Nález Ústavního soudu ze dne 22. června 2021 sp. zn. Pl. ÚS 6/21 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 609/2020 Sb., kterým se mění některé zákony v oblasti daní a některé další zákony

II./3. Vyjádření prezidenta II./3.

1. 23. O vyjádření podle § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu požádal Ústavní soud i prezidenta. Prezident ve vyjádření uvedl, že pokud se rozhodne postupovat podle čl. 50 Ústavy, odkazuje na čl. 50 Ústavy s tím, že „vrací zákon Poslanecké sněmovně k dalšímu projednání“; v tom postupuje obdobně jako jeho předchůdci, když se rozhodli zákon vetovat. V posuzovaném případě však v přípise ze dne 28. 12. 2020 předsedovi Poslanecké sněmovny pouze sdělil, že se rozhodl svůj podpis pod napadený zákon nepřipojit a vrátit jej předsedovi Poslanecké sněmovny k dalšímu opatření. Protože se tento přípis stal předmětem mylné interpretace, nikoliv ovšem ze strany předsedy Poslanecké sněmovny, ale ve veřejném prostoru, považoval za nutné na to reagovat přípisem ze dne 31. 12. 2020, v němž jednoznačně vyjádřil, že nevyužil svého práva ve smyslu čl. 50 odst. 1 Ústavy a že další opatření, která měl předseda Poslanecké sněmovny učinit, spočívají v tom, že napadený zákon předloží k podpisu předsedovi vlády a poté k vyhlášení ve Sbírce zákonů.
2. 24. Prezident dále uvádí, že v posuzovaném případě lhůta pro eventuální vrácení zákona Poslanecké sněmovně k dalšímu projednání uplynula až 6. 1. 2021. Z přípisu ze dne 28. 12. 2020 pak vyplývá, že se tohoto práva i pro zbývající část této lhůty vzdal. Napadený zákon byl vyhlášen dne 31. 12. 2020, tj. v týž den, v němž prezident svým přípisem vyvrátil dezinformace týkající se jeho postupu. Pokud navrhovatelka namítá, že reakce prezidenta přípisem ze dne 31. 12. 2020 byla opožděná, jde proto o námitku irelevantní, nemající ke skutkovému stavu žádný vztah.
3. 25. Dále prezident poukazuje na to, že případy, kdy se hlava státu rozhodla nepřipojit svůj podpis pod zákon, aniž jej ve smyslu čl. 50 Ústavy vrátila Poslanecké sněmovně k dalšímu projednání, nejsou po dobu existence samostatné České republiky zcela ojedinělé. K tomu prezident konkrétně uvádí, že jeho předchůdce nevetoval ani nepodepsal zákon č. 330/2010 Sb. (novela zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), zákon č. 92/2011 Sb. (novela zákona o České národní bance), zákon č. 221/2011 Sb. (novela zákona o ochraně ovzduší), zákon č. 428/2012 Sb. (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi) a řadu dalších. Všechny tyto zákony byly vyhlášeny ve Sbírce zákonů a nabyly účinnosti. V případě zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi došlo i na jeho přezkum před Ústavním soudem, přičemž v nálezu ze dne 29. 5. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 10/13 (bod 90) se Ústavní soud ke skutečnosti, že prezident se rozhodl zákon nevetovat ani nepodepsat, postavil neutrálně a zjevně ji vzal pouze na vědomí. Podle prezidenta je běžné, že pokud se hlava státu rozhodne nevrátit zákon Poslanecké sněmovně k dalšímu projednání, ale pod tento zákon svůj podpis nepřipojit, pak absenci svého podpisu odůvodní. Prezident konstatuje, že takto to učinil on sám v přípise ze dne 28. 12. 2020 a je nepřípadné vydávat takové odůvodnění za výhrady nasvědčující záměru vrátit zákon Poslanecké sněmovně k dalšímu projednání.
4. 26. Závěrem svého vyjádření prezident shrnuje, že napadený zákon ve smyslu čl. 50 Ústavy nevetoval, resp. nevrátil Poslanecké sněmovně k dalšímu projednání a absence jeho podpisu pod napadeným zákonem není důvodem, pro který by napadený zákon nemohl být vyhlášen ve Sbírce zákonů a nabýt účinnosti. Prezident proto navrhuje, aby Ústavní soud návrh navrhovatelky odmítl, nebo jej zamítl.

II./4. Replika navrhovatelky II./4.

