VI. VI.
V souvislosti s odvoláním předsedy Nejvyššího soudu dle ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích hodnotil Ústavní soud nejprve možnou aplikovatelnost tohoto ustanovení.
Předseda Nejvyššího soudu je jmenován prezidentem republiky na základě čl. 62 písm. f) Ústavy, tedy na základě jeho autonomní pravomoci nezávislé na kontrasignaci vlády. V tomto oddělení jmenování předsedy vrcholného orgánu soudní soustavy od politicky profilované vlády je nutno spatřovat prvek oddělení (a tím i nezávislosti) moci soudní. Nutno však podotknout, že v jiných systémech dochází k absolutní separaci moci soudní a výkonné, kdy žádný orgán moci výkonné předsedu nejvyššího soudu nejmenuje a moc výkonná plní především roli konzultativní, případně navrhuje kandidáty.
Ústava, jak plyne z předchozího, zajišťuje personální nezávislost předsedy Nejvyššího soudu na vládě při jmenování; tím však není dotčena nutnost zachování takové personální nezávislosti i v průběhu výkonu funkce a jejího zániku, zvláště pak při zániku odvoláním. Je-li prezidentu republiky svěřena pravomoc jmenovat předsedu Nejvyššího soudu bez jakéhokoliv omezení a bez součinnosti s jakýmkoliv jiným mocenským orgánem, nelze dovodit při mlčení Ústavy ničím neomezenou pravomoc k odvolání předsedy Nejvyššího soudu. Za situace, kdy pravomoc k odvolání předsedy Nejvyššího soudu není Ústavou výslovně zmíněna, by přijetí výkladu, podle kterého pravomoc prezidenta republiky ke jmenování implikuje mlčky také možnost jeho odvolání, bylo v rozporu s ústavně chráněnou hodnotou nezávislosti moci soudní a jejího oddělení od moci výkonné. Prezidentu republiky je tak svěřena v systému, který neodděluje soudní moc od moci výkonné absolutně, pouze pravomoc založit funkci předsedy Nejvyššího soudu, přičemž z hlediska ovlivňování jejího průběhu a zániku se s žádnou ústavní kompetencí prezidenta republiky nepočítá.
Pravidlo, podle kterého „kdo jmenuje, odvolává“, je naprosto logické v případech, kdy se jedná o přímý vztah nadřízenosti či podřízenosti. Takový vztah však není mezi prezidentem republiky a předsedou Nejvyššího soudu (stojícím v čele vrcholného orgánu soudní moci dle čl. 92 Ústavy). Je tak možné uzavřít, že obdobně jako v případě Nejvyššího kontrolního úřadu a České národní banky či v případě dalšího vrcholného orgánu moci soudní – Nejvyššího správního soudu – jednal zákonodárce v intencích čl. 63 odst. 2 Ústavy i v případě Nejvyššího soudu úpravou odvolání v § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích.
VII. VII.
Ústavní soud v řadě svých nálezů (sp. zn. Pl. ÚS 34/04, sp. zn. Pl. ÚS 43/04 – vyhlášeny pod č. 355/2005 Sb. a pod č. 354/2005 Sb.) autoritativně vyložil obsah ústavního principu nezávislosti soudnictví: „Princip nezávislého soudnictví je jednou z podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy). Požadavek nezávislé justice pramení ze dvou zdrojů: z neutrality soudců jako garance spravedlivého, nestranného a objektivního soudního řízení a ze zajištění práv a svobod jednotlivců soudcem odčleněným od politické moci. Nezávislost soudců je garantována zárukami zvláštního právního postavení (mezi něž nutno zařadit nesesaditelnost, neodvolatelnost, nedotknutelnost), dále zárukami organizační a funkční nezávislosti na orgánech reprezentujících zákonodárnou a zejména výkonnou moc, jakož i oddělením soudnictví od moci zákonodárné a výkonné (zejména uplatněním zásady inkompatibility). Z hlediska obsahového je pak soudcovská nezávislost zajištěna vázaností soudců toliko zákonem, tj. vyloučením jakýchkoli prvků subordinace v soudcovském rozhodování. Základními komponenty principu nezávislosti soudnictví se Ústavní soud komplexně zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02.“.
