Nález Ústavního soudu ze dne 29. září 2010 sp. zn. Pl. ÚS 32/08 ve věci návrhu na zrušení § 76 odst. 6 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů

V. V.

1. 18. Ústavní soud se v minulosti již několikrát zabýval problematikou soudního přezkumu z hledisek zachování ústavních záruk spravedlivého procesu. Všem jeho rozhodnutím je společné, že se zabývala ústavností rozhodnutí, u kterých nebyl možný soudní přezkum. Z rekapitulace této judikatury vyplývají níže uvedené závěry.
2. 19. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/2000 ze dne 17. 1. 2001 (N 8/21 SbNU 55; 52/2001 Sb.*) při posuzování ústavnosti tzv. správního trestání Ústavní soud zdůraznil, že dotčená osoba musí mít možnost nechat rozhodnutí přijaté proti ní přezkoumat soudem. Přezkum nelze odepřít v případě, že se jedná o rozhodnutí, která se týkají základních práv a svobod podle Listiny, Ústavy České republiky a mezinárodních smluv podle čl. 10 Ústavy České republiky.
3. 20. Dodržením záruk obsažených v čl. 6 Úmluvy z hlediska soudního přezkumu se Ústavní soud zabýval také v souvislosti s rozhodnutími o pořádkových pokutách. V nálezu ze dne 23. 11. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 28/98 (N 161/16 SbNU 185; 2/2000 Sb.) konstatoval, že odepření ochrany ve věcech přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné správy není možné v případě, že se jedná o rozhodnutí, která se týkají základních práv a svobod podle Listiny, Ústavy České republiky a mezinárodních úmluv podle čl. 10 Ústavy České republiky. Jakýkoli jiný postup je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny a čl. 4 Ústavy České republiky.

VI. VI.

1. 21. Problematice práva na spravedlivé řízení ve smyslu „práva na soud“, při aplikaci čl. 6 odst. 1 Úmluvy, se věnuje i judikatura Evropského soudu pro lidská práva. V rozhodnutí ve věci „Engel a další proti Nizozemsku“ ze dne 8. června 1976 stanovil test, který je jím aplikován při posuzování povahy sankce, a pokusil se vymezit hranici mezi „trestní“ a „disciplinární“ oblastí. Podle jeho závěrů je především nezbytné zjistit, zda ustanovení definující delikt náleží podle právního systému žalovaného státu do oblasti trestního práva, disciplinárního (kázeňského) práva nebo do obou současně. To ovšem představuje pouze základní východisko. Větší význam má sama podstata deliktu, zejména však přísnost sankce, jež dotčené osobě hrozí. V případě „Engel“ byly posuzovány sankce uložené osobám vykonávajícím základní vojenskou službu v Nizozemí, v podobě prostého a zostřeného zákazu vycházek, převelení ke kázeňské jednotce a dočasného přísného kasárenského vězení. Proti uloženým sankcím se postižení bránili stížnostmi podanými k odvolacímu důstojníkovi, jehož rozhodnutí poté přezkoumal Vrchní vojenský soud. ESLP v dané věci zdůraznil, že uložené tresty by nepochybně byly pokládány, pokud by byly uloženy civilistovi, za zbavení svobody. Jsou-li však uloženy vojákovi, mohou tento charakter postrádat. Působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy se kázeňské tresty uložené v průběhu vojenské služby nevymykají pouze za předpokladu, že se „neprojevují omezeními, jež se zjevně odchylují od běžných životních podmínek v ozbrojených silách“. Na základě tohoto kritéria ESLP uznal za zbavení osobní svobody sankce přísného kasárenského vězení a převelení ke kázeňské jednotce, nikoli prostý či zostřený zákaz vycházek. Konstatoval, že: „... k tomu, aby se stát zprostil základní odpovědnosti poskytnout spravedlivý proces v trestní záležitosti, nestačí, aby určité provinění kvalifikoval jako kázeňské“.
