Nález Ústavního soudu ze dne 7. prosince 2021 sp. zn. Pl. ÚS 20/21 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů, eventuálně některých jeho ustanovení

V./3. Ke konkrétní konstrukci odpovědnosti dle § 9 pandemického zákona V./3.

1. 164. Ačkoliv v obecné rovině tak koncepce náhrady škody dle § 9 pandemického zákona z ústavněprávního hlediska obstojí, nemusí to ještě znamenat, že obstojí i její konkrétní provedení. Nyní se Ústavní soud proto bude věnovat detailům napadené právní úpravy. Z navrhovatelčiny argumentace a její polemiky s vládou vykrystalizovaly tři dílčí detaily právní úpravy, které se dotýkají ústavněprávní roviny. Jde o limitaci náhrady škody na skutečnou škodu, snížení náhrady o plnění poskytnutá státem na zmírnění dopadů pandemie a přenesení důkazního břemene o skutečnosti, že vzniku škody nebylo možno předejít nebo zabránit, na poškozeného.
2. A) Limitace náhrady škody na skutečnou škodu
   1. 165. Vzhledem k závěrům učiněným výše v části V.2., že veřejné subjektivní právo na náhradu škody způsobené mimořádnými opatřeními dle § 2 pandemického zákona neexistuje, by omezení náhrady pouze na skutečnou škodu mohlo představovat ústavněprávní deficit napadené úpravy jedině tehdy, kdyby tím byla popřena samotná podstata vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny.
   2. 166. Tak tomu však není a toto omezení náhrady naopak plně koresponduje se zákonodárcem zamýšlenou koncepcí náhrady. Připuštění nároku na náhradu ušlého zisku při absenci úpravy obdobné náhradě za omezení vlastnického práva dle § 35 krizového zákona by totiž otevíralo prostor pro obcházení požadavku, aby škoda spočívala ještě v něčem jiném než v samotném omezení vlastnického práva. Nemožnost užívat vlastnictví k podnikání či jiným výdělečným aktivitám totiž „automaticky“ generuje ušlý zisk, takže z § 9 pandemického zákona by se fakticky stalo ustanovení k sanování ekonomické neaktivity v době trvání mimořádných opatření, k čemuž však toto ustanovení neslouží. K tomu stát zavedl i řadu veřejných podpor právě za účelem zmírnění ekonomických dopadů pandemie (jejichž konkrétní podobu nyní není úkolem Ústavního soudu přezkoumávat), a tedy je zřejmé, že nezůstal lhostejný ani k neblahému stavu ekonomické reality v průběhu pandemie.
   3. 167. Ústavní soud souhlasí s vládou v tom, že by ani tak nebylo možno přiznávat náhradu ušlého zisku ve výši, v jaké by jej poškozený byl dosáhl, nebýt mimořádných opatření ani pandemie, ale jen ve výši, v jaké by jej byl dosáhl, nebýt mimořádných opatření, ale stále při existenci pandemie (přičemž by patrně muselo být přihlédnuto i k tomu, o kolik by průběh této pandemie byl horší, nebýt těchto opatření), což by bylo extrémně náročné na dokazování. S navrhovatelkou pak souhlasí v tom, že obtížnost dokazování by neměla znamenat rezignaci na úpravu nároku. Podstatné však je, že zákonodárci ústavní pořádek nediktoval zavedení plné náhrady skutečné škody i ušlého zisku, a tedy řešení, které zákonodárce zvolil, tj. přímý nárok na náhradu toliko skutečné škody způsobené v příčinné souvislosti s mimořádným opatřením a nezávisle vedle toho veřejné podpory ke zmírnění utlumení ekonomického života, se nachází v ústavněprávně přípustných mezích.

1. B) Zákonné snížení náhrady škody o státem poskytnutá plnění
   1. 168. Jak již bylo uvedeno v bodě 159 tohoto nálezu, je zásadně věcí zákonodárce, jakým způsobem upraví náhradu škody způsobené mimořádnými opatřeními ke zmírnění pandemie, a na tuto náhradu není zásadně právní nárok. Neexistuje přitom nejen veřejné subjektivní právo na určitý způsob náhrady škody způsobené mimořádnými opatřeními dle § 2 pandemického zákona, ale ani veřejné subjektivní právo na zavedení určitého konkrétního programu veřejné podpory za účelem zmírnění ekonomických dopadů pandemie, a rozhodování o těchto programech a jejich podmínkách tak náleží vládě jakožto rozhodnutí politické povahy.
