury a znamenal hodnocení obsahové. I zde platí, že vláda při provádění své politiky musí dbát na svá práva. Není proto ani korektní, aby např. v dalším volebním období byl takový postup předchozí vlády dodatečně zpochybňován.
8. 43. Návrh byl proto v této části z hlediska obou argumentačních rovin, jak byly navrhovatelem předestřeny (sub II.a), tj. procesní i hmotněprávní, zamítnut jako nedůvodný.

V. Posouzení ústavnosti návrhem dotčených jednotlivých ustanovení V.

1. 44. Na tomto základě Ústavní soud posoudil zbývající část návrhu v bodech označených jako II.b až II.g, a to jak z hlediska samotného napadeného ustanovení, tak z hlediska argumentace s tím spojené. Za základ vzal proto třetí petit návrhu s tím, že není v tomto případě podstatné, že navrhovatel v komplikovaných variantách nenavrhl zrušení i přechodného ustanovení čl. IV zákona č. 314/2008 Sb., neboť v případě vyhovění tomuto návrhu (zavedení funkčního období předsedy Nejvyššího správního soudu) by jednak ztratilo samo o sobě smysl, jednak netrpí vadami vytýkanými ostatním napadeným ustanovením, když problém čl. IV zákona č. 314/2008 Sb. spočíval jen v proceduře jeho přijetí (komplexní pozměňovací návrh).
2. 45. Obecně Ústavní soud předesílá, že v rámci svého postavení se mohl zabývat pouze napadenými ustanoveními zákona o soudech a soudcích a zákona č. 314/2008 Sb., nikoli množinou všech právních řešení postavení soudců a soudních funkcionářů na jedné straně a orgánů moci zákonodárné či zejména výkonné (prezident republiky, vláda, Ministerstvo spravedlnosti, Ministerstvo financí) na straně druhé. Role Ústavního soudu spočívá v posouzení napadených ustanovení, nikoli v rozvíjení úvah de lege ferenda a hledání vhodných legislativních řešení tam, kde k tomu zákonodárci dává ústavní pořádek prostor. Jsou-li proto možná jiná řešení na bázi soudcovské samosprávy, avšak Ústava taková řešení nepožaduje, není možné z tohoto pohledu hodnotit napadenou zákonnou úpravu ani ji proto napadat. Stejně tak nebylo možné vracet se k historickým souvislostem soudní správy ve vazbě na federativní uspořádání (neexistence federálního ministerstva spravedlnosti v československé federaci na rozdíl od většiny federací, a tím i jiná pozice Nejvyššího soudu mimo dosah republikových ministerstev spravedlnosti). Konečně je třeba zdůraznit, že navrhovatel svou argumentaci opírá o působení „negativního kumulativního efektu“ (sub 29) jednotlivých ustanovení novely zákona o soudech a soudcích. Zásah do nezávislosti soudů spatřuje v provázanosti působení jednotlivých novelizovaných řešení. Ústavní soud musí v této souvislosti připomenout, že tato jeho doktrína [zejména nálezy č. 64/2001 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 ze dne 24. 1. 2001 (N 16/21 SbNU 113), č. 349/2002 Sb. (viz výše) a č. 318/2009 Sb. – nález sp. zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009] může vést k posílení argumentační pozice navrhovatele tam, kde současně platí všechny jím namítané ústavní vady právní úpravy. V případě, že je váha jednotlivých namítaných vad u části napadených ustanovení zpochybněna, klesá tím i jejich dopad na jiná ustanovení, která pak mohou v testu ústavnosti obstát. Konečně musí Ústavní soud zdůraznit, že se musel omezit pouze na výtky směřované proti konkrétním ustanovením zákona o soudech a soudcích, aniž mohl své závěry vztáhnout na jiná řešení vnesená do tohoto zákona po vynesení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (č. 349/2002 Sb.) – viz výše.