Sdělení Ústavního soudu o přijetí stanoviska pléna Ústavního soudu ze dne 29. listopadu 2022 sp. zn. Pl. ÚS-st. 57/22 k účinkům zrušujícího nálezu Ústavního soudu ze dne 11. února 2020 sp. zn. Pl. ÚS 38/17 na právní vztahy
II. Právní názor vyslovený v nálezu sp. zn. IV. ÚS 579/22II.
12. Ústavní stížnost stěžovatele je jednou z několika desítek obdobných ústavních stížností představitelů obcí v postavení veřejného funkcionáře podle § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů, jež směřují proti rozhodnutím obecných soudů, kterými byly zamítnuty jejich žaloby na omluvu a náhradu nemateriální újmy (ke dni přerušení řízení o ústavní stížnosti stěžovatele činil tento počet přibližně 120 ústavních stížností, přičemž každému ze soudců byly jako soudci zpravodaji přiděleny některé z nich; tyto ústavní stížnosti jsou projednávány a rozhodovány ve všech senátech Ústavního soudu).
13. O celkem 27 těchto ústavních stížnostech rozhodl Ústavní soud ve společném řízení nálezem ze dne 18. 10. 2022 sp. zn. IV. ÚS 579/22 tak, že zrušil rozsudky městského soudu v části, kterou bylo rozhodnuto o potvrzení rozsudků obvodního soudu zamítajících jejich žaloby o zaplacení náhrady nemajetkové újmy. Ve zbývající části byly odmítnuty pro nepřípustnost jako podané předčasně (před rozhodnutím Nejvyššího soudu o podaných dovoláních).
14. Pro posouzení věci považoval IV. senát za rozhodné, že § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů byl zrušen pro obsahový rozpor s ústavně zaručenými základními právy a svobodami (pro materiální neústavnost), a nikoli z jiného důvodu, např. pro vady zákonodárného procesu. IV. senát zdůraznil, že Ústavní soud odložil vykonatelnost nálezu proto, aby zákonodárci poskytl dostatečný časový prostor k úpravě zákona, když samotné podávání oznámení veřejnými funkcionáři není v rozporu s ústavním pořádkem. V odkladu vykonatelnosti zrušovacího výroku nálezu však nelze spatřovat příkaz orgánům veřejné moci, aby pokračovaly v neústavním porušování ústavně zaručených práv stěžovatelů tím, že budou tato oznámení plošně zveřejňovat na internetu, aniž by o ně vůbec někdo požádal (nález sp. zn. IV. ÚS 579/22, bod 28). Neústavně naopak postupuje orgán veřejné moci, použije-li ustanovení zákona, u něhož byl Ústavním soudem konstatován, byť s odloženou vykonatelností zrušovacího výroku nálezu, jeho rozpor s ustanovením ústavního pořádku zaručujícím některé z ústavně zaručených základních práv a svobod takovým způsobem, že zasáhne do základního práva nebo svobody adresáta právního aktu v míře odůvodňující případný zásah Ústavního soudu v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d)Ústavy. Podle vnější formy svého aktu (činnosti) se může dopustit vydání nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu (bod 29 citovaného nálezu).
15. Podle IV. senátu nastala takováto situace právě u adresátů (včetně tehdejších stěžovatelů) § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů. Tato zákonná úprava vůči nim vyvolávala porušení jejich základního práva na ochranu před neoprávněným zveřejňováním osobních údajů podle čl. 10 odst. 3Listiny. Zásah přitom měl být takové intenzity, že by i v řízení o ústavní stížnosti mohl odůvodňovat kasační zásah Ústavního soudu. Ministerstvo mělo povinnost tuto zákonnou úpravu nepoužít, popřípadě ji použít nanejvýš zdrženlivým způsobem, aby nadále nebyla porušována ústavně zaručená základní práva a svobody stěžovatelů. Obecné soudy zase měly podrobně zkoumat, zda ministerstvo tomuto požadavku dostálo a zda nepostupovalo i po vyhlášení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 ve Sbírce zákonů neústavně, a tudíž zda tento postup státu v konkrétním případě naplnil kritéria nesprávného úředního postupu podle § 13 odst. 1 zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci (nález sp. zn. IV. ÚS 579/22, bod 29).
