Nález Ústavního soudu ze dne 22. června 2021 sp. zn. Pl. ÚS 6/21 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 609/2020 Sb., kterým se mění některé zákony v oblasti daní a některé další zákony

IV./1. Posouzení vůle prezidenta IV./1.

1. 46. Podle čl. 50 odst. 1 Ústavy má prezident právo vrátit přijatý zákon s výjimkou zákona ústavního s odůvodněním do patnácti dnů ode dne, kdy mu byl postoupen. Podle čl. 50 odst. 2 Ústavy o vráceném zákonu hlasuje Poslanecká sněmovna znovu. Pozměňovací návrhy nejsou přípustné. Jestliže Poslanecká sněmovna setrvá na vráceném zákonu nadpoloviční většinou všech poslanců, zákon se vyhlásí. Jinak platí, že zákon nebyl přijat.
2. 47. Právo prezidenta vrátit přijatý zákon je ve výčtu prezidentských pravomocí a oprávnění zařazeno mezi ty, k jejichž platnosti není třeba spolupodpisu předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády [čl. 62 písm. h) Ústavy]. Jde o oprávnění prezidenta v legislativním procesu, jehož uplatněním prezident autonomně a významně zasahuje do činnosti zákonodárce.
3. 48. Kdyby prezident napadený zákon posuzovaným postupem vrátil Poslanecké sněmovně k opětovnému projednání podle čl. 50 odst. 1 Ústavy, jak namítá navrhovatelka, a přesto byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů bez toho, že by o jeho přijetí Poslanecká sněmovna opětovně hlasovala, došlo by k porušení čl. 50 odst. 2 Ústavy. S ohledem na výše uvedená hlediska (body 44 a 45) by takové přímé porušení ústavního pořádku mohlo vést k tomu, že by byl takto vyhlášený zákon Ústavním soudem derogován, pokud by současně ochrana ústavnosti legislativního procesu v daném případě převážila nad ochranou oprávněné důvěry občanů v právo a v princip právní jistoty a ochranou nabytých práv. Ústavní soud proto dále posoudil, zda prezident svým přípisem ze dne 28. 12. 2020 suspenzivní veto uplatnil.
4. 49. Znění přípisu prezidenta ze dne 28. 12. 2020 je následující:

   „Vážený pane předsedo,

   dne 22. prosince 2020 jste mi předložil k podpisu zákon, kterým se mění některé zákony v oblasti daní a některé další zákony.

   Sděluji, že jsem se rozhodl svůj podpis pod tento zákon nepřipojit. Důvodem je skutečnost, že součástí zákona je novela zákona o daních z příjmů, která při snížení základu daně z příjmů ze závislé činnosti o povinné pojistné a současném ponechání sazby 15 % a zároveň zvýšením základní slevy na dani z příjmů fyzických osob nejdříve pro r. 2021 a poté pro následující zdaňovací období, je způsobilá, při odhadovaném dopadu až 90 mld. Kč, výrazným způsobem prohloubit nepříznivý vývoj veřejných financí, zejména státního rozpočtu. Uvedené změny zákona o daních z příjmů, spočívající ve snížení zdanění nejen v jedné, ale rovnou ve dvou úrovních, považuji za současné finanční situace státu za projev snížené míry odpovědnosti.

