Nález Ústavního soudu ze dne 11. července 2006 ve věci návrhu na zrušení § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákona č. 192/2003 Sb.

Odůvodnění

I. I.

Dne 8. 2. 2006 obdržel Ústavní soud ústavní stížnost stěžovatelky JUDr. I. B. proti rozhodnutí prezidenta republiky ze dne 30. ledna 2006 č. j. KPR 966/2006, kontrasignovaného předsedou vlády, kterým byla odvolána z funkce předsedkyně Nejvyššího soudu, spojenou s návrhem na zrušení ustanovení § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, (dále též „zákon o soudech a soudcích“) a s návrhem na odklad vykonatelnosti tohoto rozhodnutí. Stěžovatelka odůvodňuje svůj návrh především porušením principu dělby moci ve státě a ohrožením nezávislosti soudní moci, přičemž v důsledku aplikace protiústavního ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích jí mělo být odepřeno právo na soudní ochranu, a tím bylo zasaženo do ústavně zaručeného práva ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv a svobod.

Druhý senát Ústavního soudu neshledal důvod k odmítnutí ústavní stížnosti podle § 43 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), neboť uplatněním napadeného ustanovení nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jsou splněny formální předpoklady jejího projednání dle § 43 odst. 1 a ústavní stížnost nebyla shledána zjevně neopodstatněnou dle § 43 odst. 2 písm. a). Proto II. senát ve smyslu § 78 odst. 1 tohoto zákona řízení o ústavní stížnosti přerušil a návrh na zrušení právního předpisu, tj. ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, postoupil plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“).

Plénum Ústavního soudu rozhodovalo v řízení o konkrétní kontrole norem, přičemž v judikatuře týkající se důsledků derogačního nálezu v tomto řízení, založeném na splnění podmínek § 74 zákona o Ústavním soudu [viz zejména nálezy sp. zn. I. ÚS 102/2000, sp. zn. I. ÚS 738/2000, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 24, nálezy č. 179 a č. 180], Ústavní soud opakovaně zdůraznil: „Přestože ústavní stížnost a návrh na zrušení ustanovení zákona představují relativně oddělené návrhy, o kterých Ústavní soud rozhoduje samostatně, nelze přehlédnout jejich obsahovou propojenost. Tento typ řízení před Ústavním soudem totiž spadá do oblasti tzv. konkrétní kontroly norem, kdy podnětem pro rozhodování Ústavního soudu o ústavnosti napadeného právního předpisu je konkrétní souzená věc, v níž napadené ustanovení bylo aplikováno. Je pravda, že z vyhovění návrhu na zrušení právního předpisu nelze automaticky usuzovat též na vyhovění samotné ústavní stížnosti. Není možné zcela vyloučit – byť výjimečnou situaci – kdy i po zrušení napadeného ustanovení právního předpisu Ústavní soud ústavní stížnost jako nedůvodnou zamítne, neboť shledá, že v konkrétním případě zrušené ustanovení nezasáhlo ústavně chráněná základní práva stěžovatele; je však zároveň zřejmé, že při rozhodování o ústavní stížnosti musí Ústavní soud k derogačnímu nálezu v řízení o kontrole norem přihlédnout. V opačném případě by totiž podaná ústavní stížnost nesplnila svoji subjektivní funkci, tzn. funkci ochrany ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatele.". K uvedenému Ústavní soud dodává, že předpokladem zahájení řízení o tomto typu konkrétní kontroly norem je řádně podaná a přípustná ústavní stížnost.

II. II.

Ústavní soud vyžádal v souladu s ustanovením § 69 zákona o Ústavním soudu vyjádření účastníků řízení – obou komor Parlamentu.

Poslanecká sněmovna ve vyjádření ze dne 5. 4. 2006 popsala důvody k přijetí novely zákona o soudech a soudcích v souvislosti s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/02, s odkazem na pasáže důvodové zprávy, která uváděla, že navrhovaná úprava není v rozporu s mezinárodními smlouvami ani s právními akty Evropských společenství. Předložený návrh není dle důvodové zprávy ani v rozporu s Evropskou dohodou o přidružení České republiky k Evropským společenstvím ani s obecnými zásadami práva Evropských společenství. Navrhovaná úprava respektuje doporučení výboru ministrů Rady Evropy (č. 94) 12 ohledně nezávislosti, efektivnosti a role soudců a není v rozporu ani s jinými mezinárodními akty vztahujícími se k nezávislosti soudů, soudců a výkonu soudnictví.

