Nález Ústavního soudu ze dne 13. srpna 2002 ve věci návrhu na zrušení části ustanovení § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. I.

Dne 22. 1. 2002 byl Ústavnímu soudu předložen návrh senátu 30 Ca Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 14. 1. 2002 na zrušení části ustanovení § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „stavební zákon“), a to slov „od 500 000“. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) tak obecný soud učiní, dojde-li k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním zákonem. V návrhu, podepsaném předsedou senátu JUDr. Karlem Kavalírem, se uvádí, že rozhodnutím Magistrátu města Pardubic ze dne 24. 6. 1999 č. j. OSÚ P/147/99/Pd a rozhodnutím Okresního úřadu v Pardubicích ze dne 16. 7. 2001 č. j. RRR/3330/41/99/Pu byla paní H. B. uložena pokuta ve výši 500 000 Kč za to, že se jako fyzická osoba podnikající podle zvláštních předpisů dopustila protiprávního jednání uvedeného v § 106 odst. 3 písm. c) stavebního zákona tím, že v rozporu s příslušným kolaudačním rozhodnutím užívala dvě místnosti v suterénu rodinného domu jako provozovnu kadeřnictví. Proti posledně citovanému rozhodnutí podala jmenovaná ke Krajskému soudu v Hradci Králové správní žalobu podle hlavy druhé části páté občanského soudního řádu.

V návrhu se úvodem zdůrazňuje, že paní H. B. využívala tyto prostory pouze za účelem individuálního výkonu řemeslné živnosti kadeřnictví, což potvrzuje i vyjádření hygienika ze dne 16. 3. 1999 č. j. 1446-218/99-707, podle kterého se jednalo o „provozovnu“ pouze s jedním pracovním místem. Tyto místnosti byly sice kolaudovány jako prádelna, sušárna a sklep, avšak jejich stavebně technické uspořádání bylo již od dokončení stavby plně dostačující i k provozování předmětné živnosti, neboť v daných prostorách, jak jmenovaná v řízení před soudem uvedla, došlo k prodloužení přívodu vody v délce asi 1 m a žádné další stavební úpravy se neprováděly. Pokud § 106 odst. 3 písm. c) stavebního zákona výslovně ukládá příslušnému orgánu uložit pokutu od 500 000 Kč do 1 000 000 Kč právnické osobě nebo fyzické osobě podnikající podle zvláštních předpisů, která užívá stavbu bez kolaudačního rozhodnutí nebo v rozporu s ním anebo to umožní jiné osobě, pak je zřejmé, že stavební úřad nemůže uložit pokutu nižší než 500 000 Kč, a tedy vzít v úvahu míru ohrožení veřejného zájmu na užívání stavby v souladu s kolaudačním rozhodnutím, jež může být značně rozdílná. V řadě případů, kdy změna nevyžaduje žádné stavební zásahy či zvláštní vybavení, je podle názoru soudu míra porušení veřejného zájmu minimální. Soud proto napadá nivelizaci pokuty bez ohledu na způsob protiprávního jednání, jeho následky či majetkový prospěch delikventa. Současně poukazuje i na skutečnost, že výše pokuty neumožňuje přihlédnout k majetkovým poměrům delikventa, resp. k tomu, zda je vůbec schopen takovouto pokutu zaplatit. Například v tomto případě by paní H. B. musela na uloženou pokutu pracovat 14 let. Vůči ní je tedy pokuta stanovena likvidačním způsobem, neboť správní orgán by ji v zásadě mohl připravit o veškerý majetek, včetně domu, ve kterém podniká.

Dále krajský soud uvádí, že tato správní sankce není srovnatelná ani s tresty ukládanými podle trestního zákona, podle něhož je možno navíc volit mezi několika tresty. Vzhledem k tomu, že fyzické osoby jsou vystaveny riziku takového trestu, který svou povahou a stupněm závažnosti patří z hlediska Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) do „trestní oblasti“, je třeba na danou věc aplikovat čl. 6 odst. 1 Úmluvy, podle něhož má každý právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě projednána. Tento požadavek nebyl splněn s ohledem na nynější právní úpravu, neboť nebyl vzat zřetel na individuální okolnosti daného případu. Vzhledem k těmto skutečnostem navrhl krajský soud zrušit část v záhlaví uvedeného ustanovení.

II. II.

Ústavní soud zjistil, že podaný návrh splňuje všechny zákonné procesní náležitosti a předpoklady a nic nebrání projednání a rozhodnutí věci samé. Proto podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyzval účastníky řízení - Poslaneckou sněmovnu a Senát Parlamentu České republiky, aby se k tomuto návrhu vyjádřili.

Poslanecká sněmovna prostřednictvím svého předsedy ve vyjádření uvedla, že ustanovení § 106 odst. 3 stavebního zákona bylo novelizováno zákonem č. 83/1998 Sb. Návrh tohoto zákona, jejž předložila vláda České republiky, byl projednáván Poslaneckou sněmovnou ve druhém volebním období jako sněmovní tisk č. 261. Jak vyplývá z důvodové zprávy k § 105 a 106 stavebního zákona, cílem příslušné právní úpravy mělo být podstatné zvýšení pokut, když v připomínkovém řízení to podporovala některá města, která mají zkušenosti se „stavební nekázní“. V průběhu projednávání v Poslanecké sněmovně nedošlo ke změně navržené úpravy. Podle Poslanecké sněmovny se při projednávání zmíněné novely vycházelo z toho, že předmětný zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a mezinárodními smlouvami. Závěrem Poslanecká sněmovna poukazuje na to, že návrh petitu by měl znít „od 500 000 Kč“, aby text zákona byl i po zrušení jeho části legislativně a formulačně správný.