   Uvedený zákon vracím, vážený pane předsedo, k dalšímu opatření.“

1. 50. Ústava neupravuje formu projevu vůle prezidenta vrátit zákon podle čl. 50 odst. 1 Ústavy. V tomto směru stanoví toliko povinnost tak učinit s odůvodněním a ve stanovené lhůtě. Za vrácení zákona lze proto považovat takový projev prezidenta, který směřuje k Poslanecké sněmovně a z jehož obsahuje zřejmé, že prezident uplatňuje právo vrátit přijatý zákon k novému hlasování a odůvodňuje, proč tak činí.
2. 51. Vzhledem k tomu, že jde o projev vůle představitele výkonné moci – ústavního orgánu, který tímto postupem uplatňuje svoje oprávnění, kterým významným způsobem vstupuje do činnosti moci zákonodárné (viz výše bod 47), musí být projev vůle prezidenta k uplatnění tohoto jeho oprávnění jednoznačný do té míry, že prakticky neskýtá prostor pro jiný výklad než ten, že je jím vyjádřena vůle uplatnit suspenzivní veto. Jinak řečeno, z projevu vůle musí bez relevantních pochybností vyplývat, že prezident uplatňuje oprávnění vrátit přijatý zákon k novému hlasování, jinak nejde o vrácení zákona podle čl. 50 odst. 1 Ústavy. Je na samotném prezidentovi, aby v případě, kdy chce uplatnit svoje oprávnění vrátit zákon k novému hlasování, tak učinil jasným, jednoznačným, a tedy nezaměnitelným způsobem. Posouzení jen úkonů uplatněných tímto způsobem jako veta je zajištěním právní jistoty v zákonodárství.
3. 52. S ohledem na uvedené Ústavní soud dodává, že nepřisvědčil té části argumentace navrhovatelky, podle které má být předmětný projev vůle prezidenta posuzován stejně jako v případě výkladu právních jednání podle občanského zákoníku (§ 555 a násl.), neboť v posuzovaném případě nejde o výklad projevu vůle v oblasti soukromého práva, nýbrž projevu vůle k uplatnění ústavního oprávnění státního orgánu.
4. 53. Z uvedených hledisek posoudil Ústavní soud přípis prezidenta ze dne 28. 12. 2020 a dospěl k závěru, že nejde o uplatnění suspenzivního veta, neboť jde o takový projev vůle prezidenta, který reálně umožňuje jiný výklad než ten, že šlo o vrácení napadeného zákona k novému hlasování, a to výklad, kterého se dovolává prezident sám.
5. 54. Podle vyjádření Poslanecké sněmovny, vlády, ale také především prezidenta, došlo přípisem ze dne 28. 12. 2020 k projevu vůle prezidenta napadený zákon nepodepsat a současně jej ani nevrátit k novému hlasování v Poslanecké sněmovně, nýbrž jej postoupit předsedovi Poslanecké sněmovny za účelem jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů.
6. 55. Jde-li o rozhodnutí prezidenta svůj podpis pod napadený zákon nepřipojit, Ústavní soud především zdůrazňuje, že v historii samostatné České republiky, tedy za doby účinnosti nynější Ústavy, byl postup, kdy prezident zákon nepodepsal ani nevrátil k novému hlasování, v několika případech uplatněn, jak upozorňují vláda i prezident ve svých vyjádřeních (takto bylo postupováno v případech zákonů č. 292/2004 Sb., č. 180/2005 Sb., č. 443/2006 Sb., č. 239/2008 Sb., č. 162/2009 Sb., č. 330/2010 Sb., č. 92/2011 Sb., č. 220/2011 Sb., č. 221/2011 Sb., č. 426/2011 Sb., č. 427/2011 Sb., č. 428/2011 Sb. a č. 428/2012 Sb.). V žádném z těchto případů nebylo takové opomenutí jeho povinnosti podepsat zákon vykládáno jako uplatnění práva vrátit přijatý zákon podle čl. 50 odst. 1 Ústavy Poslanecké sněmovně. V některých takových případech zákonů došlo i k jejich přezkumu před Ústavním soudem v řízení o abstraktní kontrole norem [nález ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.) a nález ze dne 29. 5. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 10/13 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.)], přičemž v žádném z nich Ústavní soud neshledal protiústavnost procedury přijetí zákona z důvodu jeho nepodepsání prezidentem. Z uvedené ústavní praxe i judikatury Ústavního soudu, od které nemá Ústavní soud důvod se nyní odchylovat, vyplývá, že podpis prezidenta není podmínkou vyhlášení zákona, přestože prezident je k podpisu přijatého návrhu zákona ústavně povinen.
7. 56. Je totiž třeba rozlišovat dva aspekty dané věci, tj. vlastní postup prezidenta republiky a vliv jeho (ne)jednání na dokončení legislativního procesu. Samotný podpis prezidenta není condicio sine qua non platnosti zákona. Nicméně je třeba konstatovat – i s přihlédnutím ke (zcela převažujícím) názorům nauky (srov. např. Kysela, J. Čl. 51. In: Klíma, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 422 a násl., Suchánek, R. Čl. 51. In: Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde Praha, 2010, s. 625 a násl., Herc, T. Čl. 51. In: Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 504 a násl., Sládeček, V. Čl. 51. In: Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, R., Syllová, J. Ústava České republiky. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 520) - že napadený postup prezidenta republiky není v souladu s Ústavou. Je jeho povinností přijatý zákon podepsat, nebo uplatnit veto - tertium non datur. Na druhé straně však samotné nepřipojení podpisu prezidenta k přijatému zákonu nedosahuje dostatečné intenzity, aby to mělo vliv na (řádné) ukončení legislativního procesu, tedy nebrání vyhlášení a tím nabytí platnosti a účinnosti přijatého zákona.
