Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 253/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony

IX.1 Legislativní přílepky obecně

1. 83. Legislativní přílepky jsou návrhy, které byly v průběhu legislativního procesu formou pozměňovacího návrhu „přilepeny“ k původnímu projednávanému návrhu zákona, s tímto původním návrhem (legislativní předlohou) však nesdílí stejný předmět a účel. Jde tedy ve vztahu k projednávanému zákonu o věcně a teleologicky nijak nesouvisející návrhy, které jsou pozměňovacími návrhy jen formálně, zdánlivě, ve skutečnosti jde o nový návrh zákona ve smyslu čl. 41 a násl. Ústavy [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 77/06, body 49–52, 66–70; či Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.), bod 41; a také Kazai, V. The Equilibrium of Parliamentary Law-making. Routledge, 2024, s. 195; a Syllová, J. K nálezu Ústavního soudu o tzv. přílepcích (zrušujícímu ustanovení o odškodnění klientů bank). Právní rozhledy, 11/2007, s. 409]. Přílepek proto představuje zastřenou zákonodárnou iniciativu (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 57 a tam citovaný J. Kysela. Tvorba práva v ČR: truchlohra se šťastným koncem? Právní zpravodaj č. 7/2006).
2. 84. Přílepky jsou přitom nežádoucím jevem zákonodárného procesu. Obchází či dokonce zneužívají nastavené parlamentní procedury. Občanům tak vlastně sdělují, že ti, kteří sami zákony tvoří, se při samotné normotvorbě paradoxně zákony (zde především jednacím řádem) neřídí. To oslabuje důvěru občanů v právní stát.
3. 85. Ačkoliv Ústava existenci ani průběh trojího čtení legislativních návrhů, včetně podávání pozměňovacích návrhů, výslovně neupravuje (až na zmínky v čl. 47 Ústavy) a na rozdíl od ústav některých jiných států ani výslovně nezakazuje nesouvisející pozměňovací návrhy (přílepky), „přílepková praxe“ ve svých důsledcích a v konkrétních případech může narušovat některé základní ústavní principy, pravidla a hodnoty. Může například ohrozit demokratický princip – nepřípustně omezit řádnou parlamentní debatu k návrhu a upřít dostatečný prostor na vyjádření parlamentní menšině. Může také zasáhnout do dělby moci a ústavních záruk tzv. brzd a protivah uvnitř moci zákonodárné i mezi jednotlivými mocemi (Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bodě 71, upozorňuje na obcházení práva vlády vyjádřit se ke každému návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy). Konečně může představovat i nepřípustné obcházení zákonodárné iniciativy (čl. 41 Ústavy).

IX.2 Dosavadní judikatura

1. 86. Ústavní soud se přílepkům poprvé zevrubně věnoval v již citovaném nálezu Pl. ÚS 77/06. V něm ústavně konformně vyložil ustanovení jednacího řádu týkající se pozměňovacích návrhů a stanovil meze pro jejich využívání. Nález vymezil, že přílepek je takový pozměňovací návrh, který nemá úzký vztah k předmětu (obsahu) ani účelu původního návrhu zákona (body 66–70). Současně identifikoval čtyři důvody, pro které využívání přílepků narušuje ústavní principy a pravidla:

   (i) Omezení parlamentní a veřejné debaty o návrhu zákona

   Nález zdůraznil, že přijetí návrhu zákona má být výsledkem diskurzu, v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Náležitým je totiž takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových (bod 38). Transparentní slyšení stran reprezentujících veřejnost přispívá k její identifikaci s produktem rozhodovacího procesu, v tomto případě se zákonem. To je také hlavním důvodem preference parlamentního zákonodárství před přijímáním aktů se silou zákona uvnitř exekutivy (bod 44). Parlamentní debatuje dle nálezu třeba chránit již proto, že se skrze ni dosahuje informovanosti veřejnosti (bod 55).