16. V postupu a argumentaci ministerstva (aprobovaném obvodním soudem i městským soudem) o jeho povinnosti do 31. 12. 2020 bez dalšího použít neústavní zákonnou úpravu spatřuje IV. senát vnitřní rozpor, přiznává-li ministerstvo současně, že od 6. 11. 2020 (tj. ještě před vykonatelností zrušovacího výroku nálezu) začalo veřejnosti poskytovat předmětná oznámení výlučně na žádost. K tomuto postupu je bezprostředně nezavazoval ani rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2020 č. j. 8 As 283/2019-27 (odkaz má patrně směřovat na dřívější rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 173/2020-32), který se zabýval (ne)možností správněprávního postihu veřejných funkcionářů za nepodání oznámení, nikoli podrobně samotnou formou zveřejňování těchto oznámení. Již od vyhlášení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 ve Sbírce zákonů mělo ministerstvo naopak povinnost seznámit se s judikaturou Ústavního soudu a učinit případná opatření k nápravě, jak to vyplývá z § 22 a 24zákona České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění zákona č. 272/1996 Sb. Právě tato ustanovení zavazují ministerstva zkoumat společenskou problematiku v okruhu své působnosti, analyzovat dosahované výsledky a činit opatření k řešení aktuálních otázek, pečovat o náležitou právní úpravu věcí patřících do jejich působnosti, dbát o zachovávání zákonnosti (tím spíše pak ústavnosti) v okruhu své působnosti a činit „podle zákonů potřebná opatření k nápravě“. Této své povinnosti však ministerstvo v období od vyhlášení uvedeného nálezu ve Sbírce zákonů dne 8. 4. 2020 do 5. 11. 2020 nedostálo (nález sp. zn. IV. ÚS 579/22, bod 30). Také judikatura Ústavního soudu připouští „neaplikování právního předpisu na skutečnosti, jež nastaly v době jeho účinnosti, pokud Ústavní soud konstatoval rozpor takovéhoto právního předpisu s ústavním pořádkem a aplikace tohoto právního předpisu ve vertikálním právním vztahu, tedy právním vztahu mezi státem a jednotlivcem, příp. výjimečně ve vztazích horizontálních, by vedla k porušení základního práva jednotlivce“ [viz nález ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), bod 146, nález sp. zn. IV. ÚS 579/22, bod 31].
17. IV. senát učinil závěr, že městský soud při vydávání napadených rozhodnutí postupoval v rozporu s výše uvedenými východisky, čímž v konečném důsledku porušil právo stěžovatelů na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1Listiny. Argumentace městského soudu, podle něhož bylo plošné zveřejnění oznámení na internetu vedlejší účastnicí přiměřené, je ostatně v přímém rozporu se zrušovacím důvodem nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17, neboť právě ve formě (plošnosti) zveřejňování oznámení byla shledána neústavnost právní úpravy. IV. senát proto napadené rozsudky městského soudu v příslušné části zrušil (nález sp. zn. IV. ÚS 579/22, bod 33). Tím zpochybnil základ napadených rozhodnutí městského soudu, podle nichž ministerstvo jednalo v souladu s právním řádem, a stěžovatelům tudíž nepřísluší přiměřené zadostiučinění za nesprávný úřední postup. IV. senát se ale nezabýval otázkou, jaká konkrétní forma případného zadostiučinění je přiměřená, tj. zda postačuje konstatování porušení práva a omluva, nebo je třeba již přistoupit k peněžité náhradě, případně v jaké výši (bod 34 citovaného nálezu). Zároveň konstatoval, že stěžovatelé nebyli před podáním žaloby k obvodnímu soudu povinni podat žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, neboť zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci takovou podmínku nestanoví (bod 35 citovaného nálezu).
III. Podmínky rozhodování o návrhu stanoviska plénaIII.
18. Podle § 23zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, předloží senát otázku k posouzení plénu, jestliže v souvislosti se svou rozhodovací činností dospěje k právnímu názoru odchylnému od právního názoru Ústavního soudu vysloveného v nálezu. Stanoviskem pléna je senát v dalším řízení vázán.
19. Vzhledem k tomu, že co do právního posouzení je věc stěžovatele vedená pod sp. zn. II. ÚS 1877/22 srovnatelná s věcmi, v nichž bylo rozhodnuto nálezem sp. zn. IV. ÚS 579/22, je II. senát při rozhodnutí o ní vázán právním názorem vysloveným v tomto nálezu. S tímto právním názorem ovšem nesouhlasí. Podle II. senátu totiž Ústavní soud rozhodl o odkladu vykonatelnosti nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 právě z toho důvodu, aby ministerstvo mohlo až do 31. 12. 2020 postupovat podle § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů. V takovémto postupu nelze spatřovat nesprávný úřední postup podle § 13 odst. 1 zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci.
20. Protože se tento právní názor odchyluje od právního názoru IV. senátu vysloveného v nálezu sp. zn. IV. ÚS 579/22, rozhodl II. senát usnesením ze dne 21. 11. 2022 č. j. II. ÚS 1877/22-41 o přerušení řízení. Zároveň předložil k posouzení plénu otázku, zda nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17, kterým byl uplynutím dne 31. 12. 2020 zrušen § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů pro jeho rozpor s ústavním pořádkem, má za následek nezákonnost postupu ministerstva, které podle § 13 odst. 3 vět první a druhé zákona o střetu zájmů přede dnem, kdy tento nález nabyl vykonatelnosti, umožnilo každému nahlížet do registru oznámení prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti v rozsahu stanoveném zrušenou zákonnou úpravou. S tím pak souvisí otázka, zda nešlo o nesprávný úřední postup podle § 13 odst. 1 zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci.
