Nález Ústavního soudu ze dne 29. září 2010 sp. zn. Pl. ÚS 32/08 ve věci návrhu na zrušení § 76 odst. 6 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů

Odůvodnění

I. I.

1. 1. Nejvyšší správní soud podal návrh na zrušení shora vyznačeného textu § 76 odst. 6 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů, pro rozpor s ústavním pořádkem České republiky. Učinil tak v souvislosti s rozhodováním o kasační stížnosti žalobce A. Ž. (dále též „žalobce“) proti žalované Vězeňské službě České republiky, podané proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 19. 10. 2006 č. j. 10 Ca 297/2006-23, kterým byla odmítnuta žaloba A. Ž. proti rozhodnutí Vězeňské služby ze dne 21. 10. 2004. Tímto rozhodnutím byl žalobci uložen kázeňský trest podle § 46 odst. 1 a odst. 3 písm. f) zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů, (dále též „zákon o výkonu trestu odnětí svobody“) spočívající v umístění do uzavřeného oddělení na dobu 5 dnů. Rozhodnutí bylo odůvodněno tím, že žalobce porušil § 28 odst. 2 písm. j) a odst. 3 písm. b) zákona o výkonu trestu odnětí svobody, protože vlastnil nepovolené předměty, které by mohly svou povahou poškodit zdraví nebo ohrozit na životě.
2. 2. Proti rozhodnutí o uložení kázeňského trestu podal žalobce stížnost, která byla zamítnuta rozhodnutím Vězeňské služby ze dne 21. 10. 2004. Toto rozhodnutí žalobce napadl žalobou ve správním soudnictví, protože nesouhlasil se závěrem Vězeňské služby o tom, že byly splněny podmínky pro uložení zmíněného kázeňského trestu. Městský soud v Praze usnesením ze dne 19. 10. 2006 č. j. 10 Ca 297/2006-23 jeho žalobu odmítl. Odkázal na právní úpravu v § 76 odst. 6 zákona o výkonu trestu odnětí svobody, podle které jsou rozhodnutí Vězeňské služby v kázeňském řízení, s výjimkou kázeňského trestu propadnutí věci a rozhodnutí o zabrání věci, vyloučena ze soudního přezkumu. Na základě této kompetenční výluky žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, jako nepřípustnou.
3. 3. Proti tomuto usnesení Městského soudu v Praze podal žalobce kasační stížnost, kterou odůvodnil tím, že vyloučení soudního přezkumu ve věci týkající se uložení kázeňského trestu je v jeho případě v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Jedná se totiž o sankci uloženou správním orgánem, která má vliv na faktické zpřísnění výkonu trestu odnětí svobody. Zejména zabraňuje možnosti přeřazení do věznice s mírnějším režimem podle § 39b trestního zákona. Dalším následkem je znemožnění podmíněného propuštění z výkonu trestu odnětí svobody.
4. 4. Nejvyšší správní soud (dále též „navrhovatel“) při předběžném právním posouzení věci dospěl k závěru, že ustanovení § 76 odst. 6 zákona o výkonu trestu odnětí svobody, vylučující rozhodnutí vydaná v kázeňském řízení (s výjimkou kázeňského trestu propadnutí věci a rozhodnutí o zabrání věci) ze soudního přezkumu, je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Proto podal podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) návrh na zrušení tohoto ustanovení z níže uvedených důvodů.
5. 5. Osoby, které vykonávají trest odnětí svobody, jsou povinny podřídit se režimu výkonu trestu podle pravomocného rozsudku vydaného v trestním řízení. Přestože se tento trest tradičně nazývá „trest odnětí svobody“, jedná se v podstatě o omezení osobní svobody, jehož míra je dána zákonem. Tento závěr vyplývá z textu zákona o výkonu trestu odnětí svobody, který v ustanovení § 27 rozlišuje mezi omezením a zbavením některých práv po dobu výkonu tohoto trestu. Další opatření, kterými je zasahováno do práv odsouzených, jsou přípustná opět jen v mezích definovaných zákonem. Proces jejich ukládání by, vzhledem k jejich závažnosti, neměl postrádat přiměřené nástroje na obranu, eliminující jakoukoli míru svévole či nepřiměřenosti.
6. 6. V předmětné věci se jedná o posouzení kázeňského trestu uloženého odsouzenému v průběhu výkonu trestu odnětí svobody Vězeňskou službou České republiky též ve vztahu k čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen „Úmluva“). Navrhovatel poukázal na některá rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen „ESLP“) týkající se této oblasti. Test, který je ESLP aplikován při posuzování povahy sankce, tj. zda určitá sankce je „trestní“, byl formulován v rozsudku tohoto soudu ve věci „Engel a další proti Nizozemsku“ ze dne 8. června 1976. V něm se ESLP pokusil vymezit hranici mezi „trestní“ a „disciplinární“ oblastí. V rozsudku ve věci „Campbell a Fell proti Spojenému království“ ze dne 28. června 1984, série A č. 80, se ESLP zabýval hranicí mezi disciplinární a trestní oblastí ve vězeňském prostředí a konstatoval, že zásady stanovené v rozsudku „Engel“ platí i ve vězeňském prostředí.