   2. 169. Za těchto okolností je z ústavního hlediska na zákonodárci, jakým způsobem nastaví vztahy mezi veřejnými podporami dle § 9 odst. 4 věty druhé pandemického zákona a náhradou škody způsobené mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 pandemického zákona. Protiústavní by mohla být pouze taková úprava, která by nijak neumožňovala zohlednit újmu zvláštní oběti, případně která by byla projevem svévole, či dokonce libovůle zákonodárce nebo která by zakládala mezi jednotlivými poškozenými či jejich skupinami bez legitimního důvodu nerovnost. Žádným z těchto deficitů (s výjimkou otázky rovnosti při snižování náhrady škody o poskytnuté návratné finanční výpomoci – viz níže) však § 9 odst. 4 věta druhá pandemického zákona netrpí.
   3. 170. Snížení náhrady škody o veřejné podpory poskytnuté státem nelze považovat za svévoli, či dokonce libovůli zákonodárce, neboť celek dosud existujících programů veřejné podpory (např. Antivirus A, Antivirus A Plus, Antivirus B, Covid 2021, Nepokryté náklady, Covid – Nájemné, Kompenzační bonus, Covid – Kultura, Covid – Lázně, 2021, Covid – Veletrhy/kongresy, Covid – Cestovní kanceláře, Agrocovid Potravinářství, Mimořádná finanční pomoc Ministerstva průmyslu a obchodu Covid-19 aj.) má zjevně za účel i paušalizovanou náhradu škody způsobené mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 písm. a) a b) pandemického zákona. Snížení náhrady škody o tyto poskytnuté podpory tak sleduje racionální cíl spočívající v zamezení zdvojení náhrady za stejnou škodu, pro které neexistuje legitimní důvod, a naopak jeho připuštění by poškozené bezdůvodně majetkově zvýhodňovalo.
   4. 171. Zákonodárcem zvolené a navrhovatelkou napadené řešení pak respektuje i požadavek na náhradu újmy zvláštní oběti, neboť poškozený, který takovou újmu nese, není odkázán toliko na paušalizovanou náhradu škody vtělenou do předmětných veřejných podpor, která konkrétní mimořádné okolnosti jeho případu nezohledňuje, ale náhrady za rozdíl mezi škodou, která mu byla způsobena mimořádnými opatřeními uvedenými v § 9 odst. 1 písm. a) či b) pandemického zákona, a veřejnou podporou, která mu byla poskytnuta, se může domáhat dle § 9 pandemického zákona.
   5. 172. Napadená úprava snižování náhrady škody dle § 9 odst. 4 věty druhé pandemického zákona neporušuje v obecné rovině ani ústavní požadavek rovnosti. Podmínky pro náhradu škody dle tohoto ustanovení jsou stejné pro všechny subjekty, a tedy je jenom na jejich volbě, jakou strategii zmírnění negativních ekonomických dopadů pandemie a mimořádných opatření k jejímu zvládnutí zvolí z hlediska možné kombinace náhrady škody a veřejných podpor a její limitace představované uvedeným ustanovením. Zavázal-li se tak stát k náhradě škody vzniklé v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 pandemického zákona, je prizmatem ústavněprávního požadavku rovnosti zásadně nerozhodné, je-li uspokojení tohoto práva realizováno náhradou konkrétní škody, jejíž výši a další podmínky uplatnění svého nároku prokazuje poškozený, nebo paušalizovanou náhradou prováděnou některou z veřejných podpor doplněnou o možnost náhrady újmy zvláštní oběti jdoucí nad rámec paušalizované náhrady škody prvým uvedeným způsobem.
   6. 173. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani to, že účel jednotlivých druhů veřejných podpor může být širší než jen náhrada škody způsobené v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 pandemického zákona (náhrada jiných negativních ekonomických dopadů pandemie, ekonomický stimul k udržení hospodářské činnosti, pracovních míst, kompenzace fixních nákladů atd.). Požadavek na zavedení těchto veřejných podpor z ústavního pořádku nevyplývá, a tedy při respektování obecného požadavku rovnosti podmínek pro poskytnutí nemusí tyto veřejné podpory být konstruovány ani jako nárokové, čemuž ostatně odpovídá řada jednotlivých druhů dosud realizovaných programů veřejných podpor, které zpravidla jsou limitovány určitou celkovou částkou, která se na principu časové přednosti rozděluje mezi žadatele a po jejímž vyčerpání již není vyplácena později se přihlásivším žadatelům, byť by jinak ostatní podmínky daného programu splňovali, neslučitelností s čerpáním z jiného programu veřejné podpory atd.