Senát se k obsahu návrhu Krajského soudu v Hradci Králové vyjádřil prostřednictvím svého předsedy, přičemž vyslovil pochybnost, zda v daném případě skutečně došlo postupem uvedeným v podání k porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Dané protiprávní jednání je třeba považovat za správní delikt, který je sankcionován pokutou ve stanoveném rozpětí a k jejímu uložení dochází ve správním řízení vedeném příslušným správním orgánem. V daném případě je zřejmé, ze správní orgán přihlédl k individuálním okolnostem případu, neboť uložil nejnižší možnou pokutu. Užívání stavby bez kolaudačního rozhodnutí nebo v rozporu s ním stavební zákon považuje za závažné porušení stavební kázně, a řadí je proto do skupiny nejvyšších sazeb pokut. Dále Senát poukazuje na to, že pokud by Ústavní soud návrhu vyhověl, pak by vypuštěním spodní hranice pokut v § 106 odst. 3 stavebního zákona byla narušena systémová vazba a nastolena zjevná nerovnost s ustanovením odstavce 2 téhož paragrafu, kde by spodní hranice pokuty u zde uvedených skutkových podstat zůstala zachována. Stejně tak i u přestupků občanů proti stavebnímu zákonu obsažených v § 105 stavebního zákona existuje systém diferenciace výše pokut pomocí stanovení jejich dolní hranice. Senát dále konstatuje, že danou novelizací stavebního zákona, jehož cílem bylo upevnění kázně při budování a užívání staveb, byl v zájmu tohoto cíle zúžen prostor pro správní uvážení, avšak nedošlo k jeho odstranění zcela.

Ústavní soud si také vyžádal stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj. Tento státní orgán v dopise ze dne 28. 2. 2002 č. j. 2502/2002-51 s návrhem Krajského soudu v Hradci Králové vyjádřil nesouhlas. Jednak má za to, že stavební úřad má prostor, aby při stanovení výše pokuty mohl zvážit míru ohrožení veřejného zájmu či závažnosti porušení zákona, eventuálně následky s tím spojené, jednak podle jeho názoru se čl. 6 odst. 1 Úmluvy na daný případ vůbec nevztahuje, protože podle něj nelze posuzovat, zda stanovená spodní hranice pokuty je „spravedlivá“ nebo „nespravedlivá“ v relaci k protiprávnímu jednání. Ustanovení § 106 odst. 3 stavebního zákona by totiž mohlo být v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy, pokud by bránilo přezkoumání oprávněnosti takového „trestního obvinění“ nezávislým soudem. Přezkoumání věci v plné jurisdikci však nebrání napadené ustanovení, nýbrž dosud platná právní úprava správního soudnictví. Z těchto důvodů by Ústavní soud neměl návrhu Krajského soudu v Hradci Králové vyhovět.

Od Ministerstva pro místní rozvoj si Ústavní soud pro informaci vyžádal také údaje o počtu a výši pokut uložených podle stavebního zákona na základě jednotlivých skutkových podstat. Ministerstvo uvedlo, že tyto údaje souhrnně nesleduje, a zaslalo alespoň údaje Magistrátu hl. m. Prahy jako orgánu odvolacího pro 26, resp. (od 1. 7. 2002) pro 22 městských částí. Z nich vyplynulo, že v roce 2001 bylo v odvolacím řízení projednáno celkem 67 přestupků a 34 správních deliktů podle stavebního zákona, z nichž 12 představovalo porušení napadeného ustanovení. Dále byly Ústavnímu soudu zaslány obdobné údaje o pokutách uložených v městě Liberci, podle kterých za rok 2001 byla právnickým osobám a fyzickým osobám podnikajícím podle zvláštních předpisů pravomocně uložena pokuta v 15 případech. Žádná z nich nebyla uložena za správní delikt podle napadeného ustanovení, a v 10 případech byla uložena fyzickým osobám pokuta za přestupek.

Ústavní soud za účelem zjištění hladiny příjmů právnických a fyzických osob-podnikatelů za období jednoho roku požádal o spolupráci Ministerstvo financí. To ve svém sdělení uvedlo, že z celkového počtu 221 237 právnických osob, které podaly daňové přiznání, mělo v roce 2000 celkový roční příjem (viz § 20 odst. 2 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění platném do 31. 12. 2001) do 50 000 Kč celkem 43 619 osob, do 100 000 Kč celkem 50 090 osob, do 500 000 Kč celkem 75 636 osob a do 1 000 000 Kč celkem 91 539 osob; z celkového počtu 964 723 fyzických osob-podnikatelů mělo v tomtéž roce příjem do 50 000 Kč celkem 185 368 osob, do 100 000 Kč celkem 304 753 osob, do 250 000 Kč celkem 519 757 osob, do 500 000 Kč celkem 670 814 osob a do 1 000 000 Kč celkem 793 187 osob (uvedené intervaly začínají od 0 Kč).