7. 7. Podle navrhovatele je tak dána podobnost mezi sankcemi ukládanými v průběhu výkonu trestu podle § 43 odst. 1 (sic – správně: § 46 odst. 3) písm. f), g), h) zákona č. 169/1999 Sb. a sankcemi, které ESLP uznal jako spadající pod režim čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Stávající systém opravných prostředků proti rozhodnutí o uložení kázeňských trestů ukládaných podle § 46 odst. 3 písm. f), g), h) zákona o výkonu trestu odnětí svobody je tak zjevně v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Navrhovatel zdůraznil, že v rozhodnutí ESLP „Engel a další v. Nizozemsko“ rozhodoval v poslední vnitrostátní instanci v řízení o stížnosti proti kázeňským trestům Vrchní vojenský soud. Stěžovatelům tak byla poskytnuta, oproti právní úpravě dané v České republice, ochrana v dalším stupni přezkumu, před soudním orgánem (i když se jednalo o vojenský soud).
8. 8. Navrhovatel poukázal na fakt, že stížnost podanou podle § 52 zákona o výkonu trestu odnětí svobody, o které rozhoduje ředitel věznice (nebo k tomu zmocněný zaměstnanec Vězeňské služby), nelze, ve vztahu k závažnosti některých ukládaných sankcí, považovat za odpovídající ochranu zaručující nezávislý přezkum uloženého kázeňského trestu. Možnost odsouzeného hájit svá práva u dozorujícího státního zástupce navrhovatel nepovažuje za rovnocennou postavení odsouzeného v řízení u soudu, kde odsouzený nemá pozici strany sporu. Jako plnohodnotnou ochranu jeho práv nelze považovat ani dozor veřejného ochránce práv, z důvodu „fakultativní“ povahy jím vydaného doporučení, které Vězeňská služba vůbec nemusí akceptovat. Problémem ustanovení § 76 odst. 6 zákona o výkonu trestu odnětí svobody je tedy výluka soudního přezkumu pro všechny kázeňské tresty (s výjimkou propadnutí věci) bez jejich další diferenciace podle závažnosti a důsledků, přičemž minimálně některé z těchto trestů zasahují do základních práv a svobod podle Listiny, takže jejich přezkum by tedy neměl být paušálně z pravomoci soudu vyloučen.
9. 9. Právo odsouzeného na svobodu pohybu a pobytu je tedy pouze omezeno, jak výslovně stanoví § 27 odst. 2 zákona o výkonu trestu odnětí svobody. Podle navrhovatele odsouzený nemůže být v průběhu výkonu trestu odnětí svobody vystavován svévoli, libovůli či zneužití postavení zaměstnanců Vězeňské služby. V případě uložení trestu umístění na uzavřené oddělení či do samovazby by mohlo dojít (při existenci zmíněných negativních jevů) k výrazným zásahům do práva chráněného čl. 7 odst. 2 Listiny, podle kterého nikdo nesmí být mučen ani podroben krutému, nelidskému nebo ponižujícímu zacházení nebo trestu. Mohlo by dojít i k porušení čl. 10 odst. 1 Listiny, podle něhož má každý právo, aby byla zachována jeho lidská důstojnost. Navrhovatel poukázal i na ustanovení § 27 odst. 4 zákona o výkonu trestu odnětí svobody, podle kterého: „O omezeních, jež budou uplatněna vůči odsouzenému ve výkonu trestu, proti němuž je vedeno trestní stíhání, a jsou-li splněny důvody vazby, rozhoduje soud podle zvláštního zákona.“. Je tedy otázkou, zda toto ustanovení není v přímém rozporu s § 76 odst. 6 téhož zákona.
10. 10. Navrhovatel poukázal i na nekonzistentnost postupu zákonodárce, který výslovně umožnil soudní přezkum jen v případě uložení kázeňského trestu propadnutí věci (§ 52 odst. 4 zákona o výkonu trestu odnětí svobody). Výsledkem je situace, kdy za současné právní úpravy je možné soudně přezkoumat správnost uložení kázeňského trestu propadnutí věci mizivé hodnoty, avšak tato možnost je vyloučena např. při zabránění přijetí balíčku ve vysoké hodnotě či při rozhodnutí o umístění do samovazby. Nelze také přehlédnout vliv uloženého kázeňského opatření na rozhodování o případném podmíněném propuštění odsouzeného. Podle ustálené soudní praxe soud při rozhodování o žádosti odsouzeného o podmíněné propuštění na svobodu přihlíží vždy k tomu, jaké bylo jeho chování během výkonu trestu. Uložení kázeňského trestu tak determinuje úvahu soudu o chování odsouzeného. V případě jejího zamítnutí lze další žádost o podmíněné propuštění podat až za rok.