   7. 174. Snížení náhrady škody dle § 9 odst. 4 věty druhé pandemického zákona je tak třeba vnímat jen jako další projev inherentní limitace podmínek reálného čerpání z některého z tam uvedených programů veřejných podpor, spočívajícího v prioritě uplatnění poskytnutých prostředků na náhradu škody způsobenou v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 pandemického zákona. Takováto inherentní limitace je u institutu, na jehož uplatnění nemá jednotlivec ústavně zaručené právo, z hlediska ústavního pořádku zásadně akceptovatelná, neodporuje-li stejným obecným ústavněprávním požadavkům jako náhrada škody za výkon veřejné moci secundum et intra legem ac constitutionem (viz výše bod 159). Tyto požadavky jsou v nynějším případě splněny, neboť, jak již bylo uvedeno, snížení náhrady škody o poskytnuté veřejné podpory se uplatní za stejných podmínek vůči všem poškozeným a sleduje racionální cíl.
   8. 175. K opačnému závěru z hlediska naplnění ústavního požadavku rovnosti však Ústavní soud dospěl ohledně snižování náhrady škody dle § 9 odst. 4 věty druhé pandemického zákona o návratné finanční výpomoci. Tento druh veřejné podpory z povahy věci zvyšuje majetek svého příjemce jenom dočasně, neboť tento je povinen jej po určité době vrátit. Škoda způsobená dle § 9 odst. 1 písm. a) či b) pandemického zákona představuje však trvalé snížení majetku poškozeného. Návratná finanční výpomoc tak z hlediska svého účelu neplní funkci reparační ani kompenzační, ale toliko funkci překlenovací. Účel náhrady škody tak ani in abstracto, natož in concreto nemůže naplnit. Škoda způsobená dle § 9 odst. 1 písm. a) či b) pandemického zákona tak v částce, v níž se její náhrada snižuje o poskytnutou návratnou finanční výpomoc, zůstává nenahrazena. Takový závěr je však v rozporu s ochranou vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny.
   9. 176. Rozdíl oproti ostatním druhům veřejných podpor uvedených v čl. 9 odst. 4 větě druhé pandemického zákona tkví v tom, že zatímco u těchto jiných druhů veřejných podpor k náhradě škody, tedy k uvedení majetku poškozeného ve stav před vznikem škody, dojde, a jen se liší právní nástroje, jimiž je tohoto stavu dosaženo (individuální náhrada škody dle § 9 odst. 1 pandemického zákona vs. paušalizovaná náhrada škody obsažená v ostatních veřejných podporách dle § 9 odst. 4 věty druhé pandemického zákona), v rozsahu poskytnutých návratných finančních podpor škoda v tomto smyslu nahrazena není, neboť jejich navrácením se majetek poškozeného opět sníží oproti úrovni před vnikem škody.
   10. 177. Tento závěr nemůže být zpochybněn ani tím, že ekonomická hodnota návratné finanční výpomoci může spočívat i v něčem jiném než v permanentním rozmnožení majetku subjektu, kterému byla poskytnuta, či ke kompenzaci jeho snížení, např. že z ekonomického hlediska může být taková návratná finanční výpomoc pro daný subjekt i výhodnější či užitečnější už jenom tím, že se mu jí dostává okamžitě v duchu rčení inopi beneficium bis dat, qui dat celeriter, tj. „kdo rychle dává, dvakrát dává“.
   11. 178. V prvé řadě není tento předpoklad v napadeném ustanovení naplněn, neboť toto nijak nezohledňuje okamžik poskytnutí podpory. Zákonné snížení náhrady škody se tak vztahuje jak na případy, v nichž byla návratná finanční výpomoc poskytnuta okamžitě, a tedy o určitém zvláštním zvýšeném ekonomickém užitku by bylo možno hovořit, tak na případy, v nichž by byly podmínky příslušného programu koncipovány tak, že k jejímu vyplacení by došlo až v budoucnu s takovým zpožděním, kvůli němuž by již bezprostřední překlenovací funkci ani nemohla plnit.
   12. 179. Kromě toho by připuštění takového přístupu umožňovalo zohledňovat při poskytování ochrany vlastnickému právu nikoliv jen obsah vlastnického práva pojímaného abstraktně de iure, ale i relativní kategorie, jako je aktuální ekonomický užitek pro jeho vlastníka, což by bylo v rozporu s čl. 11 odst. 1 větou druhou Listiny, neboť tento přístup by ospravedlňoval poskytování rozdílné ochrany části majetku stejné kvantity a kvality různých vlastníků i podle jiných atributů, než je zákonný obsah vlastnického práva k ní. Šlo by tedy o stejnou situaci, jako kdyby byla rozdílná ochrana poskytována jen podle atributů daných vlastníků (poměr této části majetku k celkovému majetku, způsob nakládání s majetkem) či druhu ekonomické aktivity, do nějž je v jednotlivém případě uvedená část majetku zapojena (např. zda je užit k investici, ke zmírnění ekonomické ztráty, k nekomerčním účelům atd.), což požadavek na rovnost obsahu a ochrany vlastnického práva všech vlastníků nepřipouští.
