Nález Ústavního soudu ze dne 24. srpna 2021 sp. zn. Pl. ÚS 40/17 ve věci návrhu na zrušení § 33 odst. 9 a § 33d zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. Předmět řízení I.

1. 1. Ústavnímu soudu byl dne 6. 12. 2017 doručen návrh skupiny 17 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též jen „navrhovatelka“) na zrušení § 33 odst. 9 a § 33d zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o pomoci v hmotné nouzi“).
2. 2. V průběhu řízení o tomto návrhu obdržel Ústavní soud dne 27. 4. 2018 návrh Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský soud“), kterým bylo rovněž navrženo zrušení § 33 odst. 9 a § 33d zákona o pomoci v hmotné nouzi. Tento návrh byl z důvodu litispendence (§ 35 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu) usnesením ze dne 29. 5. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 29/18 odmítnut podle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“). Ústavní soud se tak otázkou souladu napadených ustanovení zákona o pomoci v hmotné nouzi, jejichž zrušení bylo podstatou odmítnutého návrhu, bude zabývat v (dříve zahájeném) řízení o nyní posuzovaném návrhu navrhovatelky, a to i z hlediska argumentace obsažené v pozdějším návrhu krajského soudu [srov. nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou rovněž dostupná na https://nalus.usoud.cz]. Krajský soud tak podle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu má právo být v řízení o nyní posuzovaném návrhu vedlejším účastníkem.
3. 3. Dne 22. 5. 2018 byl Ústavnímu soudu doručen návrh statutárního města Kladna, jehož jménem jedná Mgr. Milan Volf, primátor města, na přiznání postavení vedlejšího účastníka řízení s odůvodněním, že má právní zájem na výsledku řízení, neboť se rozhodl využít svého zákonného oprávnění a z titulu svého úřadu požádal Magistrát města Kladna o vydání opatření obecné povahy (dále jen „OOP“), kterým se stanoví oblast se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů na území statutárního města Kladna. OOP bylo vydáno dne 7. 12. 2017 pod sp. zn. OPŘ/4883/17. K návrhu bylo připojeno „Memorandum o společném zájmu“ ze dne 17. 5. 2018, jehož signatáři jsou města a obce, které vyjadřují vůli zúčastnit se argumentace pro zachování platného znění zákona o pomoci v hmotné nouzi. Uvedený návrh na přiznání postavení vedlejšího účastníka řízení byl usnesením Ústavního soudu ze dne 5. 6. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 40/17 odmítnut s odůvodněním, že zákon o Ústavním soudu je z hlediska vymezení účastníků a vedlejších účastníků řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů postaven na zásadě legality, tj. příslušné subjekty získávají takové postavení přímo ze zákona. Tento okruh subjektů je nutno respektovat, neboť byl zákonodárcem volen tak, aby do určité míry odrážel principy, na nichž je vystavěn ústavní pořádek České republiky, tedy především princip demokratické legitimity orgánů státu, princip dělby moci a ochrany menšiny, a aby korespondoval se samotným předmětem řízení, tj. posuzováním souladu právních předpisů s ústavním pořádkem České republiky. Těmto principům odpovídá zákonné vymezení okruhu účastníků řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů (§ 64 a 69 zákona o Ústavním soudu). V těchto případech nelze přiznat postavení vedlejšího účastníka osobám, které pouze prokáží právní zájem na výsledku řízení, a to ani podle § 28 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Proto již v minulosti obdobně Ústavní soud odmítl přiznat postavení vedlejšího účastníka řízení zájmovým skupinám, ačkoliv i ty mají na výsledku řízení právní zájem [srov. nález ze dne 20. 10. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 52/03 (N 152/35 SbNU 117; 568/2004 Sb.)]. Navíc, jak již zdejší soud v minulosti také konstatoval, v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů zákon o Ústavním soudu, s výjimkou případů nastalých v důsledku postupu podle § 35 odst. 2 a § 69 odst. 2 a 3 téhož zákona, institut vedlejšího účastenství nezná [srov. nález ze dne 26. 4. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 37/04 (N 92/41 SbNU 173; 419/2006 Sb.)].
4. 4. Rozhodnutím ze dne 15. 3. 2019 č. j. 037816/2019/KUSK Krajský úřad Středočeského kraje OOP o vyhlášení oblasti se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů na území statutárního města Kladna zrušil.

II. Napadená ustanovení zákona o pomoci v hmotné nouzi II.

III. Argumentace navrhovatelky III.

1. 5. V úvodní části návrhu se navrhovatelka vyjadřuje k legislativnímu procesu, přičemž připomíná, že novela, jež vložila napadená ustanovení do zákona o pomoci v hmotné nouzi, byla přijata jako vládní návrh zákona. Napadená ustanovení nicméně nebyla součástí původního vládního návrhu a byla do něj vložena jako pozměňovací návrh v průběhu legislativního procesu v Poslanecké sněmovně. Návrh prošel opakovaným druhým čtením. Jeho písemné odůvodnění poukazovalo na potřebu zapojit do problematiky rozhodování o doplatku na bydlení obce a popisovalo možné způsoby použití zvoleného nástroje. Ústní odůvodnění bylo opřeno o informaci poskytnutou předkladateli starostou jedné obce v Plzeňském kraji o neúnosném stavu, jenž v této obci delší dobu panuje, kdy obytné domy, původně patřící státnímu zemědělskému podniku, byly odkoupeny osobami, které je pronajaly lidem fakticky výlučně žádajícím o dávky hmotné nouze, konkrétně doplatek na bydlení. Tím došlo k nadměrné koncentraci sociálně nežádoucích jevů do určité lokality a obec neví, jak situaci řešit. Předkladatel nalézá řešení v zabezpečení toho, aby konstrukcí vyplácení dávek v hmotné nouzi, především doplatku na bydlení, bylo bráněno vzniku lokalit s nadměrnou koncentrací sociálně nežádoucích jevů. Ve spolupráci se Svazem měst a obcí České republiky proto pozměnil původní koncept tak, aby pověřené obecní úřady získaly oprávnění vydat OOP, jímž se vyhlásí oblast se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů, v níž nebude novým žadatelům vyplácen doplatek na bydlení. Předkladatel vyslovil přesvědčení, že jeho pozměňovací návrh není v rozporu s Ústavou České republiky (dále jen „Ústava“). Kladně se k němu vyjádřil výbor pro sociální politiku, ministr práce a sociálních věcí vyjádřil negativní stanovisko odůvodněné značnou problematičností z hlediska správního i ústavního práva. Poslanecká sněmovna poté návrh novely zákona včetně pozměňovacího návrhu přijala a byl publikován ve Sbírce zákonů pod č. 98/2017 Sb. s účinností od 1. 6. 2017.
2. 6. V souvislosti s věcnými důvody návrhu navrhovatelka poukazuje na to, že napadená ustanovení popírají princip obecné rovnosti podle čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 3 odst. 1 Listiny při realizaci práva na zajištění základních životních podmínek podle čl. 30 odst. 2 Listiny, dále jsou v rozporu se svobodou pohybu a pobytu podle čl. 14 odst. 1 Listiny, brání kumulativnímu užití těchto práv, čímž porušují princip nepodmíněnosti ochrany lidských práv, zasahují do práva podnikat a popírají funkční principy právní oblasti, jíž jsou součástí, a neplní – navzdory zjevnému omezení práv a svobod – účel, který mají plnit.
3. 7. K porušení principu rovnosti podle čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny navrhovatelka poukazuje na to, že napadená ustanovení regulující poskytování doplatku na bydlení osobám v hmotné nouzi jsou součástí zákonné úpravy sociálního práva, které navzdory omezení jeho vymahatelnosti dle čl. 41 odst. 1 Listiny dle výkladu Ústavního soudu jako součást ústavního pořádku čerpá svou legitimitu z potřeby chránit lidskou důstojnost. V této souvislosti odkazuje na závěry nálezu ze dne 12. 5. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 55/13 (N 93/77 SbNU 339; 170/2015 Sb.). Z toho vyvozuje, že je nutné testovat spolu s ústavností zákonné úpravy sociálních práv i rovnost v přístupu k nim, a to z hlediska účelu těchto práv, aby všichni občané žili v podmínkách, které jsou důstojné. Nenapadená ustanovení zákona o pomoci v hmotné nouzi, která stanoví podmínky pro přiznání doplatku na bydlení, jsou pak nástrojem, jak na úrovni zákona implementovat povinnost státu předjímanou v čl. 30 odst. 2 Listiny, aby pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek, mohla být poskytnuta každému, kdo je v hmotné nouzi. Napadená ustanovení odebírají některým osobám právo na tento doplatek, byť jinak zákonné podmínky splňují, a to pouze z důvodu, že žijí v oblasti, která byla prohlášena – bez možnosti jejich procesní účasti – za „oblast se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů“, tedy úředně posvěcené „ghetto“ či chudinskou oblast, pozbývají právo na pomoc státu, jenž je za daných podmínek k jejímu poskytnutí zavázán. Objektivní skutečnost, která může být způsobena špatnou politikou obce nebo státu, se tak dotkne kolektivním způsobem chudých osob, které pozbydou z titulu místa pobytu právo na pomoc, aby si udržely minimální standard lidské důstojnosti. Taková právní úprava je dle navrhovatelky bezprecedentním útokem na lidskou rovnost a důstojnost.
4. 8. K porušení svobody pohybu a pobytu podle čl. 14 odst. 1 Listiny navrhovatelka uvádí, že napadená ustanovení jsou formulována tak, že ten, kdo je beneficientem doplatku na bydlení, si nemůže – nechce-li přijít o nárok na doplatek – zvolit místo pobytu v oblasti, která je OOP prohlášena za „oblast se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů“. Odkazuje na smysl svobody pobytu, jejíž zachování je rovněž předpokladem ochrany lidské důstojnosti. Svoboda pobytu je sice reálně omezena finančními možnostmi každé osoby, není ovšem možné, aby v právu obstálo, že v určité lokalitě je možné žít pouze s určitým příjmovým nebo majetkovým statusem či příslušností k určité sociální skupině. Poskytnutí dávky podle navrhovatelky nemůže obsahovat podmínku, jejíž faktická podobaje: „v této oblasti, lokalitě či obci nesmíš bydlet, protože jsi chudý“. Svoboda pobytu může být ústavním pořádkem omezena, skutečnost, že někdo je chudý, však není přípustným důvodem pro omezení jeho svobody pobytu, neboť to není podřaditelné pod přípustné důvody omezení tohoto práva podle čl. 14 odst. 3 Listiny. Navrhovatelka zdůrazňuje, že snaha dosáhnout toho, aby chudí lidé v některých oblastech nebydleli, je z hlediska vývoje evropské civilizace historickým příznakem jevů, které jsou protikladné s hodnotami, na nichž je vystavěn současný demokratický a právní řád.
5. 9. Rozpor s principem nepodmíněnosti výkonu práv navrhovatelka zdůvodňuje tím, že zákonodárce dává možnost obci vytvořit situaci, v níž dotčená osoba bude stát před otázkou, zda si zvolit svobodně místo pobytu, a ztratit tak nárok na pomoc v hmotné nouzi, nebo zda si zvolit možnost domoci se pomoci v hmotné nouzi, ale ztratit svobodu místa pobytu. Takové dilema je dle navrhovatelky nepřípustné, neboť stát nemůže svým občanům sdělit, že jim zajistí určité sociální právo garantující lidskou důstojnost pouze tehdy, pokud jim vezme část svobody a zakáže jim někde bydlet. Naopak jednotlivá práva bez druhých nemají sama o sobě smysl, protože v logice „primum vivere, deinde philosophari“ postrádá ochrana základních práv, tedy i svobody pohybu a pobytu, smysl, pokud není dostatečně saturován sociální status osoby, která má základní práva požívat.
6. 10. Navrhovatelka poukazuje i na porušení práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, jakkoliv to se základními důvody návrhu nesouvisí. Napadená právní úprava překračuje dle jejího přesvědčení meze možností regulace práva podnikat, neboť jí jsou dotčeny všechny subjekty ve vymezené oblasti, bez ohledu na to, zda se chovají eticky či nikoliv.
7. 11. Navrhovatelka konečně poukazuje i na to, že tradičním prvkem testu ústavnosti napadené normy je i její racionalita [nález ze dne 20. 5. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.)]. Smyslem poskytování dávek v hmotné nouzi je primárně zajištění minimálního standardu životní úrovně příjemců dávky, sekundárním cílem může být stanovení takových mechanismů, které příjemce vedou, motivují či jinak provázejí na cestě jeho sociální emancipace, aby k dosažení životního standardu nepotřeboval pomoc státu. Podle navrhovatelky napadená právní úprava není podřaditelná pod žádný z cílů právní úpravy, a to ani primární, ani sekundární, a nenaplňuje žádný jiný možný legitimní cíl. Upozorňuje na vývoj vzniku sociálně vyloučených lokalit, na postup obcí, které zahájily kroky k vytlačení vznikajících „ghett“ ze svých území, na což pak doplatily obce menší, kam se musely dotčené osoby vystěhovat, přičemž v souzené věci spatřuje pokus o legalizaci téhož skrze jiné prostředky. Stanovení politického či věcného cíle, jehož podstatou je, aby chudší lidé v nějaké oblasti nebydleli, však nevede k předcházení vzniku „ghett“, ale naopak k jejich vzniku na jiných a z hlediska potřeb sociální rehabilitace méně žádoucích místech. Původní problém se kromě přesunu v prostoru prohlubuje a neřeší. Naopak smysluplná sociální práce a integrace jedince musí být založeny na práci s jednotlivcem, a nikoliv na jeho vytlačení z určité lokality. Pro úspěšnou integraci je přitom mnohdy nezbytné, aby osoba, která se má integrovat, mohla zůstat v obci, kde má alespoň nějaké sociální vazby a zázemí. V této souvislosti navrhovatelka pouze na okraj konstatuje, že původní vládní návrh zákona obsahoval zavedení institutu motivačního plánu shodou okolností pod stejným označením § 33d (sněmovní tisk č. 783/0, Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna, VII. volební období: Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon o pomoci v hmotné nouzi). Takové nástroje považuje navrhovatelka na rozdíl od nástrojů represivních za nosné. Napadená ustanovení se tak zcela vymykají ústavně požadované racionalitě, neboť se míjejí s účelem normy či oblasti práva, do které byla vsazena, a dokonce příslušný problém prohlubují. V testu racionality proto nemohou obstát.

IV. Vyjádření účastníků řízení, vedlejších účastníků řízení a vyjádření vyžádaná Ústavním soudem IV.

1. 12. Ústavní soud podle § 69 odst. 1, 2 a 3 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh oběma komorám Parlamentu České republiky a dále vládě a Veřejné ochránkyni práv jako orgánům, které jsou, resp. byly oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci. Přihlédl rovněž ke stanovisku krajského soudu, kterému bylo přiznáno postavení vedlejšího účastníka, a nad tento rámec si ještě vyžádal vyjádření ministra práce a sociálních věcí a ministryně pro místní rozvoj.