1. 27. Shora uvedená vyjádření zaslal Ústavní soud navrhovatelce na vědomí a k případné replice. Navrhovatelka ve své replice nejprve reaguje na vyjádření Poslanecké sněmovny, resp. jejího předsedy, které pokládá za problematické. Chtěla-li se Poslanecká sněmovna zastat bezvadnosti legislativního procesu, měl být takový návrh stanoviska posouzen jejím plénem a hlasováním s ním vysloven většinou souhlas. Předseda Poslanecké sněmovny ale podal stanovisko za celou Poslaneckou sněmovnu, a to ve své vlastní věci. V této souvislosti činí navrhovatelka procesní návrh, jímž žádá, aby Ústavní soud vyzval Poslaneckou sněmovnu, aby vyjádření svého předsedy aprobovala svým usnesením. V opačném případě vyjádření nemá být pokládáno za vyjádření účastníka řízení, ale předsedy Poslanecké sněmovny jako svědka. V návaznosti na uvedené žádá navrhovatelka, aby byl opatřen výslech předsedy Poslanecké sněmovny ohledně závažných důvodů, které mu měly bránit ve výkonu funkce v rozhodné době. Z těchto důvodů navrhovatelka navrhuje, aby bylo ve věci nařízeno ústní jednání.
2. 28. Dále navrhovatelka konstatuje, že plně setrvává na svém hodnocení protiústavnosti postupu, kdy nebylo o napadeném zákonu Poslaneckou sněmovnou znovu hlasováno. Pokud jde o část vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny – týkající se námitky, že napadený zákon byl podepsán v zastoupení místopředsedou Poslanecké sněmovny, a poukázání předsedy Poslanecké sněmovny na § 30 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, který by měl pro takový postup poskytovat dostatečný základ – navrhovatelka namítá, že pro takový postup chybí běžnému zákonu ústavněprávní zmocnění, a dodává, že je nepřijatelné, aby v daném případě mohly dva ze tří předepsaných podpisů absentovat, resp. být nahrazeny podpisem jiných osob k tomu Ústavou nepovolaných. K tvrzení předsedy Poslanecké sněmovny, že k postupu podle § 30 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny došlo z vážných osobních důvodů, navrhovatelka konstatuje, že byl-li předseda Poslanecké sněmovny schopen v danou dobu podávat vyjádření pro média, měl by být schopen plnit i své ústavní povinnosti.
3. 29. K vyjádření prezidenta navrhovatelka konstatuje, že je z pohledu ústavního pořádku zcela nerozhodné, zda se v ústavním úkonu prezident výslovně dovolává konkrétního ustanovení, neboť takovýto požadavek ústavní pořádek neobsahuje. Ke sdělení prezidenta ze dne 31. 12. 2020, ve kterém udává, že jeho tři dny starý úkon vetem ve smyslu čl. 50 Ústavy není, navrhovatelka zdůrazňuje, že v případě takto závažných ústavních aktů není prostor pro „druhou šanci“ a od prezidenta se očekává, že svoji vůli vyjádří seznatelným a srozumitelným způsobem hned na první pokus. I kdyby Ústavní soud dospěl k závěru, že o vrácení zákona nešlo, ústavně přípustné není podle navrhovatelky vyhlášení prezidentem nepodepsaného, leč ani nevráceného zákona.
4. 30. Dále navrhovatelka reaguje na vyjádření vlády, a to nejprve na tu jeho část, která vytýká navrhovatelce zvolenou proceduru. Navrhovatelka k tomu zdůrazňuje, že v posuzované věci jde o to, zda je napadený zákon platně přijat, a jde tedy o abstraktní kontrolu jeho ústavnosti. K argumentaci vlády, podle které by přípis ze dne 28. 12. 2020 bylo možné považovat za vrácení zákona, pokud by bylo přítomno odůvodnění daného postupu, navrhovatelka konstatuje, že z materiálního hlediska prezidentův přípis odůvodnění obsahuje. Dovozuje-li vláda, že oprávnění prezidenta podle čl. 62 písm. i) a čl. 51 Ústavy je osobním privilegovaným právem prezidenta, nikoliv jeho povinností, navrhovatelka namítá, že je-li smyslem uvedených ustanovení osvědčit tak zásadní skutečnost, zda hlava státu byla či nebyla zkrácena na svých právech, pak je nutné je považovat za povinnost. Pokud jde o varování vlády, že by absence podpisu prezidenta mohla vést k faktickému zablokování zákonodárného procesu, navrhovatelka pro takový případ doporučuje, aby v případě, že prezident nemůže ze závažných důvodů vykonávat svůj úřad, byl aplikován čl. 66 Ústavy a nedocházelo místo toho k vyprazdňování smyslu čl. 51 Ústavy.
5. 31. Závěrem své repliky navrhovatelka zdůrazňuje, že napadený zákon představuje razantní dopady na stabilitu veřejných rozpočtů, a setrvává na svém návrhu, tzn. aby byl napadený zákon Ústavním soudem zrušen z důvodu zásadních vad ústavnosti legislativního procesu jeho přijetí.
6. 32. Dne 31. 5. 2021 navrhovatelka doplnila svoji repliku. Uvedla, že posuzovaný případ nemá v rozhodování Ústavního soudu srovnání a předmětný postup prezidenta není ústavní zvyklostí. Podle navrhovatelky by mělo být Ústavním soudem do budoucna postaveno jednoznačně najisto, jaké možnosti postupu z Ústavy pro prezidenta v rámci účasti na legislativním procesu vyplývají a zda je absence podpisu prezidenta u nevráceného zákona nadále přípustná. Navrhovatelka dále připomíná, že v době první Československé republiky bylo povinností prezidenta podepsat i ty zákony, které neúspěšně vetoval. Závěrem navrhovatelka zdůrazňuje, že se prezident nemůže práva na vrácení zákona ústavně relevantně vzdát a může jen nechat marně uplynout 15denní lhůtu. Proto i pokud by Ústavní soud seznal, že prezident zákon nevetoval, nicméně jej nepodepsal, nemohl zákon nabýt účinnosti již dne 1. ledna 2021. Tento závěr by se měl podle navrhovatelky z důvodu ochrany právní jistoty a důvěry v právní řád promítnout do výroku nálezu Ústavního soudu. S ohledem na uvedené navrhovatelka v případě nevyhovění námitkám stran ústavní konformity legislativního procesu alternativně navrhuje, aby Ústavní soud ve výroku nálezu konstatoval, že napadený zákon nabyl účinnosti dne 13. 1. 2021.

III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem III.

1. 33. Podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu má právo podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení skupina nejméně 17 senátorů. Návrh v tomto případě podala skupina 19 senátorů; v souladu s § 64 odst. 5 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., k němu připojila i podpisovou listinu, na které každý z nich jednotlivě potvrdil, že se k návrhu připojuje. Podmínku aktivní legitimace tedy navrhovatelka splňuje.
2. 34. Napadený zákon je zákonem novelizačním, přičemž navrhovatelka nenapadá jednotlivá ustanovení zákona, která byla napadeným zákonem novelizována. Ústavní soud se tedy dále zabýval tím, je-li možné samostatně napadnout novelu zákona jako celek, nebo je nutné brojit přímo proti novelizovaným ustanovením v zákoně. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře opakovaně dospěl k závěru, že novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizované normy [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96 ze dne 8. 10. 1996 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.), usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 ze dne 15. 8. 2000 (U 27/19 SbNU 271), nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/01 ze dne 12. 3. 2002 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.)] a jako taková je posuzována i její ústavnost. Jsou-li v řízení o kontrole norem derogačními důvody absence normotvorné kompetence nebo porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí právního předpisu, je posuzována i ústavnost samotné novely [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)]. Navrhovatelka výslovně napadá novelu zákona jako celek s argumentací směřující proti neústavnosti legislativního procesu, což je s ohledem na uvedené přípustné.
3. 35. Ústavní soud s ohledem na výše uvedené konstatuje, že návrh obsahuje veškeré zákonem požadované náležitosti, je přípustný ve smyslu ustanovení § 66 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., a současně neexistuje žádný z důvodů pro zastavení řízení podle ustanovení § 67 téhož zákona. Ústavní soud tedy návrh meritorně posoudil; rozhodl o něm bez nařízení ústního jednání, neboť neprováděl dokazování ve smyslu § 44 věty první zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (k tomu viz níže bod 62) a od jednání nebylo možné očekávat další objasnění věci.
4. 36. Navrhovatelka požádala o přednostní projednání návrhu, což odůvodnila tím, že rozhodnutí Ústavního soudu bude mít mimo vlastní posouzení věci také výrazný judikaturní význam do budoucnosti. Ústavní soud shledal takové odůvodnění žádosti o přednostní projednání obecným. Nicméně ačkoli o této žádosti nebylo rozhodnuto formálně, bylo jí učiněno zadost via facti, neboť plénum o věci rozhodlo v době necelých pěti měsíců ode dne, kdy byl návrh Ústavnímu soudu doručen.

IV. Průběh legislativního procesu a posouzení jeho ústavní konformity IV.

1. 37. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., sestává posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony.
2. 38. Ústavní soud v rámci přezkumu novely zákona hodnotí pouze to, zda byl dodržen ústavní rámec zákonodárného procesu (v Ústavou stanovené kompetenci a přijetí ústavně předepsaným způsobem), který vyústil v přijetí novely. Tomu odpovídá i argumentace navrhovatelky, která směřuje toliko proti neústavnosti legislativního procesu, resp. vyhlášení napadeného zákona.
3. 39. Z vyjádření obou komor Parlamentu, připojených příloh a příslušných stenografických záznamů (dostupných na www.psp.cz) se podává, že návrh napadeného zákona předložila Poslanecké sněmovně vláda (jako sněmovní tisk č. 910). Návrh prošel třemi čteními v Poslanecké sněmovně (první čtení dne 7. 7. 2020, druhé čtení dne 27. 10. 2020 a třetí čtení dne 19. 11. 2020), která s ním vyslovila souhlas, kdy z přítomných 102 poslankyň a poslanců pro návrh hlasovalo 68, proti bylo 28 a 6 se zdrželo.
4. 40. Návrh napadeného zákona byl postoupen Senátu (senátní tisk č. 11), který jej dne 10. 12. 2020 projednal a vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, kdy ze 77 přítomných senátorek a senátorů hlasovalo 46 pro, proti bylo 17. O návrhu zákona ve znění schváleném Senátem bylo v Poslanecké sněmovně hlasováno dne 22. 12. 2020 s tím výsledkem, že z přítomných 104 poslankyň a poslanců hlasovalo pro 70, proti bylo 22 a 12 se zdrželo.
5. 41. Prezident, kterému byl napadený zákon doručen k podpisu dne 22. 12. 2020, jej nepodepsal a bylo postupováno tak, že nedošlo ani k jeho vrácení zpět Poslanecké sněmovně k novému hlasování. Napadený zákon byl odeslán k publikaci ve Sbírce zákonů dne 28. 12. 2020. Napadený zákon byl vyhlášen dne 31. 12. 2020 ve Sbírce zákonů.
6. 42. K posouzení kompetence vydávajícího orgánu Ústavní soud konstatuje, že kompetence Parlamentu České republiky, jenž napadený zákon přijal, plyne jasně z čl. 15 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud tedy shledává, že napadený zákon byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence, a ani navrhovatelka žádnou námitku tímto směrem nevznesla.
7. 43. Ústavní vady zákonodárného procesu, které navrhovatelka výslovně formuluje, lze shrnout následovně:
   1. 1) Došlo k vyhlášení napadeného zákona ve Sbírce zákonů, ačkoliv prezident projevil vůli jej vrátit Parlamentu, resp. Poslanecké sněmovně k novému hlasování (suspenzivní veto),
   2. 2) absence podpisu prezidenta pod napadeným zákonem,
   3. 3) napadený zákon nepodepsal předseda Poslanecké sněmovny, ale její místopředseda.

1. 44. K tvrzeným vadám legislativního procesu Ústavní soud nejprve uvádí, že kritérii ústavnosti zákonodárného procesu se zabýval v řadě svých nálezů, v nichž formuloval východiska zcela uplatnitelná i v nyní posuzované věci. V nálezu ze dne 2. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.) Ústavní soud zdůraznil – a odkazuje na to sama navrhovatelka – že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby stanovenými zákonem. Z toho plyne, že „ne (...) každá vůle parlamentního orgánu, ale toliko taková, která zákon, ať již zákon ústavní nebo prostý (o jejím jednacím řádu), respektuje a z jeho mezí vychází, se může stát zákonem“. Na druhou stranu v nálezu ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.) Ústavní soud zdůraznil, že formální vady v legislativním procesu nemohou bez dalšího vést k derogaci jím posuzovaného právního předpisu, neboť takovýto případný zásah ze strany Ústavního soudu je třeba vždy poměřovat ve vazbě na princip oprávněné důvěry občanů v právo, princip právní jistoty a ochrany nabytých práv. V nálezu ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) pak Ústavní soud vyslovil, že k derogaci právního předpisu pro procedurální vady jeho normotvorného procesu přistupuje – v kontextu naznačené zdrženlivosti – tehdy, došlo-li v legislativním procesu přímo k porušení Ústavy či jiné části ústavního pořádku nebo k porušení některého z ustanovení tzv. podústavního práva (například jednacího řádu Poslanecké sněmovny), vždy však jen v případě, že takové porušení nabývá ústavněprávního významu. Důvodem k zásahu Ústavního soudu je v takových případech zejména ochrana volné soutěže politických stran a ochrana menšin, zejména pak parlamentní opozice (srov. zejména čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 22 Listiny).
2. 45. Jinými slovy, Ústavní soud se drží zásady zdrženlivosti a ruší právní úpravu výjimečně, nebyla-li v rámci zákonodárného procesu dodržena jeho esenciální pravidla a pochybení dosahuje ústavněprávních rozměrů. K takovému závěru Ústavní soud v předmětné věci nedospěl, jak je následně vysvětleno.