8. 57. Ústavní soud se dále zaměřil na to, že prezident vedle toho, že napadený zákon nepodepsal, jej současně „vrátil“ předsedovi Poslanecké sněmovny „k dalšímu opatření“. Ústavní soud dospěl k závěru, že ani s přihlédnutím k uvedenému nelze přípis prezidenta ze dne 28. 12. 2020 považovat za takový projev prezidenta, z jehož obsahu by bylo dostatečně zřejmé (viz výše body 50 a 51), že uplatňuje právo vrátit přijatý zákon k novému hlasování. V souvislosti s oprávněním prezidenta vracet zákony podle čl. 50 odst. 1 Ústavy nabývá podpis přijatého zákona prezidentem významu i v tom směru, že prezident svým podpisem osvědčuje mimo jiné skutečnost, že měl možnost využít své právo jej vrátit, resp. že se tohoto práva ještě před uplynutím k tomu stanovené lhůty vzdává [Herc, T. Čl. 51 (Podepisování zákonů). In: Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 499 a s. 501]. Význam podpisu zákona prezidentem tedy spočívá také v tom, že jde o krok urychlující postup vedoucí k vyhlášení zákona. Proto v případě, kdy se prezident rozhodl nepodepsat napadený zákon, lze jeho „vrácení“ předsedovi Poslanecké sněmovny „k dalšímu opatření“ interpretovat tak, že jde o krok urychlující postup vedoucí k vyhlášení prezidentem nepodepsaného zákona, a to ještě před uplynutím lhůty pro uplatnění suspenzivního veta. Takto ostatně vysvětluje svůj postup i sám prezident.
9. 58. Konečně ani skutečnost, že přípis prezidenta ze dne 28. 12. 2020 obsahuje odůvodnění uplatněného postupu, nic na výše uvedeném nemění. Z povinnosti, že suspenzivní veto musí prezident podle čl. 50 odst. 1 Ústavy odůvodnit, nelze v tomto směru dovozovat nic víc, než že neuvede-li prezident své důvody pro uplatnění suspenzivního veta, postupuje v rozporu s ústavním pořádkem. Přítomnost odůvodnění v přípise prezidenta ze dne 28. 12. 2020 by proto byla v tomto směru relevantní až v případě, kdyby šlo o projev, kterým prezident uplatňuje oprávnění podle čl. 50 odst. 1 Ústavy. Ostatně v případech, kdy prezident nepodepíše ani nevrátí zákon k novému hlasování Poslanecké sněmovně, je dosavadní praxí, že tento svůj postup prezident odůvodňuje, jak Ústavní soud shledal ze sněmovních tisků dostupných na adrese http://www.psp.cz (srov. např. přípis prezidenta ze dne 22. listopadu 2012, sněmovní dokument č. 4603).
10. 59. S ohledem na shora uvedené Ústavní soud uzavírá, že přípis prezidenta ze dne 28. 12. 2020 nelze považovat za uplatnění oprávnění prezidenta podle čl. 50 odst. 1 Ústavy, neboť nejde o projev vůle prezidenta, ze kterého by nezaměnitelným způsobem vyplývalo, že má být napadený zákon vrácen Poslanecké sněmovně k novému hlasování. Tento projev vůle lze naopak interpretovat tak, jak činí sám prezident a jak učinily následně postupující ústavní orgány, tzn. že napadený zákon prezident nepodepsal, neuplatnil k němu právo suspenzivního veta a postoupil jej k vyhlášení ve Sbírce zákonů. Nad rámec uvedeného Ústavní soud dodává, že ze sněmovních tisků vyplývá, že dlouhodobě praktikovaným postupem při uplatňování oprávnění prezidenta vrátit přijatý zákon k novému hlasování Poslanecké sněmovně, je takový projev prezidenta, ve kterém výslovně a jednoznačně konstatuje, že jde o postup podle čl. 50 odst. 1 Ústavy, na který je přímo v textu odkazováno (např. přípis prezidenta ze dne 10. března 2017 č. j. KPR 1462/2017).
11. 60. K námitce navrhovatelky obsažené až v doplnění její repliky, že se prezident nemohl práva na vrácení napadeného zákona vzdát, a proto napadený zákon nemohl nabýt účinnosti dříve, než marně uplynula 15denní lhůta k uplatnění práva veta podle čl. 50 odst. 1 Ústavy, Ústavní soud předně opět připomíná, že k zásahu Ústavního soudu do legislativní sféry z důvodu vad legislativního procesu může dojít pouze, nebyla-li v rámci zákonodárného procesu dodržena jeho esenciální pravidla a pochybení dosahuje ústavněprávních rozměrů. Takovou vadou by v souvislosti s předmětnou námitkou navrhovatelky mohl být případ, pokud by byl v důsledku neposkytnutí celé 15denní lhůty – ještě před vyhlášením zákona – prezident na svém právu uplatnit veto zkrácen. V nyní posuzované věci však o takový případ nešlo.