II. II.

1. 11. V souladu s ustanovením § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu si Ústavní soud vyžádal vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky.
2. 12. Předseda Poslanecké sněmovny ve stručném vyjádření uvedl, že napadené ustanovení zákona o výkonu trestu odnětí svobody zůstalo nezměněno od jeho přijetí. Podle vládního návrhu znělo ustanovení § 76 odst. 6 zákona č. 169/1999 Sb. takto: „Rozhodnutí vydaná v kázeňském řízení nepodléhají přezkoumání soudu; to neplatí pro rozhodnutí o propadnutí nebo zabrání věci, jejichž přezkoumání se lze domáhat v rozsahu a za podmínek stanovených zvláštním předpisem.“. (Tímto zvláštním předpisem je občanský soudní řád) Na základě pozměňovacích návrhů obsažených v usneseních petičního výboru a výboru pro obranu a bezpečnost bylo ustanovení § 76 odst. 6 upraveno do současné podoby. Důvodová zpráva k ustanovení § 76 odst. 6 odkazovala, ohledně vyloučení rozhodnutí vydaných v kázeňském řízení ze soudního přezkumu, na (tehdy platné) znění § 248 odst. 2 písm. f) občanského soudního řádu.
3. 13. Předseda Senátu Parlamentu České republiky obdobně uvedl, že napadené ustanovení nebylo po dobu své dosavadní platnosti předmětem žádné legislativní změny. Senátní výbory sice zaujaly k návrhu zákona rozdílná stanoviska, ale jeho projednávání se soustředilo zejména na problematiku nově zaváděných či obměňovaných právních institutů výkonu trestu odnětí svobody. Problematice soudního přezkumu rozhodnutí vydaných v kázeňském řízení nebyla pozornost zákonodárce výslovně věnována.

III. III.

1. 14. Ústavní soud podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. V tomto řízení Ústavní soud posuzuje obsah zákona nebo jiného právního předpisu z hlediska jejich souladu s normami ústavního pořádku a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou České republiky stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Z vyjádření obou komor Parlamentu České republiky je zřejmé, že zákon č. 169/1999 Sb. byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem a v mezích kompetence stanovené Ústavou České republiky.

IV. IV.

1. 15. Po tomto zjištění přistoupil Ústavní soud k posouzení textu § 76 odst. 6 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů, z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem České republiky a dospěl k závěru, že návrh je důvodný. Označené ustanovení, jehož zrušení je navrženo, zní takto: „Nestanoví-li tento zákon jinak, nepodléhají rozhodnutí vydaná v kázeňském řízení přezkoumání soudu.“.
2. 16. Pro přehledné objasnění problematiky je vhodné poukázat i na ustanovení související. Jedná se především o § 46 odst. 1 zmíněného zákona, podle kterého: „Kázeňským přestupkem je zaviněné porušení zákonem stanovené nebo na jeho základě uložené povinnosti, pořádku nebo kázně během výkonu trestu.“. Podle odstavce 2 téhož ustanovení platí, že: „Za kázeňský přestupek lze odsouzenému uložit kázeňský trest. Kázeňský trest se neuloží, jestliže samotným projednáním kázeňského přestupku s odsouzeným lze dosáhnout sledovaného účelu.“. V § 46 odst. 3 téhož zákona je výčet kázeňských trestů, kterými jsou: důtka, snížení kapesného nejvýše o jednu třetinu až na dobu 3 kalendářních měsíců, zákaz přijetí jednoho balíčku v kalendářním roce, pokuta až do výše 1 000 Kč, propadnutí věci, umístění do uzavřeného oddělení až na 28 dnů (s výjimkou doby stanovené k plnění určených úkolů programu zacházení), celodenní umístění do uzavřeného oddělení až na 20 dnů, umístění do samovazby až na 20 dnů, odnětí výhod vyplývajících z předchozí kázeňské odměny.
3. 17. Podle § 52 zmíněného zákona má odsouzený právo do 3 dnů ode dne oznámení rozhodnutí o uložení kázeňského trestu podat proti němu stížnost. Odkladný účinek má jen stížnost proti uložení kázeňského trestu propadnutí věci. Proti rozhodnutí o zabrání věci má pachatel kázeňského přestupku a osoba, které se rozhodnutí o zabrání věci přímo týká, právo do 3 dnů ode dne oznámení tohoto rozhodnutí podat stížnost, která má odkladný účinek. O stížnosti rozhodne do 5 pracovních dnů od jejího podání ředitel věznice nebo k tomu zmocněný zaměstnanec Vězeňské služby. K rozhodnutí o stížnosti nelze zmocnit zaměstnance, který kázeňský trest uložil nebo který rozhodl o zabrání věci. O stížnosti proti rozhodnutí ředitele věznice rozhodne generální ředitel Vězeňské služby. Přezkoumání rozhodnutí o propadnutí věci nebo zabrání věci soudem se lze domáhat za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem ve stejném rozsahu, v jakém je takový přezkum možný v řízení o přestupku.