Nález Ústavního soudu ze dne 9. ledna 2013 sp. zn. Pl. ÚS 31/09 ve věci návrhu na zrušení článku XXIV bodů 4 a 5 zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů

Odůvodnění

I. Rekapitulace návrhu I.

1. 1. V návrhu doručeném Ústavnímu soudu dne 12. 10. 2009 Krajský soud v Brně podle ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) a podle článku 95 odst. 2 Ústavy České republiky navrhl zrušení ustanovení článku XXIV bodů 4 a 5 zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů. Za Krajský soud v Brně návrh podala samosoudkyně krajského soudu JUDr. Jarmila Ďásková.
2. 2. Předmětný návrh byl podán v souvislosti s řízením vedeným u Krajského soudu v Brně pod sp. zn. 57 Ca 14/2009 o správní žalobě žalobkyně Mgr. L. S. Z. (dále jen „žalobkyně“) proti žalovanému Krajskému úřadu Jihomoravského kraje, odboru sociálních věcí. Žalobou je napadeno rozhodnutí krajského úřadu ze dne 1. 12. 2008 č. j. JMK 155130/2008, sp. zn. S-JMK 51819/2008/OSV-Pr, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Úřadu práce Brno-město, odboru státní sociální podpory, ze dne 17. 4. 2008 č. j. 1388/8/BME/3, jímž byla přiznána dávka státní sociální podpory - rodičovského příspěvku ve výši 7 600 Kč měsíčně ode dne 1. 1. 2008.
3. 3. Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného krajského úřadu ze dne 1. 12.2008 za situace, v níž jí, jako matce nezletilé dcery H. S., byl vyměřen rodičovský příspěvek podle ustanovení § 30 odst. 1 písm. b) a d) zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů. Posuzování tohoto nároku na rodičovský příspěvek podle novelizovaného znění zákona č. 117/1995 Sb. je důsledkem znění článku XXIV bodů 4 a 5 zákona č. 261/2007.
4. 4. Nová úprava nároku na rodičovský příspěvek a stanovení jeho výše podle článku XXIV bodů 4 a 5 zákona č. 261/2007 Sb. je podle názoru žalobkyně ve vztahu k příjemcům rodičovského příspěvku na již narozené děti v rozporu s ústavně zaručenými právy a svobodami. Nová právní úprava prý obsahuje prvky nepřípustné retroaktivity, je porušením zásady legitimního očekávání a právní jistoty a je diskriminační.
5. 5. V návrhu krajského soudu jsou citovány námitky žalobkyně, které krajský soud považuje za logické a ztotožňuje se jak s jejich obsahem, tak i s jejich formulací. Proto krajský soud v návrhu shrnuje ústavně relevantní argumenty žalobkyně, jež přejímá i ve svém návrhu.
6. 6. Navrhovatel zejména poukazuje na retroaktivitu nové právní úpravy, kterou spatřuje v tom, že změna zákona měla zásadní vliv na způsob vzniku nároku i na výši dávky. Nové znění zákona totiž zavádí režimy různé délky vyplácení rodičovského příspěvku a v závislosti na délce také různou výši rodičovského příspěvku, přičemž obojí je spojeno s existencí nároku na peněžitou pomoc v mateřství. Změny zákona tak přímo dopadají na podmínky vzniku nároku rodiče na rodičovský příspěvek, což lze považovat za nezákonný zásah státní moci do jednou již nabytých práv [k tomu navrhovatel odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.)].
7. 7. Porušením zásady legitimního očekávání a právní jistoty je údajně nelogické a nesystémové navázání dávky státní sociální podpory na nemocenské pojištění, které je však plněním dobrovolným. Do doby účinnosti novely zákona takové propojení neexistovalo a žalobkyně nemohla důvodně očekávat, že v budoucnu k takovému propojení dojde a bude se navíc zpětně vztahovat na již vzniklé vztahy a nabytá práva. Takový postup je podle názoru navrhovatele v rozporu se závěry nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 215/94 ze dne 8. 6. 1995 (N 30/3 SbNU 227).
8. 8. Nová právní úprava je podle navrhovatele i diskriminační. Ani důvodová zpráva k zákonu o stabilizaci veřejných rozpočtů neuvádí, z jakého důvodu jsou rodiče dětí, kteří mají nárok na rodičovský příspěvek ke dni 1. 1. 2008, rozděleni do nerovných tří skupin: Zatímco dvěma ze tří skupin rodičů je určena výše dávky pevnou částkou, pro třetí skupinu platí režim znění zákona č. 117/1995 Sb. Nové posouzení vzniku nároku na rodičovský příspěvek podle jiných kritérií, než byla ta, která existovala v době narození dítěte, je diskriminační proto, že v důsledku nových podmínek zavedených novelizovaným zněním zákona dochází k finanční ztrátě oprávněného rodiče.

