Nález Ústavního soudu ze dne 30. července 2013 sp. zn. Pl. ÚS 37/11 ve věci návrhu na vyslovení protiústavnosti části § 135d odst. 1 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění zákona č. 217/2005 Sb., ve slovech „nebo tabákových výrobků anebo lihovin zajištěných při kontrole podle § 134“

IV. Vyjádření účastníků IV.

1. 29. V souladu s § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 18/2000 Sb., je účastníkem řízení též ten, kdo zákon nebo jiný právní předpis, jehož zrušení je navrhováno, vydal. Ústavní soud si podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 18/2000 Sb., k podanému návrhu vyžádal vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení.
2. 30. Předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Miroslava Němcová ve svém vyjádření, Ústavnímu soudu doručeném dne 7. března 2013, a předseda Senátu Parlamentu České republiky Milan Štěch ve svém vyjádření, Ústavnímu soudu doručeném dne 14. února 2013, uvedli, že napadené ustanovení § 135d bylo do zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, inkorporováno zákonem č. 217/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, a posléze bylo třikrát novelizováno, a to zákonem č. 575/2006 Sb., zákonem č. 95/2011 Sb. a zákonem č. 407/2012 Sb. Oba podrobně popsali průběh legislativního procesu a uvedli, že z přijatých pozměňovacích návrhů se žádný netýkal § 135d. Schválený návrh byl uveřejněn ve Sbírce zákonů jako zákon č. 217/2005 Sb., ze dne 3. května 2005, kterým se měnil zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony; účinnosti nabyl dne 1. července 2005.
3. 31. Oba účastníci konstatují, že napadený zákonný text byl projednán a schválen ústavně předepsaným způsobem a podle standardních pravidel legislativního procesu. Posouzení ústavnosti návrhem napadeného ustanovení ponechávají na úvaze Ústavního soudu.