V kontextu posuzované věci Ústavní soud konstatuje s ohledem na závěry, které v minulosti vyslovil, že z Ústavy vyplývá nutnost autonomního postavení soudní moci. Tento Ústavou předpokládaný a „ideální“ stav však v podmínkách České republiky neexistuje, neboť soudní moc zde nepředstavuje svébytnou a samostatnou reprezentaci, nemůže se projevovat navenek jako jedna z nezávislých mocí, ale je fakticky reprezentována Ministerstvem spravedlnosti, což se zobrazuje i v celé úpravě modelu správy soudů de lege lata.
V této souvislosti je ovšem třeba zdůraznit, že Ústavnímu soudu nepřísluší v projednávané věci posuzovat ústavnost úpravy celé koncepce státní správy soudnictví, neboť je v dané věci příslušný posuzovat pouze ústavnost napadeného ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích. To však neznamená nemožnost přihlížet obsahově k této úpravě při reflexi ústavnosti napadeného ustanovení; v určitých rovinách je totiž zákonodárcem zvolenou úpravu správy soudů nutno zohledňovat, neboť má jistou relevanci ve vztahu k ústavněprávnímu přezkumu ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích.
Ve vztahu k napadenému ustanovení nabývá potom na významu maxima, dle které naprosto přirozeným důsledkem a podmínkou institucionální nezávislosti je nezávislost personální, která vybavuje představitele soudní moci potřebnou mírou autonomie na vnějších vlivech. Personální nezávislost má ve smyslu čl. 82 Ústavy více atributů, přičemž podstatným je v souvislostech posuzovaného případu zásada neodvolatelnosti z funkce, která je prolomena pouze v případě odvolání realizovaného zejména v důsledku zákonem uplatněné kárné odpovědnosti soudce. Prostřednictvím výše zmiňovaného atributu nezávislosti tak Ústavní soud posuzoval i napadené ustanovení.
Postavení Ministerstva spravedlnosti ve vztahu k moci soudní a k jednotlivým soudním funkcionářům (§ 102 zákona o soudech a soudcích) je vytyčeno v § 119 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, a to jako ústředního orgánu státní správy soudů, jejímiž dalšími orgány jsou předsedové (a místopředsedové) soudů s tím, že státní správa je vykonávána buď přímo ministerstvem nebo prostřednictvím předsedů (a místopředsedů). Od postavení ministerstva jako ústředního orgánu státní správy soudů se potom odvíjí pravomoc ministra jmenovat předsedy a místopředsedy soudů a pravomoc je odvolávat dle § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích.
Ústavní soud zdůrazňuje, že princip „kdo jmenuje, odvolává“ je vlastní systému státní správy. Toliko pro státní správu je totiž charakteristické uskutečňování veřejné moci, tj. realizace výkonné moci ve vztazích hierarchických, tedy vztazích nadřízenosti a podřízenosti. Obsahem je činnost nařizovací vyjadřující mocenskou převahu orgánů státní správy ve vztahu k těm, vůči nimž je vykonávána, což platí jak pro působení navenek, tak uvnitř organizačního systému. Správní orgán disponuje vrchnostenským oprávněním (srov. Průcha – Správní právo, obecná část, MU Brno 2004).
Pokud je tedy v ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích obsažen prvek vlastní systému státní správy, Ústavní soud se musí zabývat tím, zda i správu soudů lze považovat za státní správu.
Výkon státní správy soudů je obecně charakterizován jako vytváření podmínek k řádnému výkonu soudnictví (§ 118 odst. 1 zákona o soudech a soudcích), tj. po stránce organizační, personální, hospodářské, finanční a výchovné a rovněž dohlížení na řádné plnění úkolů svěřených soudům. Určité pravomoci svěřené předsedům soudů v rámci „státní správy soudů“ nemají pouze charakter správní činnosti. Příkladmo lze poukázat na pravomoc stanovit rozvrh práce, provádět prověrky soudních spisů, dohlížet na úroveň soudních jednání, vyřizovat stížnosti nebo činit podněty ministru spravedlnosti k podání stížností pro porušení zákona. Byť tedy zákonodárce použil pojem „státní správa soudů“, který svým formálním označením navozuje dojem, že se jedná o státní správu, je nutno reflektovat formální vymezení obsahu pojmu „státní správa soudu“ (tj. dle zákona o soudech a soudcích) a materiální vymezení předmětu činnosti funkcionářů soudů. Pouhé formální označení nemůže převážit nad obsahem, a tak i nad skutečnou povahou soudní správy. Veškeré činnosti vykonávané předsedou a místopředsedou soudu jsou přitom činnostmi, které mohou nepřímo ovlivňovat výkon soudní moci, a mohou tak ve svém důsledku znamenat určitý zásah moci výkonné do moci soudní.
Z výše uvedeného vyplývá, že výkon státní správy soudů neodpovídá svojí povahou obecnému vymezení výkonu státní správy. Jedná se v tomto případě o specifickou činnost vykonávanou pouze uvnitř soudní soustavy a podmiňující více či méně vlastní rozhodovací činnost soudů. V tomto kontextu je potom nutno posuzovat i princip „kdo jmenuje, odvolává“, zakotvený v § 106 odst. 1, který je vlastní hierarchickému systému vztahů přímé nadřízenosti a podřízenosti (jak je již výše uvedeno). Přítomnost podstatného atributu vlastního systému státní správy nelze tolerovat ve vztazích v rámci správy soudů, kterážto státní správou není.
Při posuzování postavení předsedů soudů jako soudních funkcionářů jmenovaných ministrem spravedlnosti a prezidentem republiky je nutno reflektovat, že soudní funkcionář se nadále podílí na vlastní rozhodovací činnosti jako soudce.
Je třeba potom vyjít z premisy, že funkce předsedů soudů, jakož i předsedy Nejvyššího soudu je neoddělitelná od funkce soudce, neboť nelze konstruovat dvojakost právního postavení předsedy soudu jako úředníka státní správy na straně jedné a soudce na straně druhé. Atributy nezávislosti soudní moci, resp. nezávislosti soudců je tak nutno vztahovat ve shora naznačeném směru i k předsedům soudů, včetně předsedy Nejvyššího soudu. Nelze potom akceptovat jejich odvolání orgánem moci výkonné právě tím způsobem, který napadené ustanovení předpokládá, při současném zachování výše uváděných požadavků.
Ústavní soud odkazuje na ustanovení čl. 82 odst. 2 Ústavy, dle kterého soudce nelze proti jeho vůli odvolat, přičemž zákon může stanovit výjimky z neodvolatelnosti funkce soudce, zejména z kárné odpovědnosti. Prostřednictvím maximy vyjádřené v tomto článku je přitom nutno poměřovat rovněž způsob odvolávání předsedů soudů, tedy i předsedy Nejvyššího soudu. Proto nejen právní úprava zakotvující odvolávání soudců, ale i právní úprava odvolávání předsedů a místopředsedů soudů musí respektovat ústavní principy dělby moci, nezávislosti soudní moci apod. Nelze tak bez reflexe ústavních hodnot stanovit jakýkoli model odvolávání soudních funkcionářů.
Z principu oddělení moci soudní a moci výkonné podle současné ústavní úpravy a v souladu se standardy, které pramení z evropského i mezinárodního prostředí, vyplývá požadavek, aby funkcionář moci soudní byl odvoláván pouze postupem, jenž je realizován uvnitř moci soudní.
Ostatně zákonodárcem zvolený výše uvedený způsob odvolávání nereflektuje samotnou povahu „funkcionářství“ coby kariérního postupu, jímž je nutno rozumět objektivní možnost soudce dosáhnout za stanovených požadavků takového postavení, které jej profesně uspokojuje. V zásadě to znamená buď převzetí větší odpovědnosti při výkonu soudnictví při rozhodování o řádných a mimořádných opravných prostředcích nebo participaci na státní správě soudů ve funkci předsedy nebo místopředsedy soudu (tak in Král, V.: Ke koncepci stabilizace justice, Trestněprávní revue č. 4/2004, str. 108 a násl.).
VIII. VIII.
Na negativa spojená s nedokonalým oddělením moci soudní a výkonné upozornila ostatně i zpráva zvláštního zpravodaje pro otázky nezávislosti soudců a právníků Dato´Parama Cumaranswamyho, překládaná v souladu s rezolucí Komise pro lidská práva Hospodářské a sociální rady OSN č. 2000/42 (dále jen „Zpráva“), jež hodnotila stav, který nastal ve Slovenské republice v souvislosti s odvoláváním předsedy Nejvyššího soudu Slovenské republiky dr. Harabina.
Z hlediska právně-srovnávacího je situace – pokud jde o hodnocení vztahu funkce předsedy Nejvyššího soudu k moci výkonné – obdobná jako v posuzovaném případě. Ústava Slovenské republiky stanoví v čl. 141 odst. 1, že soudnictví vykonávají nezávislé a nestranné soudy a v odstavci 2, že se vykonává na všech stupních odděleně od jiných státních orgánů. Ustanovení čl. 144 odst. 1 Ústavy Slovenské republiky stanoví, že soudci jsou při rozhodování nezávislí a jsou vázáni pouze zákonem.
Zpráva především upozorňuje na skutečnost, že postupy jmenování, povyšování a odvolávání soudců dávají na Slovensku příliš mnoho moci do rukou výkonné a zákonodárné složky státní moci a zvláště pak do rukou ministra spravedlnosti. Tyto postupy Zpráva označila za jsoucí v rozporu s pojetím soudcovské nezávislosti, jak je ústavně zakotvena a jak je upravena v regionálních a mezinárodních standardech soudcovské nezávislosti. Podle Zprávy ostatně neobstojí jako neudržitelné tvrzení slovenské vlády, že funkce předsedy je odlišná od funkce soudce – že se na ni jako na takovou nevztahují ústavní prerekvizity odvolání soudce. Tvrzení, že soudce ve funkci předsedy Nejvyššího soudu je součástí výkonné složky státní moci, je v rozporu se samotnou podstatou nezávislého soudnictví, jak je upravena v čl. 141 Ústavy Slovenské republiky, a fakticky by znamenalo, že předseda Nejvyššího soudu je činitelem exekutivy. Podle hodnocení Zprávy, jakmile je předseda či místopředseda soudu jmenován, neměl by být mezi touto jeho funkcí a funkcí soudce činěn rozdíl. Tedy i přesto, že tvrzené důvody, jimiž byl odůvodňován návrh na odvolání parlamentem, mohly být zásadní, byl pokus slovenské vlády o odvolání shledán v rozporu s mezinárodními a regionálními standardy k zajištění a ochraně nezávislého soudnictví, neboť vláda svá tvrzení neprokázala před příslušným tribunálem.
Podle závěru Zprávy zákony, ať už legislativní, obyčejové či tradiční, nejsou ospravedlnitelné, jsou-li v rozporu se základními hodnotami a standardy chránícími nezávislé soudnictví, zvláště když je taková úprava soudnictví zakotvena v ústavě. To platí dvojnásob, jestliže dotyčný stát ratifikoval některé z důležitých mezinárodních a regionálních instrumentů o lidských právech. Aplikace těchto základních hodnot a standardů je univerzální.