II. Posouzení přípustnosti návrhu II.

1. 9. Ústavní soud konstatuje, že návrh byl podán oprávněným subjektem v souladu s § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu a že jde o návrh přípustný (§ 66 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.). Návrh splňuje formální náležitosti návrhu na zrušení zákona.

III. Rekapitulace vyjádření účastníků řízení a oslovených orgánů státní správy III.

1. 10. Ústavní soud si vyžádal ve smyslu ustanovení § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyjádření k návrhu od obou komor Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vyjádření ministra práce a sociálních věcí.
2. 11. Ve vyjádření Poslanecké sněmovny podepsaném jeho předsedkyní Miroslavou Němcovou se uvádí, že návrh zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů byl v rámci prvního čtení Poslaneckou sněmovnou přikázán k projednání výboru pro sociální politiku, výboru pro zdravotnictví a rozpočtovému výboru, přičemž výbor pro sociální politiku a rozpočtový výbor přijaly usnesení, ve kterém doporučily návrh zákona zamítnout. Po podrobné rozpravě byla k návrhu zákona ve druhé rozpravě přijata řada pozměňujících návrhů, které se však netýkaly napadeného ustanovení. Návrh zákona ve znění přijatých pozměňovacích návrhů byl Poslaneckou sněmovnou dne 21.8. 2007 schválen počtem hlasů pro 101, proti 99 z přítomných 200 poslanců. Závěrem vyjádřila předsedkyně Poslanecké sněmovny přesvědčení, že přijatý zákon č. 261/2007 Sb., který obsahuje napadená ustanovení, je v souladu s Ústavou České republiky.
3. 12. Předseda Senátu Milan Štěch ve svém vyjádření zdůraznil, že jde o přechodná ustanovení, v nichž je upraven postup ohledně poskytování rodičovského příspěvku po novelizaci zákona o státní sociální podpoře provedené zákonem č. 261/2007 Sb. zavedením tzv. třírychlostního rodičovského příspěvku.
4. 13. Předseda Senátu dále odkázal na obsah vyjádření, které zaslal Ústavnímu soudu v souvislosti s třemi návrhy skupiny poslanců a senátorů, které směřovaly proti jiným přechodným ustanovením zákona, jimiž se Ústavní soud zabýval již krátce po jeho přijetí (jde o řízení vedená Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 24/07, sp. zn. Pl. ÚS 1/08 a sp. zn. Pl. ÚS 2/08). Protože tedy jde o zákon, k němuž se Senát již vyjadřoval, odkazuje tímto na vyjádření Senátu k řízení vedenému pod sp. zn. Pl. ÚS 24/07 a nepovažuje za nutné k němu cokoli dodávat, neboť Senát na schůzi Senátu přijal usnesení, v němž projevil vůli se návrhem zákona nezabývat.
5. 14. Závěrem předseda Senátu rovněž poukázal na závěry nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), který se zabýval problematikou sociálního zabezpečení z hlediska ústavněprávního posouzení změn týkajících se podmínek nároku a výše některých dávek státního sociálního zabezpečením, tedy i v oblasti změn dávek státní sociální podpory. Připomněl, že v souvislosti s námitkou nesplnění „legitimního očekávání“ Ústavní soud dospěl k názoru, že jeho uplatnění není v oblasti sociálních práv „zcela namístě“. V souvislosti s podaným návrhem považoval předseda Senátu za vhodné poukázat na rozdílné názory, které se v oblasti změn při poskytování rodičovského příspěvku vyskytují v rozhodovací praxi soudů. Například závažný argument údajné protiústavní retroaktivity byl řešen v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ads 111/2010-44 v souvislosti s kasační stížností týkající se přiznání rodičovského příspěvku podle právní úpravy provedené zákonem č. 261/2007 Sb. V citovaném rozsudku dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že v posuzované věci jde o nepravou retroaktivitu a dotčená právní úprava v tomto ohledu plně dostála teoretickým a judikatorním požadavkům.
6. 15. Ústavní soud k podanému návrhu obdržel rovněž vyjádření ministra práce a sociálních věcí Dr. Ing. Jaromíra Drábka, který především oponuje námitkám vedlejší účastnice o změnách podmínek vzniku nároku na dávku a zdůrazňuje, že ke změnám dochází toliko ve způsobech čerpání rodičovského příspěvku a stanovení jeho výše. Zavedení „vícerychlostní struktury“ čerpání dávky ve třech výměrách stanovených v pevných částkách (zvýšené, základní a snížené) umožňuje rodiči, aby při zvážení konkrétních okolností sám zvolil pro něj optimální variantu.
7. 16. K napadeným přechodným ustanovením zákona č. 261/2007 Sb. ministr uvedl, že jsou nezbytná nejen pro jednotnou právní úpravu předmětné problematiky, ale i pro zachování zásady rovnosti mezi rodiči čerpajícími rodičovský příspěvek. Jelikož nová právní úprava ruší dosavadní právní úpravu rodičovského příspěvku a rodiče, kteří pobírali rodičovský příspěvek podle dřívější právní úpravy, nemohou zvolit způsob čerpání nároku na rodičovský příspěvek podle nové právní úpravy, pokud dítě již dosáhlo takového věku, s nímž již zákon volbu nároku nespojuje, bylo nezbytné pro tyto případy zavést pravidlo určující výši rodičovského příspěvku tak, aby byla zachována rovnost mezi rodiči pobírajícími rodičovský příspěvek vyměřený podle různých právních režimů.
8. 17. Ve svém vyjádření ministr nesouhlasí s tvrzením navrhovatele, že změny zavedené zákonem č. 261/2007 Sb. se dotkly přímo podmínek vzniku nároku na rodičovský příspěvek, neboť tato dávka byla a je spojována jen s jedinou právní skutečností, kterou je péče o dítě. Na tuto dávku má rodič právo bez ohledu na to, jestli dříve pobíral dávky nemocenského pojištění spojené s mateřstvím nebo porodem. Určujícím kritériem pro pobírání rodičovského příspěvku je vedle časového limitu osobní celodenní a řádná péče rodiče o dítě, a to po celý kalendářní měsíc. Koncepce vzniku nároku na rodičovský příspěvek a stanovení jeho výše jsou tak založeny na nepřímo úměrném vztahu mezi výší rodičovského příspěvku a dobou jeho pobírání.
9. 18. Výše zmíněná vyjádření předsedkyně Poslanecké sněmovny, předsedy Senátu Parlamentu České republiky a ministra práce a sociálních věcí byla zaslána k eventuální replice navrhovateli. Krajský soud v Brně přípisem ze dne 4. 1. 2013 sdělil, že setrvává na své argumentaci obsažené v návrhu.