   Nález v této souvislosti připomenul, že v parlamentu se také odráží idea pluralismu, která je základem a znakem každé svobodné společnosti. V parlamentní rozpravě, a přirozeně i v práci jednotlivých výborů parlamentu, se dostává ke slovu opozice, která tak zároveň uplatňuje kontrolu, kterou lze chápat jako jeden ze základních znaků právního státu. Často jen v parlamentu dostávají příležitost k vyjádření tzv. slabé zájmy, tj. zájmy takových společenských skupin, které nedisponují takovou kapacitou k prosazení se. Právě tyto vlastnosti parlamentních rozprav ukazují na zvláštní úlohu parlamentu při vyrovnávání a při integraci zájmů (bod 56).

   (ii) Obcházení zákonodárné iniciativy (čl. 41 Ústavy)

   Předložením přílepku, tedy pozměňovacího návrhu, který nemá úzký vztah k předmětu ani účelu původního návrhu zákona, se obchází pravidla o zákonodárné iniciativě podle čl. 41 Ústavy (bod 73 nálezu). Pozměňovací návrh je totiž ve skutečnosti zastřenou novou zákonodárnou iniciativou.

   (iii) Porušování práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona (čl. 44 Ústavy)

   Z obdobných důvodů může podle nálezu přílepkem dojít k porušení práva vlády vyjádřit se ke každému návrhu zákona (body 71–73).

   (iv) Porušování principů demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy)

   Podle nálezu využívání přílepků porušuje dělbu moci (body 47–48, 73). Protože pozměňovacím návrhům chybí důvodová zpráva, nesou s sebou zvýšené riziko libovůle (bod 71). Nález shledal též porušení požadavků na přehlednost (předvídatelnost) zákona, neboť v důsledku přílepků se orientace jednotlivců v právním řádu „bez použití nástrojů informačních technologií stává zcela nemožnou“ (bod 39). Především však uvedl, že porušování v nálezu vyslovených požadavků na legislativní proceduru bude v budoucnu vnímat jako „derogační důvod dle čl. 1 odst. 1 Ústavy“ (bod 75).

1. 87. Z uvedeného nálezu Ústavní soud dosud vychází. Navazující judikatura konzistentně uvádí, že přílepek je pozměňovací návrh, který nemá „úzký vztah“ k předmětu ani účelu původního návrhu zákona [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 56/05, bod 41; Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.); Pl. ÚS 6/12 ze dne 9. 1. 2013 (N 6/68 SbNU 103; 39/2013 Sb.), bod 52 a násl.; Pl. ÚS 1/14 ze dne 31. 3. 2015 (N 64/76 SbNU 867; 115/2015 Sb.), bod 67; Pl. ÚS 30/16, bod 40; Pl. ÚS 17/22 ze dne 21. 2. 2023 (90/2023 Sb.), bod 31]. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/16 (zrušení zákona o významné tržní síle) se sice Ústavní soud zmínil o tom, že přílepek musí být projevem „extrémní systémové svévole“ (bod 40), nešlo však o modifikaci dosavadního přístupu, neboť v pozdějším nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/22 se Ústavní soud vrátil k přezkumu „zda existuje úzký vztah mezi obsahem a účelem původního návrhu zákona a obsahem a účelem posuzovaného pozměňovacího návrhu“ (bod 31). Kritérium úzkého vztahuje tedy v judikatuře ustáleno. Žádné jiné kritérium – například že postačí toliko „nepřímý“ vztah pozměňovacího a původního návrhu či to, že nejsou „významně vzdáleny“ – judikatura nikdy neobsahovala.
2. 88. Z navazující judikatury je rovněž zřejmé, že pozměňovací návrh je přílepkem jen tehdy, pokud nemá úzký vztah ani k předmětu, ani k účelu původního návrhu zákona. V nálezu Pl. ÚS 77/06 Ústavní soud neshledal úzký vztah pozměňovacího návrhu k předmětu ani účelu původního návrhu zákona, což ho vedlo k derogaci napadené úpravy. V pozdějších nálezech ovšem Ústavní soud úzký vztah k předmětu nebo k účelu shledal, a tudíž o přílepek nešlo. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/07, kde byl k návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů přijat pozměňovací návrh upravující techniku účetnictví, Ústavní soud konstatoval, že mezi zákonnou úpravou daní a účetnictví je tematická souvislost. Ve věci Pl. ÚS 6/12, kde byl nový místní poplatek za hrací automaty připojen jako pozměňovací návrh k novele zákona o podpoře sportu, shledal Ústavní soud naopak účelovou souvislost v podpoře sportu obcemi, protože část výtěžků z hracích automatů je používána na podporu sportu (bod 60, v jehož světle je třeba vykládat bod 58 nálezu). Ve věci Pl. ÚS 1/14, kde k zákonu o změně zákonů v souvislosti s rekodifikací soukromého práva bylo připojeno přechodné ustanovení k exekučním příkazům, Ústavní soud přes výslovné popření souvislosti v účelu konstatoval souvislost v předmětu, neboť pozměňovací návrh se stejně jako vládní návrh týkal stejného zákona, tj. exekučního řádu (podrobněji viz níže bod 110).
3. 89. Konečně, i když Ústavní soud shledá, že určitý pozměňovací návrh je přílepkem, podle dosavadní judikatury musí zvažovat, zda nad důvody pro jeho zrušení nepřeváží jiné ústavně chráněné hodnoty, zejména právní jistota (viz již nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05 nebo Pl. ÚS 21/14).