IV./2. Absence podpisu prezidenta a předsedy Poslanecké sněmovny IV./2.

1. 61. V souvislosti s námitkami navrhovatelky – že napadený zákon nebyl podepsán ani předsedou Poslanecké sněmovny, ale pouze zastupujícím místopředsedou Poslanecké sněmovny a předsedou vlády – Ústavní soud připomíná svou předchozí judikaturu, ze které vyplývá, že z ústavního hlediska lze akceptovat ústavní praxi, která s odkazem na čl. 29 odst. 1 Ústavy a § 29 odst. 1 písm. g) a § 30 odst. 1 a 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny připouští zastoupení předsedy Poslanecké sněmovny některým z jeho místopředsedů i při podepisování zákonů, ač k tomu sama Ústava mlčí [nález sp. zn. Pl. ÚS 26/16 ze dne 12. 12. 2017 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.)].
2. 62. Na základě výše uvedeného dospěl Ústavní soud k závěru, že navrhovatelkou tvrzená formální vada legislativního procesu, předcházející publikaci napadeného zákona a spočívající v absenci podpisu prezidenta a předsedy Poslanecké sněmovny, není – s ohledem na výše uvedenou zdrženlivost Ústavního soudu (body 44 a 45) a za situace, kdy vyhlášený zákon odpovídá svým zněním zákonu, jenž byl přijat – způsobilá v posuzované věci představovat derogační důvod vedoucí ke zrušení napadeného zákona. S ohledem na uvedené by byl výslech předsedy Poslanecké sněmovny jako svědka k okolnostem podepsání napadeného zákona místopředsedou Poslanecké sněmovny, jak navrhovatelka žádá (viz výše bod 27), nadbytečný.

V. Závěr V.

1. 63. Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh není důvodný, proto podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu rozhodl, jak je ve výroku uvedeno. Osud ústavní stížnosti sdílejí i všechny procesní návrhy, které navrhovatelka učinila (viz výše bod 27). Ústavní soud o nich proto nerozhodoval samostatným výrokem.