V. Vyjádření vedlejšího účastníka V.

1. 32. Přípisem ze dne 7. března 2013 č. j. 2442/2013-KMV vrchní ředitel Sekce kabinetu ministra a předsedy Legislativní rady vlády Ústavnímu soudu sdělil, že předseda vlády České republiky v souladu s ustanovením článku 77 odst. 1 Ústavy rozhodl, že vláda využije svého práva vyplývajícího z § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu k přistoupení do řízení ve věci předmětného návrhu, a zároveň svým dopisem ze dne 6. března 2013 pověřil ministra financí, aby vypracoval a v zákonem stanovené lhůtě podal jménem vlády České republiky vyjádření k předmětnému návrhu.
2. 33. Ministr financí ve svém vyjádření, Ústavnímu soudu doručeném dne 20. března 2013, uvedl, že v návrhu Krajského soudu se několikrát chybně interpretují ustanovení tohoto zákona. Krajský soud tvrdí, že ustanovení § 135d odst. 1 a § 134 odst. 2 zákona o spotřebních daních nemohou být použita sama o sobě, resp. z jejich titulu není možné bez dalšího zajistit a následně uložit propadnutí tabákových výrobků anebo lihovin, u kterých je doloženo, že byly zdaněny. Krajský soud vychází ze vztahu § 42 odst. 1 a 2 jako ustanovení obecné povahy a § 135d, resp. § 134 odst. 2 jako ustanovení speciálních. Dále Krajský soud v Plzni vyvozuje, že § 42 zákona o spotřebních daních je jediné ustanovení v tomto zákoně, které vymezuje to zboží, jež je možné celním úřadem nebo celním ředitelstvím zajistit a následně i uložit propadnutí. V případě žalobkyně šlo o zboží zdaněné, tudíž dle krajského soudu orgány, které tabákové výrobky a lihoviny na místě zajistily, neměly pravomoc takto konat.
3. 34. S tímto závěrem krajského soudu se podle ministra financí nelze ztotožnit. Je možné souhlasit s tím, že ustanovení § 42 odst. 1 a 2 zákona o spotřebních daních vymezují určité podmínky, za nichž lze vybrané výrobky nebo dopravní prostředek zajistit. Tento výčet však netvoří obecný rámec, není komplexní úpravou pro zajištění a propadnutí věci v zákoně o spotřebních daních, a tudíž nepodává seznam všech skutkových podstat, při jejichž naplnění lze výrobky podle zákona o spotřebních daních zajistit. Explicite jsou další skutkové podstaty vyjádřeny právě v § 134 odst. 2 ve spojení s § 134 odst. 1 a § 133 odst. 1 zákona o spotřebních daních. Lihoviny a tabákové výrobky mohou být zajištěny dle § 134 odst. 2 zákona o spotřebních daních proto, že při provádění kontroly dle § 134 odst. 1 zákona o spotřebních daních zaměřené na dodržování zákazu prodeje lihovin a tabákových výrobků (srov. § 133 odst. 1 zákona o spotřebních daních) jsou lihoviny a tabákové výrobky prodávány na místech, kde je to zákonem zakázáno.
4. 35. Ministr financí dále uvedl, že účely obou uvedených ustanovení nejsou stejné. Ustanovení § 42 odst. 2 zákona o spotřebních daních směřuje na situaci zajištění vybraných výrobků pro případ, že tyto výrobky nejsou zdaněné, resp. jsou považovány za nezdaněné. Naopak § 134 odst. 2 zákona o spotřebních daních se zaměřuje na situace, kdy jsou tabákové výrobky anebo lihoviny prodávány na stáncích, tržištích (tržnicích) nebo místech, která nesplňují technické požadavky na územně technické, účelové a stavebnětechnické řešení staveb a která nejsou zkolaudována k prodeji zboží nebo poskytování hostinských služeb, a kde je tedy zakázán jejich prodej (srov. § 133 odst. 1 zákona o spotřebních daních). V § 134 odst. 2 i v § 133 odst. 1 se hovoří o tabákových výrobcích anebo lihovinách bez ohledu na to, zda u nich byla uhrazena spotřební daň, či nikoliv. Účelem této úpravy totiž není primárně posuzovat splnění daňových povinností daňového subjektu, ale sledovat a zajišťovat výrobky, které svou povahou mohou být lidskému zdraví škodlivé, na místech, která k prodeji těchto výrobků nejsou určena.
5. 36. Ministr financí uvedl, že se nelze ztotožnit se závěry krajského soudu o účelu napadených ustanovení zákona o spotřebních daních. Legitimita sankcí je přímo odvozována od veřejného zájmu, který má dané ustanovení chránit. Tento veřejný zájem ospravedlňuje míru zásahu sankcí do individuální sféry jednotlivců. Pro určení, zda jde o sankci ústavně konformní, je tedy třeba zodpovědět primárně otázku, zda daná sankce je ospravedlnitelná vzhledem k veřejnému zájmu, který chrání. Veřejnými zájmy, které chrání daná ustanovení zákona o spotřebních daních, jsou jednak veřejný zájem na řádném výběru spotřební daně, ale současně též na ochraně zdraví a života obyvatelstva. Tato ochrana života a zdraví obyvatelstva je ovšem ochranou před poškozením v důsledku konzumace zdravotně závadných a/nebo nelegálně vyrobených výrobků, a nikoliv snad v důsledku „užívání staveb k jinému účelu, než ke kterému jsou stavebně technickým charakterem určeny“, jak se nesprávně konstatuje v návrhu krajského soudu.