IX.3 Dosavadní judikaturu není důvod opouštět

1. 90. Ústavní soud neshledal důvody, proč se od dosavadní judikatury odchylovat.
2. 91. Ústavní soud nepřehlédl, že některé z nedostatků legislativního procesu, na které nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 upozorňoval, byly zčásti vyřešeny dalším právním či společenským vývojem. Novela jednacího řádu Poslanecké sněmovny provedená zákonem č. 265/2014 Sb. měla zajistit dostatečně informovanou debatu o pozměňovacích návrzích a jejich odůvodňování tím, že

   (i) prodloužila lhůtu mezi druhým a třetím čtením ze 72 hodin na 2 týdny,

   (ii) vložila obligatorní projednání garančním výborem, který mezi druhým a třetím čtením posuzuje hlasovatelnost pozměňovacích návrhů a zaujme k nim i věcné stanovisko, a

   (iii) zavedla povinné písemné nebo aspoň ústní odůvodňování pozměňovacích návrhů. Zatímco v době vydání nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 bylo možné podat pozměňovací návrh v podrobné rozpravě druhého čtení bez jakéhokoli odůvodnění (což byl i případ z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06) a za 72 hodin (při zkrácení sněmovnou i za 48 hodin) se mohlo hlasovat ve třetím čtení, dnes musí být pozměňovací návrh odůvodněný, projednává jej garanční výbor a třetí čtení může začít nejdříve za dva týdny (což může sněmovna zkrátit na jeden týden).

1. 92. Obdobně požadavek na přehlednost právní úpravy je oslaben v dnešní digitální době, kdy jsou hlavním zdrojem poznání obsahu právních předpisů internetové prameny a jednotlivé novely různých zákonů jsou relativně jednoduše a přehledně zaneseny do původního znění zákona. I nadále však může být v některých situacích podstatný.
2. 93. Principy, na nichž nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 stojí, ovšem zůstávají relevantní. V důsledku přílepku může v některých případech dojít k neústavnímu zkrácení parlamentní a veřejné debaty o návrhu zákona. Jakkoliv novelizace jednacího řádu brání tomu, aby byl takový důsledek obvyklý, tuto možnost zcela nevyloučila. Stejně tak může být přílepkem porušeno právo vlády vyjádřit se k návrhu zákona, i když opět platí, že vláda bude zpravidla mít dostatečný časový prostor se k obsahu přílepku vyjádřit.
3. 94. Přílepek ovšem vždy obchází právo zákonodárné iniciativy.
4. 95. Zákonodárnou iniciativu mají podle čl. 41 odst. 2 Ústavy pouze jednotliví poslanci, jejich skupiny, Senát, vláda nebo zastupitelstva vyšších územních samosprávných celků. Zatímco právo podávat návrhy zákonů je zakotveno přímo v Ústavě, oproti tomu právo podávat pozměňovací návrhy k zákonům je zakotveno toliko na zákonné úrovni v jednacím řádu. Uplatněním tohoto podústavního práva ovšem nelze vyprazdňovat obsah práva ústavního.
5. 96. Návětí § 63 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny stanoví, že poslanec může v rozpravě podávat návrhy „k projednávané věci“. Tyto návrhy se mají vztahovat „k určité věci projednávaného bodu“. Ustanovení § 63 odst. 1 bodu 4 jednacího řádu Poslanecké sněmovny opravňuje poslance k podání pozměňovacího návrhu, jímž se vypouštějí, rozšiřují nebo mění některé části původního návrhu.
6. 97. Předkládání pozměňovacích návrhů nespadá pod ústavní právo jednotlivých poslanců navrhovat zákony (právo zákonodárné iniciativy). Pozměňovací návrh musí být vskutku pozměňovacím návrhem k existujícímu návrhu zákona, nikoli alternativním návrhem zákona, jemuž slouží původní návrh zákona jen jako předmětem a účelem nesouvisející nosič. V posléze uvedeném případě nejde o výkon práva poslance podat pozměňovací návrh, ale o zastřenou zákonodárnou iniciativu.
7. 98. Především však platí, že přílepek narušuje principy právního státu.
8. 99. Přílepkem vždy dochází ke zneužití práva podat pozměňující návrh, a to s cílem obejít zákonodárnou iniciativu a proceduru, která by byla spojena s podáním řádného návrhu zákona. Zákaz zneužití práva je přitom jedním z principů právního státu [srov. nález sp. zn. II. ÚS 1889/19 ze dne 21. 5. 2021 (N 103/106 SbNU 164), nález sp. zn. III. ÚS 252/04 ze dne 25. 1. 2005 (N 16/36 SbNU 173)].
9. 100. Z principů právního státu pak plynou i požadavky na jednoznačnost a transparentnost legislativního procesu. Tyto požadavky klade na legislativní proces i odborná literatura. Frederick Schauer odkazuje na požadavek jednoznačnosti zákonodárného procesu, který se váže k jeho veřejnému charakteru a transparentnosti. Tyto principy podle něj nemají být jen jakousi brzdou proti úmyslnému zneužití zákonodárného procesu, ale stejně tak mají sloužit jako obrana i proti jinak dobře míněnému obejití jeho jednotlivých institutů (F. Schauer. Legislatures as Rule-Followers. In: Bauman R. W., Kahana T., eds. The Least Examined Branch: The Role of Legislatures in the Constitutional State. Cambridge: Cambridge University Press, 2006, s. 472–474). Právní teoretik Jeremy Waldron, který není stoupencem soudního přezkumu zákonů, v této souvislosti zdůrazňuje princip transparentnosti jako jednu ze základních podmínek legislativní činnosti. (J. Waldron. Principles of Legislation. In: Bauman R. W., Kahana T., eds. The Least Examined Branch: The Role of Legislatures in the Constitutional State. Cambridge: Cambridge University Press, 2006, s. 15–32). Na tyto principy výslovně odkazuje i nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 v bodě 45 a označuje je za tzv. formální hodnoty práva, které zákonodárce zavazují a vytvářejí společně s dalšími formálními hodnotami (jako jsou zejm. předvídatelnost, jasnost nebo logická koherence) tzv. vnitřní „morálku práva“, nezbytnou pro praktické fungování i legitimitu pozitivního práva (L. L. Fuller. Morálka práva. Praha: Oikoymenh, 1998). Přílepek, který představuje zastřenou zákonodárnou iniciativu, je s výše uvedenými principy jednoznačnosti a transparentnosti zákonodárného procesu v rozporu.