IX. IX.
Ústavní soud po zhodnocení, zda zákonem o soudech a soudcích předpokládaným postupem odvolání předsedy soudu nedochází k zásahu do garancí institucionální a personální nezávislosti soudnictví, dospěl k závěrům především v tom směru, že nelze aplikovat princip „kdo jmenuje, odvolává“ na vztahy v rámci soudní správy a že není možné ani konstruovat dvojakost právního postavení předsedy soudu jako úředníka státní správy na straně jedné a soudce na straně druhé. Proto prostřednictvím maximy vyjádřené v čl. 82 odst. 2 Ústavy je nutno poměřovat rovněž způsob odvolávání předsedů soudů, tedy i předsedy Nejvyššího soudu; nejen právní úprava zakotvující odvolávání soudců, ale i právní úprava odvolávání předsedů a místopředsedů soudů musí respektovat ústavní principy dělby moci a nezávislosti soudní moci. Nelze potom akceptovat jejich odvolání orgánem moci výkonné právě tím způsobem, který napadené ustanovení předpokládá, při současném zachování výše rozebíraných požadavků. Z uvedeného vyplývá závěr o protiústavnosti napadeného ustanovení, neboť jím dochází k zásahu do garancí institucionální a personální nezávislosti soudnictví.
V návaznosti na právní názor vyslovený v nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 7/02 Ústavní soud zdůrazňuje, že funkce předsedů a místopředsedů soudů, jakož i předsedů kolegií by měla být, kromě jiného, považována za profesní postup (podobně jako je tomu v případě jmenování předsedou senátu), a proto by neměli být odvolatelní jinak, než pro zákonem předvídaný důvod a na základě rozhodnutí soudu.
Zákonná konstrukce, kdy předsedové a místopředsedové soudů vykonávají i činnosti, jež jsou svou povahou činností správní, aniž by však z tohoto důvodu tyto osoby ztrácely kvalitu postavení nezávislého soudce, a dostávaly se jen proto do pozice státního zaměstnance, jehož výrazným definičním rysem je vztah podřízenosti a respektování příkazů služebně nadřízených osob, je v řadě vyspělých zemí Evropy (např. Rakousko, Německo, Švédsko, Norsko, Nizozemí, Velká Británie, Irsko, Itálie, Portugalsko) považována za integrální součást principu dělby moci, pramenící z požadavků právního státu a z něho odvozeného principu institucionální nezávislosti soudnictví, jakož i principu nerušeného výkonu osobního nezávislého soudcovského mandátu. Zároveň Ústavní soud dodává, že současný stav, kdy ústředním orgánem státní správy soudů je Ministerstvo spravedlnosti a soudní moc sama nemá vlastní reprezentativní orgán odpovídající svým postavením úrovni Ministerstva spravedlnosti (kterýžto orgán by mohl být orgánem povolaným převzít kvalitativně úlohu ministerstva ve věcech personálních včetně dohledu nad odbornou úrovní soudcovského sboru, případně i v dalších oblastech řízení a výkonu správy soudnictví), podle názoru Ústavního soudu dostatečně nevylučuje případné možnosti nepřímého ovlivňování soudní moci mocí výkonnou [např. prostřednictvím přidělování rozpočtových prostředků a kontrolou jejich využívání (sp. zn. Pl. ÚS 7/02)].
Ústavní soud při posuzování ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích neshledal důvod odchýlit se od závěrů vyslovených v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02 a konstatuje protiústavnost § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích i v současném znění.
Ústavní soud rovněž konstatuje, že zákonodárce nerespektoval v legislativním procesu závěry vyjádřené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02, čímž porušil čl. 89 odst. 2 Ústavy. Ústavní soud proto zrušil ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, aniž odložil jeho vykonatelnost, a bude nyní na zákonodárném sboru, aby již podruhé vyjádřený právní názor Ústavního soudu k této problematice plně respektoval v rámci své normotvorné činnosti.
Ústavní soud zrušil ustanovení § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákona č. 192/2003 Sb., větu prvou i druhou, neboť tvoří jeden celek, a rozhodovací důvody derogačního nálezu dopadají na všechny „soudní funkcionáře“ uvedené v napadeném ustanovení zákona.
Následující stránka