6. 37. Je tedy podle ministra financí zřejmé, že dané ustanovení zákona o spotřebních daních zakazuje a sankcionuje prodej lihovin a tabákových výrobků na tržištích a stáncích též z důvodu obtížné kontrolovatelnosti takových výrobků orgány příslušnými k prověřování dodržování zákazu prodeje lihovin a tabákových výrobků. Důsledkem nedostatečně prováděné kontroly je pak zvýšené riziko prodeje výrobků nezdaněných, zdravotně závadných a/nebo nelegálně vyrobených. Jak ukázala v nedávné době tzv. „metanolová aféra“, riziko poškození veřejného zájmu na ochraně života a zdraví obyvatelstva je v důsledku nelegálního obchodu s vybranými výrobky velice silné. Zákaz prodeje vybraných výrobků v prostorách, které k tomu nebyly stavebnětechnickým charakterem určeny a u nichž nebylo stavebnětechnické určení k požadovanému účelu stavebním úřadem ověřeno, platí zcela záměrně obecně na výrobky zdaněné i nezdaněné. Sankciován je jejich prodej v nevyhovujících podmínkách, a nikoliv neuhrazení spotřební daně. V případě zjištění nezdaněných lihovin nebo tabákových výrobků bude postupováno v souladu s předpisy upravujícími správu spotřební daně, a to nezávisle na řešení otázky prodeje daných výrobků na místě, kde je zakázán jejich prodej. Transparentní prodej vybraných výrobků na místech k tomu určených a vhodných je podmínkou efektivního prověřování plnění daňových povinností a současně prověřování plnění povinnosti k ochraně zdraví a života obyvatelstva. Vztah napadaných ustanovení zákona o spotřebních daních a ustanovení upravujících delikty podle stavebního zákona tedy nelze označit za vztah speciality.
7. 38. Ministr financí nesouhlasí s tvrzením uvedeným v návrhu krajského soudu, že pravidlo možnosti kumulativního uložení sankce neplatí pro propadnutí věci, protože zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, tuto možnost kumulace u žádné skutkové podstaty neobsahuje. S tím nelze souhlasit, neboť v obecných ustanoveních zákon o přestupcích (srov. § 18) tuto možnost upravuje. To, že není obsažena u konkrétní skutkové podstaty, pak v žádném případě nevylučuje subsidiární použití tohoto pravidla pro přestupky upravené jinými zákony, neboť je subsidiární použití zákona o přestupcích zákonodárcem v takových případech předpokládáno. Navíc platí, že každý zákon může stanovit povinnosti nad rámec jiného zákona. Neznamená to tedy, že pokud by některý zákon kumulativní uložení sankce propadnutí věci s jinou sankcí (zejména pak pokutou) neumožňoval, nebylo by možné, aby si jiný zákon (například zákon o spotřebních daních) pro svoje potřeby takovouto možnost nemohl stanovit, pokud zákonodárce bude respektovat nepřekročitelné kautely ústavního práva. Ke konkrétnímu stanovení sankčního mechanismu je racionální zákonodárce veden relevantními důvody (ochrana veřejného zájmu, limity právních předpisů Evropské unie, historický vývoj dané úpravy či požadavky praxe). Není tedy možné bez dalšího říct, že by šlo o jeho libovolné uvážení.
8. 39. Ministr financí nesouhlasí s názorem krajského soudu, že musí být jakákoliv sankce diferencována, což je navrhovatelem mylně dovozováno z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 36/32 SbNU 345; 299/2004 Sb.), v němž se uvádí, že pokuta jako sankce má být diferencována. Z povahy věci není účelné, a ani možné, aby jakákoliv sankce byla vždy vázána požadavkem diferenciace, zejména to není možné u sankce propadnutí věcí (v daném případě propadnutí vybraného okruhu věcí).
9. 40. Důvodem propadnutí lihovin nebo tabákových výrobků zjištěných na místě, kde je zákaz jejich prodeje, není a priori snaha potrestat delikventa (trestem zde je uložení pokuty), ale zamezit pokračování v porušování zákazu prodeje, což sleduje výše zmíněný veřejný zájem na ochraně života a zdraví obyvatelstva. Toho je dosahováno tím, že osoba, která porušila zákaz prodeje, je zbavena vlastnictví těch vybraných výrobků, které se nacházejí na místě, kde došlo k porušení zákazu prodeje, neboť zde existuje reálné riziko pokračování v tomto zakázaném prodeji. Tomuto pokračování je nutno s ohledem na uvedený veřejný zájem zabránit, a to bez ohledu na množství vybraných výrobků, kterých se propadnutí týká, a bez ohledu na majetkové poměry pachatele správního deliktu. Ministr financí dodává, že sankce propadnutí určitého druhu věcí, kterou je možno uložit spolu s finanční pokutou, je relativně běžnou sankcí za správní delikt. Lze ji najít např. v zákoně č. 146/2010 Sb., o označování a sledovatelnosti výbušnin pro civilní použití, ve znění zákona č. 18/2012 Sb., (pozn. red.: zákon č. 146/2010 Sb. byl s účinností od 5. dubna 2013 zrušen a nahrazen zákonem č. 83/2013 Sb., o označování a sledovatelnosti výbušnin pro civilní použití), v zákoně č. 228/2005 Sb., o kontrole obchodu s výrobky, jejichž držení se v České republice omezuje z bezpečnostních důvodů, a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
10. 41. Závěrem svého vyjádření ministr financí vyjadřuje nesouhlas s návrhem krajského soudu na zrušení napadeného zákonného ustanovení a navrhuje zamítnutí návrhu.

VI. Vyjádření veřejného ochránce práv VI.

1. 42. Veřejný ochránce práv k výzvě Ústavního soudu sdělil, že svého práva na vstup do řízení podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu nevyužívá.

VII. Upuštění od ústního jednání VII.

1. 43. Dle § 44 zákona o Ústavním soudu, nebyl-li návrh mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením odmítnut, nařídí Ústavní soud ústní jednání, lze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Ústní jednání nařídí vždy, stanoví-li tak tento zákon nebo provádí-li Ústavní soud dokazování. V souzené věci měl Ústavní soud za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, proto bylo od ústního jednání upuštěno.

VIII. Aktivní legitimace navrhovatele a posouzení příslušnosti Ústavního soudu k projednání podaného návrhu VIII.

1. 44. Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda je navrhovatel – Krajský soud v Plzni – oprávněn návrh na vyslovení protiústavnosti napadeného právního předpisu, resp. jeho jednotlivých ustanovení podat, a dospěl k závěru kladnému. Takový návrh je oprávněn podat obecný soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle článku 95 odst. 2 Ústavy, což v tomto případě bylo splněno. V judikatuře Ústavního soudu bylo opakovaně dovozeno, že návrh na vyslovení protiústavnosti zákona je obecný soud oprávněn předložit Ústavnímu soudu i v případech, v nichž zákon již pozbyl platnosti, avšak v souzené věci má být aplikován [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 72/06 ze dne 29. 1. 2008 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.)].
2. 45. Ústavní soud je povolán k tomu, aby takový návrh přijal a projednal. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 byl vysloven tento právní názor: „Pokud by Ústavní soud odmítl ústavnost napadeného ustanovení posoudit, došlo by paradoxně k zablokování rozhodovací činnosti soudů přímo a právě opomenutím Ústavního soudu samého plnit svou základní povinnost dle čl. 95 odst. 2 Ústavy.“ Na tomto závěru setrvává Ústavní soud i v nynější věci.

IX. Ústavní konformita legislativního procesu IX.

1. 46. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., Ústavní soud, kromě posouzení souladu napadeného zákona s ústavními zákony, zjišťuje, zda zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
2. 47. V projednávané věci navrhovatel nenamítal vadu legislativního procesu ani překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce. Ústavní soud po ověření správnosti údajů plynoucích z vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu dospěl k závěru, že napadené ustanovení bylo přijato a vydáno v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

X. Zákonný text, jehož ústavnost má být posouzena X.

1. 48. Napadené ustanovení § 135d zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění zákona č. 217/2005 Sb., označené nadpisem „Propadnutí a zabrání zajištěných tabákových výrobků nebo lihovin“, v období od 1. července 2005 do 31. prosince 2012 znělo:

   „(1) Správní orgán příslušný k projednání správního deliktu uloží propadnutí neznačených tabákových výrobků zajištěných při kontrole podle § 115 nebo tabákových výrobků anebo lihovin zajištěných při kontrole podle § 134, jestliže

   1. a) náleží pachateli správního deliktu a
   2. b) byly ke spáchání správního deliktu užity nebo určeny.“

   K vyslovení protiústavnosti je navržena část textu zdůrazněná v předchozím bodu tučným písmem.

1. 49. Pro posouzení věci jsou relevantní též některá další ustanovení zákona o spotřebních daních platná v období od 1. července 2005 do 31. prosince 2012:
   1. Ustanovení § 115 odst. 3 znělo:

      „Pokud jsou při provádění kontroly podle odstavce 2 zjištěny neznačené tabákové výrobky, vydá kontrolní orgán rozhodnutí o předběžném opatření, ve kterém stanoví zajištění těchto výrobků ...“

   1. Ustanovení § 133 odst. 1 znělo:

      „Pokud tento zákon nestanoví jinak, je na stáncích, tržištích (tržnicích) nebo místech, které nesplňují technické požadavky na územně technické, účelové a stavebně technické řešení staveb a které nejsou zkolaudovány k prodeji zboží nebo poskytování hostinských služeb, zakázáno prodávat lihoviny a tabákové výrobky.“

   1. Ustanovení § 134 odst. 2 znělo:

      „Pokud jsou při provádění kontroly podle odstavce 2 zjištěny lihoviny a tabákové výrobky, vydá kontrolní orgán rozhodnutí o předběžném opatření, ve kterém stanoví zajištění těchto výrobků ...“

1. 50. Jak již bylo výše uvedeno, v době po podání návrhu Krajského soudu v Plzni došlo k novelizaci napadeného zákonného textu. Dne 1. ledna 2013 nabyl účinnosti zákon č. 407/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Tento zákon obsahuje zcela jiné znění § 135d zákona o spotřebních daních a týká se jiného druhu přestupku („Přestupek proti zákazu nákupu za cenu nižší než cenu pro konečného spotřebitele“).
2. 51. Obsahově obdobné ustanovení, korespondující s dřívějším ustanovením § 135d (platným od 1. července 2005 do 31. prosince 2012), je nyní obsaženo v § 135zzc („Propadnutí lihovin a tabákových výrobků“). Ústavnost tohoto nového ustanovení nebyla v nynějším řízení před Ústavním soudem posuzována (žádný takový návrh nebyl předložen). Lze však obiter dictum vyslovit předpoklad, že vzhledem k obsahové shodě nového ustanovení s nyní posuzovaným napadeným ustanovením by závěry ohledně ústavnosti byly totožné.