   13. 180. Vzhledem k tomu, že snížení náhrady škody způsobené v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 písm. a) či b) pandemického zákona dle § 9 odst. 4 věty druhé tohoto zákona shledal Ústavní soud rozporným s ochranou vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny, přikročil Ústavní soud ke zrušení tohoto ustanovení ve slovech „, návratných finančních výpomocí“.
   14. 181. Za ústavně souladnou pak považuje Ústavní soud i § 9 odst. 2 větu druhou pandemického zákona („Za škodu se nepovažují náklady vzniklé v souvislosti s pořízením nebo používáním ochranných, mycích, čisticích nebo dezinfekčních prostředků.“). Pojmy škody a nákladů na splnění obecných veřejnoprávních povinností ukládaných jednotlivcům za účelem zmírnění pandemie nelze ztotožňovat, přičemž odkazované ustanovení pandemického zákona se týká druhého z uvedených pojmů. Nárok na náhradu nákladů na vyhovění veřejnoprávní regulaci v ústavním pořádku zakotven není, naopak jde o nutný důsledek normativní regulace. Stejně tak, jako ústavní pořádek nezaručuje právo na náhradu nákladů vynaložených např. na zakoupení povinné výbavy motorového vozidla či uvedení pracoviště do souladu s požadavky bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, nezaručuje ani právo na náhradu nákladů potřebných pro dodržení veřejnoprávních požadavků majících za účel zabránit riziku šíření onemocnění COVID-19 nebo toto riziko alespoň umenšit.

1. C) Důkazní břemeno poškozeného
   1. 182. Ustanovení § 9 odst. 4 věty první přenáší na poškozeného důkazní břemeno, že škodě vzniklé v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 pandemického zákona nebylo možno předejít ani zabránit. Jelikož, jak bylo výše mnohokráte zopakováno, na úrovni ústavního pořádku není právo na náhradu škody způsobené mimořádnými opatřeními v souvislosti s pandemií zaručeno, mohla by protiústavnost tohoto ustanovení být založena toliko rozporem s čl. 36 odst. 1 Listiny, případně s čl. 37 odst. 3 Listiny. Tato úprava by tak musela na poškozeného klást nesplnitelné nároky ohledně dokazování, neboť jinak je vyvážení důkazního břemene mezi jednotlivé strany sporu v podstatě otázkou podústavního práva [srov. přiměřeně např. nález sp. zn. Pl. ÚS 37/04 ze dne 26. 4. 2006 (N 92/41 SbNU 173; 419/2006 Sb.)].
   2. 183. Důvod přenosu důkazního břemene na poškozeného lze spatřovat v tom, že pro stát by bylo mimořádně obtížné dokazovat v jednotlivých případech, že poškozený zaviněně neučinil něco, čím mohl rozsah škody snížit, a tedy zabránit vykalkulovaným zneužitím institutu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona. Tento důvod Ústavní soud považuje v obecné rovině za legitimní a dostatečný.
   3. 184. Současně je však třeba dodat, že přenos důkazního břemene nesmí vést k nereálným požadavkům na prokázání skutečnosti, že škodě nebylo možno předejít nebo zabránit, kladeným na poškozeného. Ústavně konformní výklad ustanovení § 9 odst. 4 věty první pandemického zákona tak vyžaduje, aby obecné soudy přistupovaly k tomuto ustanovení se zřetelem k účelu přenosu důkazního břemene, tedy zabránění zneužití, nikoliv jako k prostředku k účelovému znemožnění či zkomplikování přiznání nároku na náhradu. Opačný postup by ukládal poškozenému nesplnitelnou povinnost, což by bylo v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny.
   4. 185. Tyto požadavky na důkazní aktivitu poškozeného se tak musejí zaměřovat především na prokazování pozitivních opatření, která poškozený vynaložil za účelem prevence nebo zmírnění škody, a nesmí spočívat v prokazování neexistence všech dalších hypotetických možností, jakých mohl teoreticky poškozený využít. Bude však úlohou obecných soudů tyto požadavky střízlivě posoudit v každém jednotlivém případě s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem.