Nález Ústavního soudu ze dne 7. prosince 2021 sp. zn. Pl. ÚS 20/21 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů, eventuálně některých jeho ustanovení

VI./2. Vlastní posouzení mimořádných opatření podle § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona VI./2.

1. 194. Vycházeje z obecných východisek nastíněných v části VI./1. tohoto nálezu, Ústavní soud nyní posoudí napadená ustanovení § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona prizmatem všech tří zájmových otázek.
2. A) K určitosti zákazové a příkazové právní normy
   1. 195. Z hlediska požadavku na určitost a předvídatelnost napadená úprava obstojí. Ačkoliv je formulace mimořádných opatření dle § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona očividně dosti široká, jak Ústavní soud již opakovaně uvedl, tato šíře nemůže zakládat jejich protiústavnost per se, neboť tato mimořádná opatření tak, jak jsou v pandemickém zákoně vymezena, jsou toliko zákonným podkladem umožňujícím konkretizaci přesné podoby jednotlivých příkazů či zákazů správním aktem (v podobě opatření obecné povahy) orgánem moci výkonné. Protiústavnost těchto příkazů či zákazů tak závisí především na konkrétním obsahu jednotlivých mimořádných opatření vydaných na základě § 2 odst. 2 pandemického zákona.
   2. 196. Aby Ústavní soud mohl dovodit, že již samotná tato napadená ustanovení pandemického zákona jsou v rozporu s ústavním pořádkem, musel by dospět k závěru, že vydávání mimořádných opatření na jejich základě nepodléhá žádnému či podléhá jen nedostatečnému inherentnímu regulativu ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod. Pokud tento způsob, jakým se z obecných neurčitých norem v § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona stane konkrétní opatření zasahující reálně do životů lidí, naopak je podroben efektivním omezením a usměrněním vyžadovaným ochranou základních lidských práv a svobod, pak ani obecnost či neurčitost těchto norem nijak nevylučuje jejich ústavní konformitu. Přezkum těchto omezení a usměrnění představujících garance ochrany základních práv a svobod bude proveden níže v části VI./2.C) tohoto nálezu.

1. B) K delegaci vymezení obsahu zákazu či příkazu na akt moci veřejné
   1. 197. Jak vyplývá z části VI./1.A) tohoto nálezu, samotný způsob konstrukce příkazů a zákazů mimořádnými opatřeními dle § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona spojením obecné zákonné úpravy, která je v jednotlivých případech konkretizována mimořádnými opatřeními ve formě opatření obecné povahy s přesně vyjádřeným obsahem, je in genere ústavně přípustný. I posouzení této otázky tak bude záviset především na tom, zda tento způsob in specie tak, jak byl proveden v napadených ustanoveních pandemického zákona, obsahuje dostatečné garance ochrany základních lidských práv a svobod. K tomu však viz níže v následující části tohoto nálezu.

1. C) K přiměřenosti zásahu napadených ustanovení do ústavně zaručených základních práv a svobod
   1. 198. Napadená ustanovení umožňují zásah do poměrně širokého spektra ústavně zaručených základních práv a svobod a potenciálně se dotýkají prakticky každého ohledu lidského života, zejména těch aspektů, jimiž se realizuje společenský styk jako prakticky nezbytný předpoklad lidského života. Nejcitelněji jsou jimi zasaženy svoboda pohybu a pobytu dle čl. 14 Listiny, právo pokojně se shromažďovat dle čl. 19 Listiny, sdružovat se dle čl. 20 odst. 1 Listiny, právo na vzdělání dle čl. 33 odst. 1 Listiny a právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost dle čl. 26 odst. 1 Listiny, přičemž některá z těchto ústavně zaručených základních práv a svobod náleží mezi práva lidská dle hlavy druhé Listiny, některá mezi práva hospodářská, sociální a kulturní. Nepopiratelně na druhé misce vah proti těmto zásahům stojí právo na ochranu zdraví dle čl. 31 Listiny a právo na život dle čl. 6 Listiny.
   2. 199. Jelikož přesná podoba zásahu do těchto práv a svobod se neváže již k napadeným ustanovením, ale až k jejich konkretizaci, je třeba proporcionalitu případného zásahu in abstracto posuzovat testem proporcionality, nikoliv jen racionality, neboť Ústavní soud v nynějším řízení nemůže posuzovat jednotlivé správní akty vydané na základě napadených ustanovení, ale jen napadená ustanovení samotná. U nich, jak je uvedeno výše, nelze rozlišit jednoznačně, do kterého základního lidského práva či svobody budou zasahovat, proto je namístě aplikovat vyšší standard, tedy přezkum testem proporcionality.
   3. 200. Prvním krokem tohoto testu je vhodnost. Napadená ustanovení § 2 odst. 2 pandemického zákona mají za cíl umožnit reagovat na ne zcela předvídatelný průběh pandemie tím, že mají za účelem její likvidace umožňovat regulaci činností, které je buď zapotřebí přikázat k dosažení tohoto cíle, nebo je naopak zakázat proto, že při nich hrozí šíření onemocnění COVID-19. Obdobně je účel pandemického zákona formulován v jeho § 1 a § 2 odst. 1. Deklarovaným důvodem dle vyjádření účastníků řízení a vedlejší účastnice řízení je umožnění této regulace s pružností, již by běžný zákonodárný proces neumožňoval. Všechna napadená opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona umožňují omezovat (a v jednom případě i zakazovat) činnosti, při nichž dochází pravidelně k hromadnému kontaktu více osob.
   4. 201. Podstatné je v této souvislosti především to, že výběr účinných způsobů zvládání pandemie závisí především na dostupných a ověřených vědeckých poznatcích z oborů medicíny, mikrobiologie, virologie, chemie, statistiky atd. Ústavnímu soudu jistě nepřísluší tyto odborné otázky řešit, nicméně je v současné době již notorietou, že onemocnění COVID-19 je virovým infekčním onemocněním přenášejícím se primárně tzv. kapénkovou cestou, tedy vzduchem ze člověka na člověka při blízkém kontaktu na krátkou vzdálenost. Proto nelze než uzavřít, že napadená úprava umožňující regulovat tento blízký mezilidský kontakt je způsobilá k dosažení sledovaného cíle.
   5. 202. Druhým krokem je nezbytnost. I v tomto kroku nelze pustit ze zřetele povahu onemocnění COVID-19 a jeho přenosu. Vzhledem k těmto okolnostem je nutno konstatovat, že bez určitého omezení základních lidských práv a svobod vztahujících se k mezilidskému kontaktu se účinný boj proti pandemii a ochrana veřejného zdraví v obecné rovině neobejde. Každé z napadených ustanovení § 2 odst. 2 pandemického zákona přitom právě k takovýmto omezením směřuje. Podstatné v této souvislosti je, že pro vytyčení relevantního rámce přezkumu nejen nezbytnosti, ale i navazujícího kroku přiměřenosti v užším slova smyslu je třeba na základě výše uvedeného vyjít z toho, že napadená ustanovení § 2 odst. 2 pandemického zákona sama o sobě žádné konkrétní a přímo na jednotlivcích státní mocí vynutitelné povinnosti neukládají, ale že představují toliko delegující normy ve smyslu čl. 4 odst. 2 Listiny. Až konkrétní opatření vydaná na základě této delegace jsou přímo vymahatelná vůči jednotlivcům.
   6. 203. Dalším důležitým východiskem přezkumu je to, že předmětná ustanovení náleží do oboru krizového zákonodárství a řeší časově i věcně omezenou komplexní celospolečensky významnou krizovou situaci. Ačkoliv se i na tyto delegující normy vztahují obecné ústavněprávní požadavky určitosti a předvídatelnosti, jejich striktnost s přihlédnutím k oběma zmíněným východiskům je v zájmu akceschopnosti a flexibility podstatně nižší než v případě zákazových či příkazových norem vydávaných při regulaci běžných záležitostí.
   7. 204. Ústavní soud tak při přezkumu nezbytnosti a přiměřenosti v užším slova smyslu napadené úpravy § 2 odst. 2 pandemického zákona nemůže přihlížet ke každému možnému konkrétnímu opatření na jejich podkladě vydanému, ale musí se omezit toliko na posouzení jen a pouze napadených ustanovení § 2 odst. 2 pandemického zákona s přihlédnutím k jejich shora nastíněné specifické povaze. Jelikož ústavní pořádek nestanovuje žádné zvláštní požadavky na zákonný rámec omezování základních lidských práv a svobod při zvládání mimořádných situací nepodléhajících režimu ústavního zákona o bezpečnosti, omezuje se z tohoto hlediska přezkum na posouzení záruk ochrany ústavně zaručených základních lidských práv a svobod ve smyslu požadavků čl. 4 odst. 1, 3 a 4 Listiny v napadené právní úpravě. Tyto záruky jsou dvojí - apriorní, spočívající v povinnosti právní úpravy per se respektovat tyto požadavky in abstracto, a posteriorní, tedy ochrana jednotlivce před případným porušením těchto požadavků in concreto určitým opatřením.
   8. 205. První rovina apriorních záruk spočívá v samotném vymezení nejzazšího rámce jednotlivých napadených mimořádných opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona. S výjimkou jediného [§ 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona] umožňují všechna napadená mimořádná opatření toliko omezení, nikoliv úplné vyloučení výkonu ústavně zaručených základních práv a svobod, do nichž zasahují. Šíře těchto mimořádných opatření přitom není kategoricky větší než např. krizová opatření, která lze vydávat v nouzovém stavu či za stavu ohrožení státu dle § 5 až 7 krizového zákona; obdobně abstraktně jsou formulována mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku dle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví, jejichž vydání ani není vázáno na vyhlášení určitého krizového stavu. Pozoruhodné v této souvislosti je zejména mimořádné opatření dle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví, jehož uložení za účelem boje s pandemií umožňuje i § 2 odst. 4 pandemického zákona, a které navrhovatelka nenapadá, které je velmi obecné a umožňuje „zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku“.
   9. 206. K první rovině tak lze konkludovat, že meze konkrétních mimořádných opatření dle § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona jsou velmi široké. To je však dáno potřebou reagovat na potřeby situace, kterou z povahy věci nikdy veřejná moc nebude mít plně pod svou kontrolou a která pro ni nebude nikdy zcela předvídatelná. Vyvažuje se zde proti sobě požadavek na dostatečnou akceschopnost orgánů veřejné moci při zvládání pandemie s požadavkem na účinnou ochranu ústavně zaručených základních lidských práv a svobod. Nedostatečné vyhovění prvnímu požadavku může vést k tomu, že vzhledem k určité nečekané turbulenci ve vývoji pandemie (např. novému vědeckému poznatku o šíření koronaviru SARS-CoV-2) náhle nebude veřejná moc mít k dispozici potřebnou dílčí pravomoc vydat mimořádné opatření, které je pro účinnou ochranu veřejného zdraví nutné. Nevyhovující vyvážení vůči druhému požadavku může mít za následek nepotřebné, nadbytečné, a tedy i nepřiměřené zásahy do základních práv a svobod, což může v konečném důsledku znamenat i jejich porušení.
   10. 207. Zatímco však v případě chybějící dílčí pravomoci tváří v tvář nové situaci negativní následky tohoto stavu nemusí být vůbec zhojitelné (nákaza zrychlí, dojde k nezvratnému poškození zdraví, či dokonce k úmrtím), negativním důsledkům příliš široce vymezených mimořádných opatření lze zabránit snáze, fungují-li ostatní roviny apriorních záruk v konjunkci se zárukami posteriorními (k tomu viz dále). V tomto konfliktu tak převažuje potřeba zajištění dostatečné akceschopnosti orgánů veřejné moci. Ostatně i ve srovnání s obdobnými výše namátkou uvedenými opatřeními ke zvládání krizových situací napadená mimořádná opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona nelze považovat za a priori příliš neurčitá, abstraktní či nepředvídatelná.
   11. 208. Druhou rovinu apriorních záruk představuje účelové omezení pravomoci vydávat napadená opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona. Ustanovení § 2 odst. 1 pandemického zákona omezuje pravomoc vydávat jednotlivá opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona účelem, jímž je „likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku“. Dle § 3 pandemického zákona je možné tato opatření vydat „pouze v nezbytně nutném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu“. Dle § 3 odst. 2 pandemického zákona se v odůvodnění opatření „zohlední aktuální analýza epidemiologické situace onemocnění COVID-19 a konkrétní míra rizika spojeného s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými charakteristikami a přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob“. Je tedy zřejmé, že konstrukce napadených mimořádných opatření je inherentně limitována, neboť neumožňuje příslušným orgánům výkonné moci nařizování těchto opatření arbitrárně (čemuž by ostatně bránily již shora nastíněné ústavněprávní maximy čl. 4 odst. 1, 3 a 4 Listiny) či jen v závislosti na politické úvaze, nýbrž činí je závislými na reálné potřebnosti zvládat průběh či hrozby znovuvypuknutí pandemie dle aktuálního vývoje a poznatků odborného posouzení epidemické situace.
   12. 209. Třetí rovinu apriorních záruk vytváří podmíněnost trvání napadených mimořádných opatření trváním důvodů k jejich vydání a možnost jejich nařízení jen po předchozím souhlasu vlády (§ 3 odst. 3 a odst. 4 věta druhá pandemického zákona), jakož i periodický přezkum správním orgánem, který příslušné opatření vydal (§ 3 odst. 7 pandemického zákona). I v této rovině se tak zobrazuje navázání pravomoci vydávat napadená mimořádná opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona na výslovně definovaný účel a zohlednění potřeby náležitého respektu k ochraně základních lidských práv a svobod, do nichž se jimi zasahuje, včetně jejich elasticity v případě, že důvod vydání těchto mimořádných opatření zeslábne nebo odpadne.
   13. 210. Ačkoliv apriorní záruky jsou ve vztahu k napadeným mimořádným opatřením rozvinuté, samy o sobě by bez dalšího dostatečné z hlediska vyvážení konkurujících si zájmů nebyly. To může být zajištěno až při jejich propojení s posteriorními zárukami. Ty jsou provedeny především právní formou, v níž jsou napadená mimořádná opatření vydávána, jíž je opatření obecné povahy (§ 3 odst. 6 pandemického zákona). Tato forma staví ochranu ústavně zaručených základních lidských práv a svobod, do nichž je napadenými mimořádnými opatřeními zasahováno, pod ochranu moci soudní, neboť opatření obecné povahy může být přezkoumáno ve správním soudnictví v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části dle dílu 7 části třetí soudního řádu správního; subsidiárně pak ochranu samozřejmě může poskytnout i Ústavní soud. Uvedené apriorní záruky tvoří rovněž i referenční rámec tohoto přezkumu, a tedy příslušné orgány moci výkonné jsou nuceny je dodržovat pod sankcí zrušení při následném soudním přezkumu.
   14. 211. Argument navrhovatelky, že napadená úprava § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona vytváří prostor pro aplikační libovůli správních orgánů, což se projevilo i v kritice stran opakovaného rušení mimořádných opatření správními soudy vznesené na vrub Ministerstva zdravotnictví, vyvrací tedy sám sebe. Dokládá totiž, že ochrana základních práv a svobod při aplikaci napadené úpravy je pod účinnou ochranou soudnictví v souladu s čl. 90 Ústavy a specificky čl. 36 odst. 2 Listiny a že případné excesy při této aplikaci podléhají přezkumu správního soudnictví. To, jak sama navrhovatelka demonstruje na konkrétních soudních rozhodnutích, tento přezkum reálně provádí a kvalitu opatření vydávaných na základě § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona bere s vážností, kterou naplnění ústavních požadavků na kontrolu omezení základních práv a svobod mocí výkonnou, prováděnou mocí soudní, vyžaduje.
   15. 212. Z téhož důvodu je tedy vyvráceno i navrhovatelčino tvrzení, že absencí mezí omezení základních práv a svobod napadenou úpravou není respektován systém brzd a protivah, neboť byť z legitimního důvodu vyšší akceschopnosti a reaktivity veřejné moci (viz výše) moc výkonná získává napadenou právní úpravou účelově vázané pravomoci ke zvládání pandemie v šíři, v jaké za běžných podmínek náleží moci zákonodárné, moc soudní přezkumem mimořádných opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona tento přenos vyvažuje a v případě potřeby i brzdí.