IV. Upuštění od ústního jednání IV.

1. 19. Po shora rekapitulovaném průběhu řízení dospěl Ústavní soud k závěru, že není třeba ve věci konat ústní jednání, neboť by nepřineslo další, resp. lepší a jasnější objasnění věci, než jak se s ní seznámil z písemných úkonů navrhovatele a účastníků řízení. S ohledem na znění § 44 zákona o Ústavním soudu, ve znění jeho novely provedené zákonem č. 404/2012 Sb., účinné od 1. 1. 2013, rozhodl Ústavní soud bez konání ústního jednání. Na to, že v řízeních zahájených před nabytím účinnosti této novely bude Ústavní soud, pokud jde o procesní postupy, pokračovat dle nových pravidel, Ústavní soud upozornil všechny účastníky řízení a širokou veřejnost ve sdělení pléna ze dne 18. 12. 2012, které bylo vyhlášeno pod č. 469/2012 Sb. Pro úplnost Ústavní soud současně dodává, že v řízení neprováděl dokazování a vyšel toliko z obsahu spisu Krajského soudu v Brně sp. zn. 57 Ca 14/2009 a z písemných vyjádření navrhovatele a účastníků řízení.

V. Ústavní konformita legislativního procesu V.

1. 20. Legislativní proces přijetí zákona č. 261/2007 Sb. byl Ústavním soudem shledán ústavně konformním již v nálezu ze dne 31. ledna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), proto se jím v nynějším řízení nebylo třeba zabývat.

VI. Dikce napadených ustanovení VI.

1. 21. Napadená ustanovení zákona č. 261/2007 Sb. znějí:

   „Čl. XXIV

   Odkaz „Čl. XXIV

   Přechodná ustanovení

   1. 4. Rodičovský příspěvek poskytovaný podle zvláštních předpisů, ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, náleží od 1. ledna 2008
      1. a) v základní výměře do 3 let věku dítěte, jestliže nejmladší dítě v rodině zakládající nárok na rodičovský příspěvek před 1. lednem 2008 dosáhlo 21 měsíců věku, a po dosažení 3 let věku tohoto dítěte náleží rodičovský příspěvek ve snížené výměře do 4 let věku dítěte,
      2. b) ve snížené výměře do 4 let věku dítěte, jestliže nejmladší dítě v rodině zakládající nárok na rodičovský příspěvek po 31. prosinci 2007 dosáhlo 3 let věku před 1. lednem 2008.

   1. 5. O nároku na rodičovský příspěvek podle čl. XXIII, jde-li o nárok na rodičovský příspěvek, který náležel ke dni 31. prosince 2007 podle zvláštních právních předpisů, ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, rozhodne úřad státní sociální podpory na základě žádosti o rodičovský příspěvek podané tomuto úřadu.“.

VII. Právní hodnocení Ústavního soudu VII.

1. 22. Návrh není, pokud jde o tvrzenou protiústavnost obsahu napadených ustanovení, důvodný.