2. 22. Dalším rozsudkem ESLP zasahujícím do této oblasti je rozhodnutí ve věci „Campbell a Fell proti Spojenému království“ ze dne 28. června 1984, série A č. 80. Zde se zabýval hranicí mezi disciplinární a trestní oblastí i ve vězeňském prostředí a konstatoval, že: „Úmluva nebrání státům vytvořit či udržovat rozdíly mezi právem trestním a právem disciplinárním a stanovit hranice mezi nimi. Z toho ovšem nevyplývá, že takto určená kvalifikace bude rozhodující z hlediska Úmluvy ... spravedlnost se nemůže zastavit u bran vězení a vězni nemohou být zbaveni ochrany čl. 6 Úmluvy. Z tohoto důvodu platí zásady vytčené v rozsudku Engel a ostatní proti Nizozemí i ve vězeňském prostředí“.
3. 23. Navrhovatelem napadené ustanovení § 76 odst. 6 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů, tedy nerespektuje principy, z nichž vychází judikatura ESLP při výkladu a aplikaci článku 6 odst. 1 Úmluvy, podle kterého má každý právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu.

VII. VII.

1. 24. Po posouzení obsahu § 76 odst. 6 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů, z hlediska ústavních záruk spravedlivého procesu dospěl Ústavní soud k následujícím závěrům. V souladu s článkem 1 Ústavy České republiky je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Základní práva a svobody jsou podle článku 4 Ústavy České republiky pod ochranou soudní moci. Právo na soudní ochranu patří bez pochyb mezi základní rysy právního státu.
2. 25. Listina v článku 36 odst. 1 zajišťuje právo každého domáhat se stanoveným způsobem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Podle odstavce 2 téhož článku každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však v žádném případě nesmí být vyloučeno přezkoumání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
3. 26. Základní otázkou v předmětné věci je, zda některá z rozhodnutí o uložení kázeňského trestu (viz shora) jsou rozhodnutími, která se dotýkají základních práv a svobod podle Listiny. Z textu níže uvedených článků Listiny lze dovodit, že tomu tak je. Ustanovení čl. 1 Listiny stanoví, že lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti a právech. Listina zakotvuje zásadu, že zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny). V čl. 7 odst. 2 Listina stanoví, že nikdo nesmí být mučen ani podroben krutému, nelidskému nebo ponižujícímu zacházení nebo trestu.
4. 27. Zákon o výkonu trestu odnětí svobody upravuje v ustanovení § 27 omezení a zbavení některých práv odsouzených. Zásadně platí, že po dobu výkonu trestu jsou odsouzení povinni podrobit se takovým omezením práv a svobod, jejichž výkon by buď byl v rozporu s účelem trestu, nebo které nemohou být uplatněny vzhledem k výkonu trestu. Zákon taxativně vypočítává práva a svobody, které jsou omezeny a kterých je odsouzený po dobu výkonu trestu zbaven. Z toho vyplývá, že jakákoli další omezení práv a svobod jdou již nad rámec omezení v zákoně taxativně vypočtených. Některá rozhodnutí o kázeňských trestech jsou takovým dalším omezením postavení odsouzeného a mohou být, v závislosti na povaze a závažnosti sankce, výrazným zásahem do jeho základních práv a svobod (např. umístění do uzavřeného oddělení až na 28 dnů, celodenní umístění do uzavřeného oddělení, rozhodnutí o umístění do uzavřeného oddělení či do samovazby). Taková rozhodnutí je nutné považovat, z výše uvedených důvodů, za rozhodnutí týkající se základních práv a svobod. Nemohou proto být vyloučena ze soudního přezkumu (čl. 36 odst. 2 Listiny).
5. 28. Nedostatkem současné právní úpravy je skutečnost, že nerozlišuje mezi jednotlivými kázeňskými tresty z hlediska závažnosti jejich dopadu na postavení odsouzeného. Ze soudního přezkumu jsou totiž, na základě režimu § 76 odst. 6 zákona o výkonu trestu odnětí svobody, vyloučena všechna rozhodnutí uložená v kázeňském řízení (s výjimkou rozhodnutí o propadnutí nebo zabrání věci). Zákonná výluka soudního přezkumu se vztahuje jak na kázeňské tresty mírnější povahy (jako je důtka či snížení kapesného nebo pokuta), tak i na kázeňské tresty, které nepochybně ve značné míře zasahují do práv a svobod odsouzeného (umístění do uzavřeného oddělení až na 28 dní, celodenní umístění do uzavřeného oddělení až na 20 dní či umístění do samovazby až na 20 dní) a znamenají podstatné zostření dosavadního omezení svobody. Způsob výkonu těchto trestů je podrobně upraven v § 49 téhož zákona. Při kázeňském trestu umístění do samovazby odsouzený nepracuje, neúčastní se programu zacházení, není mu dovoleno kouřit, číst denní tisk, knihy nebo jiné publikace, kromě právnické, vzdělávací nebo náboženské literatury, a nakupovat potraviny a věci osobní potřeby, s výjimkou hygienických potřeb. Není mu dovoleno odpočívat na lůžku mimo dobu k tomu vnitřním řádem určenou. Stejně se postupuje i při kázeňském trestu umístění do uzavřeného oddělení, s tím rozdílem, že odsouzený je povinen vykonávat úklidové práce a práce nezbytné k zajištění běžného provozu věznice.
6. 29. Vyloučení rozhodnutí vydaných v kázeňském řízení ze soudního přezkumu, bez diferenciace jejich závažnosti, nemůže obstát z hlediska požadavků článku 36 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy, jak je uvedeno shora. Paradoxem stávající právní úpravy je skutečnost, že ve věcech týkajících se majetku (propadnutí věci, zabrání věci) je soudní přezkum připuštěn, zatímco ve věcech týkajících se závažných zásahů do bytostně osobnostní sféry odsouzeného (umístění do uzavřeného oddělení, umístění do samovazby) je soudní přezkum vyloučen. Větší ochrana je tak přiznána ochraně majetku než osobnostní sféře člověka, byť odsouzeného.
7. 30. Uložení kázeňského opatření má také vliv na případné podmíněné propuštění z výkonu trestu. Při rozhodování o takové žádosti odsouzeného soudy přihlížejí k jeho chování během výkonu tohoto trestu. Uložená kázeňská opatření tak mohou ovlivnit rozhodnutí soudu v této věci.
8. 31. Lze tedy shrnout, že současný systém odsouzenému neumožňuje, při vyloučení soudního přezkumu, účinnou procesní ochranu proti rozhodnutí uloženému v kázeňském řízení. Na tuto skutečnost bylo poukazováno i v odborné literatuře při hodnocení připravovaného návrhu zákona o výkonu trestu odnětí svobody: »... návrh poskytuje odsouzeným poměrně širokou možnost „postěžovat si“, na druhé straně však poměrně úzkou možnost vyvolat vlastním úkonem správní nebo soudní řízení, v němž by o jejich námitkách rozhodoval nezávislý a nestranný orgán, aniž by se museli obracet rovnou na Ústavní soud.« (V. Mikule a O. Novotný v práci Vězeňství a právo, in Pocta D. Hendrychovi k 70. narozeninám, C. H. Beck, 1997, str. 232–237).
9. 32. Paušální vyloučení rozhodnutí vydaných v kázeňském řízení ze soudního přezkumu (s výjimkami uvedenými shora) bez jejich diferenciace z hlediska zásahu do základních lidských práv odsouzeného je v rozporu s ústavní zárukou práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Projednání stížnosti proti uložení kázeňského trestu orgány Vězeňské služby nesplňuje požadavky na ochranu práv před nestranným a nezávislým tribunálem. Odepření soudní ochrany není podle čl. 36 odst. 2 Listiny možné v případě, že se jedná o rozhodnutí, která se týkají základních práv a svobod. Neústavnost ustanovení § 76 odst. 6 zákona č. 169/1999 Sb. se projevuje především v tom, že na jeho základě jsou rozhodnutí vydaná v kázeňském řízení paušálně vyloučena ze soudního přezkumu, s jedinou výjimkou týkající se majetku (viz shora). Větší ochrana se tak paradoxně přiznává tam, kde došlo k zásahu do majetkových práv, zatímco sféra zásahů do osobnostní sféry člověka zůstává bez možnosti soudní kontroly. Dopad některých kázeňských trestů totiž představuje závažný zásah do základních práv a svobod odsouzeného nad meze stanovené zákonem o výkonu trestu odnětí svobody. Rozhodnutí, kterými byly takové kázeňské tresty uloženy, nemohou být vyloučena z přezkoumávání soudem za situace, kdy se týkají základních práv a svobod (čl. 36 odst. 2 Listiny). Soudní přezkum tak může vyloučit libovůli při ukládání některých nejzávažnějších kázeňských trestů, a vyloučit tak jejich nepříznivé důsledky pro eventuální rozhodování o podmíněném propuštění z výkonu trestu.
10. 33. V této souvislosti lze poukázat i na konkrétní okolnosti případu odsouzeného žalobce, zjištěné ze spisu sp. zn. 9 As 2/2008 Nejvyššího správního soudu. Odsouzenému byl uložen kázeňský trest v podobě umístění do uzavřeného oddělení na 5 dní za to, že: „vlastnil nepovolené předměty, které by svou podstatou mohly poškodit zdraví, nebo ohrozit na životě“. Těmito předměty byly podle Vězeňské služby „amatérsky zhotovené trafo a amatérsky zhotovené pouzdro na tužkové baterie“. Podle odsouzeného žalobce se nejednalo o žádné trafo, ale o nefunkční elektronické součástky, které našel na vycházkovém dvoře, kde se nacházely ve velkém množství. Tento spor o charakter zmíněných dílů nebyl v následných stadiích zmíněného řízení vůbec řešen, a tím zůstal zpochybněn i vlastní důvod pro uložení kázeňského trestu.
11. 34. Na základě uvedených zjištění dospělo plénum Ústavního soudu k závěru, že ustanovení § 76 odst. 6 zákona č. 169/1999 Sb. je v rozporu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Neodpovídá ani kritériím spravedlivého procesu, zaručeným v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Proto rozhodlo o jeho zrušení podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu bez ústního jednání za použití § 44 odst. 2 téhož zákona, protože účastníci řízení s upuštěním od ústního jednání souhlasili.
12. 35. Cílem není dosažení soudního přezkumu u všech kázeňských trestů, ale pouze u těch, které výrazným způsobem zasahují do osobní integrity odsouzeného. Tento způsob právní úpravy umožňuje Listina v čl. 36 odst. 4. Zavedení širšího soudního přezkumu by v daném případě neparalyzovalo činnost orgánů Vězeňské služby a nemělo by ani vliv na operativnost a účinnost uložených kázeňských trestů, protože zákon o výkonu trestu odnětí svobody nepřiznává stížnosti proti rozhodnutí o uložení kázeňského trestu odkladný účinek (s výjimkou kázeňského trestu propadnutí věci) a stejně tak nemá pro tuto oblast odkladný účinek ani žaloba ve správním soudnictví.
13. 36. V řízení o kontrole norem vystupuje Ústavní soud jako tzv. negativní zákonodárce, oprávněný napadený právní předpis toliko zrušit. K odstranění neústavnosti napadeného ustanovení zákona č. 169/1999 Sb. je nezbytná pozitivní reakce zákonodárce, jejímž cílem bude přijetí ústavně konformní úpravy diferencovaného přezkumu rozhodnutí o uložení kázeňských trestů v těch případech, kdy uložený trest závažným způsobem zasahuje do osobní integrity člověka, byť odsouzeného. Na zákonodárci bude vyřešit i otázku praktičnosti a efektivnosti tohoto přezkumného řízení, tj. zda je svěří obecným soudům, u kterých probíhá trestní řízení, či zda je budou provádět soudy správní. Proto Ústavní soud odložil účinnost zrušení napadeného ustanovení do 30. června 2011, aby tak poskytl Parlamentu České republiky dostatečně dlouhou dobu k přijetí přiměřené právní úpravy.