21. Projednání návrhu stanoviska pléna nebrání skutečnost, že podáním ze dne 28. 11. 2022 vzal stěžovatel ústavní stížnost zpět. Předmětem řízení o návrhu na přijetí stanoviska pléna podle § 23zákona o Ústavním soudu je posouzení předložené otázky za účelem odchýlení se od právního názoru vysloveného v nálezu. Tato otázka je sice vždy předkládána v souvislosti s konkrétním řízením, nelze však přehlédnout, že řízení o stanovisku pléna slouží také sjednocování právních názorů jednotlivých senátů. Tím přispívá k naplnění tzv. objektivní funkce řízení o ústavní stížnosti spočívající ve vyjasnění výkladu ústavních předpisů a způsobu jejich promítnutí do použití podústavního práva či řešení významných společensko-právních otázek, které může posílit legitimní očekávání jako důležitou součást právní jistoty jednotlivců v budoucí jednotné rozhodování soudů v obdobných případech, a to i tam, kde nejde jen o ochranu subjektivního práva samotného stěžovatele [srov. § 75 odst. 2 písm. a)zákona o Ústavním soudu; dále též nález ze dne 18. 9. 2014 sp. zn. III. ÚS 3101/13 (N 171/74 SbNU 481), bod 7; nález ze dne 28. 6. 2019 sp. zn. IV. ÚS 1527/19 (N 123/94 SbNU 427), bod 30].
22. Uvedenému pojetí odpovídá ustálený procesní postup Ústavního soudu, jehož senát při podání návrhu na přijetí stanoviska pléna vždy rozhodne i o přerušení řízení, z něhož tento návrh vzešel [počínaje usnesením ze dne 10. 5. 2017 sp. zn. III. ÚS 1030/17, na které navazovalo přijetí stanoviska pléna ze dne 16. 10. 2018 sp. zn. Pl. ÚS-st. 48/18 (ST 48/91 SbNU 669; 260/2018 Sb.), byla nahrazena dřívější nejednotná praxe týkající se způsobu předložení otázky k posouzení plénu podle § 23zákona o Ústavním soudu]. Řízení o návrhu na přijetí stanoviska pléna jsou také po celou dobu existence Ústavního soudu vedena pod samostatnou spisovou značkou. Předpoklady pro rozhodnutí o návrhu na přijetí stanoviska pléna vymezuje § 23zákona o Ústavním soudu a jsou posuzovány ke dni podání návrhu. Jsou-li splněny, pak závisí na rozhodnutí pléna, zda návrh stanoviska přijme, či nikoli. Nebylo-li přijato stanovisko pléna, neboť návrh na jeho přijetí nezískal předepsaný počet hlasů devíti přítomných soudců podle § 13zákona o Ústavním soudu, je tím řízení o návrhu na přijetí stanoviska pléna skončeno. V tomto řízení se neuplatní § 77zákona o Ústavním soudu, který stanoví povinnost zastavit řízení o ústavní stížnosti, byla-li ústavní stížnost vzata zpět.
23. Za situace, kdy na posouzení otázky předložené II. senátem závisí rozhodnutí o několika desítkách ústavních stížností, o nichž je v současnosti vedeno řízení před Ústavním soudem, nemá plénum Ústavního soudu pochybnost o tom, že projednání a rozhodnutí o návrhu stanoviska přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Tento postup se zároveň nijak negativně nepromítá do postavení stěžovatele. K zpětvzetí ústavní stížnosti bude v řízení o ústavní stížnosti přihlédnuto poté, co odpadne důvod jeho přerušení.
IV. Vlastní posouzeníIV.
24. Plénum Ústavního soudu shledává ve věci vedené pod sp. zn. II. ÚS 1877/22 důvody pro odchýlení se od právního názoru IV. senátu vysloveného v nálezu sp. zn. IV. ÚS 579/22.
25. Posouzení otázky postoupené II. senátem vyžaduje provedení obecného výkladu účinků nálezu Ústavního soudu, kterým byl zrušen zákon nebo byla vyslovena jeho neústavnost, na právní vztahy vzniklé v době účinnosti neústavní zákonné úpravy. Jde o to, zda takovýto zákon zůstává použitelným, nebo zda obecné soudy či jiné orgány veřejné moci mohou při svém rozhodování tento zákon jako neústavní nepoužít. Podle právního názoru IV. senátu měl mít nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17 za následek nepoužití tímto nálezem zrušeného § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů ve věcech dotčených veřejných funkcionářů, v důsledku čehož měl být namítaný postup ministerstva shledán nezákonným úředním postupem. Podle pléna Ústavního soudu však takovýto následek ve věci stěžovatele nelze dovodit, přestože důvodem neústavnosti uvedeného ustanovení byl rozpor s ústavně zaručeným základním právem. Plénum ve svých závěrech vyšlo z rozsáhlé judikatury, v níž se Ústavní soud k otázce účinků zrušovacího nálezu v mnoha směrech vyjádřil.