Poslanecká sněmovna dále uvedla, že novela zákona o soudech a soudcích byla přijata 10. června 2003 řádným legislativním postupem a zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Je tedy na Ústavním soudu, aby ústavnost napadeného ustanovení posoudil a vydal příslušné rozhodnutí.

Senát ve vyjádření ze dne 10. 4. 2006 rovněž zrekapituloval důvody, které vedly k novelizaci zákona o soudech a soudcích, resp. ustanovení § 106 odst. 1.

Senát projednal návrh zákona na šesté schůzi čtvrtého funkčního období dne 29. května 2003 a na základě doporučení ústavněprávního výboru rozhodl vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů.

K meritu posuzované věci popisuje Senát nejvýznamnější momenty ve vývoji modelu správy soudů od roku 1991 do přijetí novely zákona o soudech a soudcích. Dále rekapituluje pravomoci prezidenta republiky a ministra spravedlnosti týkající se jmenování předsedů soudů a rovněž postavení předsedů soudů při výkonu státní správy soudů. V návaznosti na to konstatuje, že stěžovatelka ve svém podání nezpochybňuje své působení ve dvojjediné funkci soudce a předsedy soudu, proto omezil Senát své vyjádření toliko na zánik funkce předsedy soudu odvoláním.

Senát konstatuje, že při projednávání novely zákona o soudech a soudcích se postavil v návaznosti na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/02 na stanovisko, podle kterého za situace, kdy mají státní správu vykonávat soudní funkcionáři – soudci, je třeba posílit jejich nezávislost na výkonné moci, alespoň pokud jde o jejich odvolávání. Podle názoru Senátu měl být předseda a místopředseda soudu z funkce odvolán jen uložením kárného opatření, a to po provedeném kárném řízení. Důvodem pro uložení kárného opatření mělo být porušení zákonem stanovené povinnosti při výkonu státní správy soudu, a to závažným způsobem. O tom, zda došlo v konkrétním případě k naplnění kvalifikovaného důvodu, měl rozhodovat zákonem předvídaný kárný senát. Tento záměr vystihovaly pozměňovací návrhy, s nimiž vrátil Senát zákon Poslanecké sněmovně zpět.

III. III.

Ústavní soud následně přistoupil k přezkoumání toho, zda předmětná novela zákona o soudech a soudcích byla přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem coby primárního kritéria přezkumu dle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.

Ústavní soud ověřil, že novela zákona č. 6/2002 Sb. provedená zákonem č. 192/2003 Sb. byla přijata Poslaneckou sněmovnou dne 13. 5. 2003, pro návrh se vyslovilo 175 poslanců a jeden byl proti. Dne 14. 5. 2003 byl návrh zákona postoupen Senátu, který jej projednal dne 29. 5. 2003 a usnesením rozhodl vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů. Pro návrh hlasovalo 60 z přítomných senátorů, nikdo nebyl proti návrhu. V rámci dokončení legislativního procesu schválila dne 10. 6. 2003 Poslanecká sněmovna návrh zákona ve znění postoupeném do Senátu. Zákon podepsal dne 18. 6. 2003 prezident republiky, účinnost zákona nastala dnem vyhlášení ve Sbírce zákonů pod č. 192/2003 Sb., dne 1. 7. 2003.

Ústavní soud proto konstatuje, že zákon byl řádně přijat a vydán ve smyslu § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.

V kontextu zákonného požadavku vymezil Ústavní soud nejprve skutkový stav z hlediska rámce ustanovení, které je předmětem přezkumu, a z hlediska relevantních ustanovení ústavních zákonů, s nimiž je toto ustanovení v eventuálním rozporu.

Předmětem přezkumu je ustanovení § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších změn a doplňků, jehož text zní: „Předseda a místopředseda soudu může být ze své funkce odvolán tím, kdo ho do funkce jmenoval, jestliže závažným způsobem nebo opakovaně porušuje zákonem stanovené povinnosti při výkonu státní správy soudů. Předseda kolegia Nejvyššího soudu nebo kolegia Nejvyššího správního soudu může být ze své funkce odvolán tím, kdo ho do funkce jmenoval, jestliže neplní řádně své povinnosti.“.

Ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích stěžovatelka napadla pro rozpor se základními ústavními principy – konkrétně s principem dělby moci ve státě a principem nezávislosti soudní moci.

Ústavní soud úvodem ústavního přezkumu v dané věci konstatuje, že základní ústavní garance dělby moci demokratického právního státu jsou upraveny ustanovením čl. 2 odst. 1 Ústavy: „Lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní.", princip nezávislosti soudní moci je upraven zejména ustanovením čl. 81 Ústavy, podle nějž „Soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy.", a ustanovením čl. 82 Ústavy, jehož odst. 1 stanoví: „Soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí. Jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat.", a podle jehož odstavce 2 „Soudce nelze proti jeho vůli odvolat nebo přeložit k jinému soudu; výjimky vyplývající zejména z kárné odpovědnosti stanoví zákon.". Další garancí, která má rovněž zajistit eliminaci vnějších vlivů na výkon soudnictví, je čl. 82 odst. 3 Ústavy, podle nějž „Funkce soudce není slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena Parlamentu ani s jakoukoli funkcí ve veřejné správě; zákon stanoví, se kterými dalšími činnostmi je výkon soudcovské funkce neslučitelný.“.

V tomto kontextu Ústavní soud poukazuje na to, že ve svém nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 26, nález č. 78; vyhlášen pod č. 349/2002 Sb.) se vyjádřil obecně k principu dělby moci, jeho historickému kontextu a především zdůraznil, že „jakkoli ani ve sféře justice neusiluje demokratický stát o maximalistické programy, a je proto zcela vzdálen představě ,soudcovského státu', je na druhé straně povinen vytvářet institucionální předpoklady pro to, co, pokud jde o justici, platí jako specifické a nepodmíněné, totiž konstituování a etablování reálné nezávislosti soudů, jako – pro stabilizaci nejen jejich pozice, ale i celého demokratického systému, ve vztahu k legislativě a exekutivě – významného státotvorného, současně však i polemického prvku. Uvedená reálná nezávislost soudů je specifickým a nepostradatelným atributem soudní moci, odůvodněným a také vyžadovaným čl. 4 Ústavy, podle kterého základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci, jakož i čl. 81 a 82 Ústavy, podle kterých soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy s tím, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. Již konstatovaný specifický rys a obsah soudní moci nemůže být proto zpochybňován, a proto ani její základní funkce nejsou slučitelné se žádným způsobem infiltrace jiné státní moci, kterážto premisa byla v Ústavní listině Československé republiky uvozené zákonem č. 121/1920 Sb. vyjádřena ustanovením § 96 odst. 1, podle kterého soudnictví jest ve všech stolicích odděleno od správy, v současné Ústavě pak v čl. 82 odst. 3, podle kterého funkce soudce není slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena parlamentu ani s jakoukoli funkcí veřejné správy. Princip nezávislosti soudu má tedy v tomto směru, jak již uvedeno, nepodmíněnou povahu vylučující možnost ingerence výkonné moci“.

Lze tedy říci, že jednou ze základních podmínek vlády práva je silné a nezávislé soudnictví. Ve státě, který má být považován za stát právní, musí být soudní moc pokládána za jednu ze tří mocí, která má stejnou váhu jako moc výkonná a zákonodárná, na nichž musí být soudní moc v co největší míře nezávislá, přičemž soudní moc zvlášť zdůrazněné ústavní ochrany nezávislosti požívá jako jediná ze tří mocí. Tato zásada byla víceméně vtělena do většiny ústav světa; někdy dokonce i v těch státech, kde soudnictví nebylo (či není) fakticky nezávislé. Existuje nebezpečí, že tato zásada zůstane, nedoplní-li ji ve vlastním textu ústavy nebo alespoň v právních předpisech, jimiž se soudnictví řídí, další principy, jež lze vyvodit z ústav většiny západoevropských států, stejně jako z nejdůležitějších mezinárodních dokumentů týkajících se problematiky nezávislosti soudnictví, pouze teoretickou konstrukcí. V této souvislosti lze odkázat např. na Evropskou chartu o statutu soudců Rady Evropy, která byla přijata během zasedání ve Štrasburku 8. až 10. července 1998, a na vysvětlující memorandum k ní. Ve smyslu čl. 1.3 zmíněné Evropské charty o statutu soudců Rady Evropy nezbytným požadavkem zajištění nezávislosti soudní moci je, aby podmínky ovlivňující výběr, získávání, jmenování, služební postup či odvolávání soudců umožňovaly nezávislost na výkonné a zákonodárné moci.

IV. IV.

Z pohledu srovnávacího je třeba uvést, že v demokratických zemích neexistuje jediný model uspořádání správy soudů, naopak lze mluvit o pluralitě těchto modelů. Současné systémy evropských zemí jsou většinou ovlivněny jejich ústavněprávními tradicemi, jsou spíše výsledkem postupného pomalého vývoje. S výjimkou čl. 6 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a některých doporučení Rady Evropy či OSN neexistují společné detailněji propracované standardy organizace a správy soudnictví. Tato oblast není dotčena ani komunitárním právem, Evropské společenství nemá v tomto směru žádné kompetence.

Navzdory pluralitě institucionálních modelů soudní správy lze u všech evropských zemí nebo u jejich skupin vypozorovat společné rysy. Ve všech zemích Evropské unie a ve většině nově přistoupivších zemí je respektován princip nezávislosti soudní moci, ať už na úrovni ústavní, zákonné, nebo vyplývá z praxe (je však různě interpretován). Respektována je individuální nezávislost každého soudce, pouze v některých zemích je věnována zvýšená pozornost nezávislosti soudnictví jako celku, tj. jako třetí moci ve státě. Garantována je buď převedením významných pravomocí na nejvyšší radu soudnictví (Itálie, Francie, Španělsko), nebo rozlišováním justiční správy a státní správy v rámci klasického modelu (Německo, Rakousko).

1. U modelů soudní správy, jejichž součástí jsou nevyšší soudní rady (dále jen „rada“), lze odlišit následující systémy:
   1. - jižní model, v němž rada převzala od vlády významné pravomoci v oblasti jmenování soudců a soudních funkcionářů a kárných řízení nad nimi, většinou však postrádá významnější pravomoci v oblasti správy soudnictví (rozpočet, správa majetku)
   2. - severní model (Švédsko, Dánsko, Irsko, Nizozemí), ve kterém rada má především pravomoci ekonomické a správní, z větší části postrádá pravomoci personální
   3. - kombinace obou systémů organizace soudnictví (např. Maďarsko), kde rada převzala rozsáhlé pravomoci v obou oblastech a v zásadě zodpovídá za soudnictví jako celek.

Ve většině západoevropských zemí si naopak ministerstvo spravedlnosti, resp. vláda ponechaly významné pravomoci a kontrolní mechanismy vůči soudnictví i po zřízení rady. To platí o severním modelu, kde rada často sdílí určité pravomoci s ministerstvem spravedlnosti a systém funguje na základě vzájemné dohody. Ve všech vrcholných samosprávných orgánech soudnictví jsou zastoupeni také nesoudci.

Na úrovni řízení jednotlivých soudů převládá tradiční systém, kdy za veškeré agendy soudů odpovídá předseda-soudce. Zároveň ale lze u správy jednotlivých soudů konstatovat tendenci převést určité pravomoci na hlavního soudního tajemníka, kancléře, ředitele apod. I u těchto soudních funkcionářů se v mnoha státech mísí jejich judiciální a správní funkce.

Ve většině evropských zemí je upřednostňováno funkční řešení, soudní systémy jsou postupně reformovány, nezávislost soudce v rozhodovací činnosti je vždy garantována (viz Studie Ministerstva spravedlnosti – k řešení situace po nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02).

V. V.

Z pohledu vývoje právní úpravy v České republice Ústavní soud konstatuje, že správa soudů byla po roce 1948 vykonávána vždy předsedy (případně místopředsedy) jednotlivých soudů, kteří při jejím výkonu podléhali dohledu ministerstva, resp. ministra spravedlnosti, jemuž byli rovněž ze své funkce odpovědni.

Začátkem 90. let došlo k přijetí nových justičních zákonů pokrývajících komplexně problematiku soudnictví – zákona č. 335/1991 Sb., o soudech a soudcích, zákona č. 436/1991 Sb., o některých opatřeních v soudnictví, o volbách přísedících, jejich zproštění a odvolání z funkce a o státní správě soudů České republiky, a zákona č. 412/1991 Sb., o kárné odpovědnosti soudců.

Tyto zákony zachovaly terminologii zavedenou zákonem č. 62/1961 Sb., o organizaci soudů, jež spočívala v nahrazení pojmu „správa soudů“ (viz ještě ustanovení § 38 odst. 1 zákona č. 66/1952 Sb., o organizaci soudů, jež používalo předchozí pojmosloví) pojmem „státní správa soudů“. Současně přejaly v zásadě i způsob vzniku a zániku funkce předsedů soudů ve smyslu ingerence moci výkonné prostřednictvím ministra spravedlnosti. V případě předsedy Nejvyššího soudu byla jeho volba a odvolávání zákonodárným sborem postupně nahrazena jmenováním a odvoláváním ze strany prezidenta republiky, čímž došlo v jistém smyslu k oslabení jeho personální nezávislosti.

Státní správa soudů byla v České republice na centrální úrovni svěřena Ministerstvu spravedlnosti a její výkon byl realizován předsedy a místopředsedy soudů zprostředkovaně nebo pod přímým působením Ministerstva spravedlnosti. Explicitně vyjádřenou zásadou však bylo, že výkon státní správy soudů nesměl zasahovat do nezávislosti soudů. V polovině roku 2000 byly jako výraz reformy soudnictví předloženy návrhy dvou zákonů, v nichž se kromě jiných změn předpokládal zásadní obrat ve správě soudů. Měla být odlišena správa soudnictví od státní správy soudů. Správa soudnictví by zajišťovala personální otázky soudů pod záštitou Nejvyšší rady soudnictví a státní správa by zajišťovala materiální zázemí soudů prostřednictvím správních útvarů podřízených Ministerstvu spravedlnosti. Tato koncepce byla Poslaneckou sněmovnou zamítnuta. Pokus o další reformu v roce 2001 petrifikoval v podmínkách České republiky historickou koncepci státní správy soudů vedené po linii Ministerstvo spravedlnosti – předsedové (místopředsedové) soudů a tato koncepce byla posléze včleněna do zákonné úpravy, jež je provedena de lege lata zákonem č. 6/2002 Sb. Prezident republiky zákon nevetoval, inicioval však přezkum zákona Ústavním soudem v rámci řízení o abstraktní kontrole norem.

Výsledkem tohoto přezkumu byl nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/02, kterým byla (mimo jiné) zrušena všechna ustanovení týkající se úpravy regulující způsob výkonu státní správy soudů (§ 74 odst. 3 a násl.). Ke zrušení § 106 odst. 1 vedl Ústavní soud i další důvod, totiž zcela obecné a neurčité – principu právní jistoty neodpovídající – vyjádření důvodů vedoucích k odvolávání předsedů soudů. Ústavní soud rovněž uvedl, že funkce předsedů soudů by měla být považována za kariérní postup soudce, a proto by neměl být odvolatelný jinak než pro zákonem předvídaný důvod a postupem v kárném řízení, tj. rozhodnutím soudu.

Reakcí na nález Ústavního soudu byla vládní novela zákona o soudech a soudcích, která se dotkla i ustanovení § 106 odst. 1 a předpokládala možnost posuzovat zákonem stanovené povinnosti při výkonu státní správy soudu jako kárné provinění v kárném řízení před nezávislým soudem, a sankcí nemělo být jen odvolání soudce, ale s ohledem na závažnost porušení povinnosti bylo možno volit i opatření jiná. V této podobě nebyla navrhovaná novela Poslaneckou sněmovnou schválena. Vláda předložila nový návrh, který potvrdil dosavadní model státní správy soudů. Při projednávání v Poslanecké sněmovně byla opět prosazena zásada „kdo jmenuje, odvolává“ a ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích bylo přijato ve znění, ve kterém bylo napadeno navrhovatelkou.

Ve srovnání s původním textem tedy novela zákona o soudech a soudcích možnost odvolání předsedů (místopředsedů) soudů pro neřádné plnění povinností pouze zúžila zejména věcně na možnost odvolání pro závažné či opakované porušení zákonem stanovené povinnosti při výkonu státní správy.