10. 101. Na skutečnost, že přílepky mohou významně narušovat princip vlády práva a demokratického právního státu, odkazuje i Viktor Zoltán Kazai, podle kterého přílepky kolidují s principem právního státu tím, že nerespektují normy legislativního procesu a jejich formální vady ve svém důsledku otevírají cestu nejen k erozi materiálních základů demokratického právního státu, ale i nástupu autokratické vlády (V. Z. Kazai. The Equilibrium of Parliamentary Law-making. Comparative Perspectives on the Role of Courts in a Democracy. London: Routledge, 2024, s. 195, 220).
11. 102. Formální i materiální racionalita zákonodárného procesu tak není zjišťována pouze provedením testu proporcionality v rámci věcného přezkumu napadeného ustanovení (materiálního přezkumu úpravy), ale též v rámci požadavku posoudit soulad procesu přijetí úpravy s ústavním pořádkem v jeho formální a materiální jednotě, jak ji popisuje nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 i odborná literatura. Tato jednota vytváří principiální základy konstitucionalismu, na kterých stojí a funguje demokratický právní stát (N. W. Barber. The Principles of Constitutionalism. Oxford: Oxford University Press, 2018, s. 85–116). Bez těchto mantinelů (transparentnosti a racionality zákonodárného procesu) by smysl legislativního procesu byl zcela vyprázdněn.
12. 103. Přílepky představují ústavní problém v řadě zemí, např. v Polsku, Maďarsku, ale i ve Francii. Trendy v zahraniční doktríně směřují k důslednější kontrole zákonů i zákonodárné procedury ústavními soudy tak, aby byly zachovány hodnoty demokratického právního státu, jako je vláda většiny, ochrana politických menšin, transparentnost zákonodárné procedury pro politické menšiny i veřejnost apod. Wojciech Sadurski považuje přezkum legislativní procedury za užitečnou pojistku demokratického právního státu proti neliberálním vývojům a upozorňuje na rizika zrychleného a obsahově nepřehledného legislativního procesu jak pro politické menšiny, tak pro veřejnost (W. Sadurski. Poland's Constitutional Breakdown. Oxford: Oxford University Press, 2019, s. 133–134). Na skutečnost, že zákonodárné přešlapy vládnoucí většiny silně souvisí s autoritářskými tendencemi, upozorňuje také Viktor Zoltán Kazai, který se zabýval případem Maďarska (V. Z. Kazai, citované dílo, kapitola 8). Totožný autor pak v případě Francie uvádí, že navzdory více než čtyřiceti letům ústavního přezkumu a několika reformám ústavy a parlamentních jednacích řádů představují přílepky ve Francii stále vážný problém (tamtéž, s. 220).
13. 104. Navíc odborná literatura podporuje, aby na parlamentní procedury dohlížel externí aktér, jako jsou ústavní soudy, a to dokonce i v případech, kdy sama vnitřní regulace komor jednacími řády obsahuje mechanismus kontroly možných přílepků (V. Z. Kazai, citované dílo, s. 219, podobně F. Schauer, citované dílo, s. 476–478). Na skutečnost, že pouhé samoregulační mechanismy parlamentu k řešení této problematiky nestačí, upozorňuje Wojciech Sadurski. Trvání na řádných legislativních postupech a na ochraně práv parlamentní opozice soudy označuje za účinnou strategii proti zásahům do fungování demokratického právního státu [W. Sadurski. Judicial Review versus Populist Authoritarianism. 2024, 2(2) Comparative Constitutional Studies (dostupné z: https://www.elgaronline.com/view/journals/ccs/aop/article-10.4337-ccs.2024.0026/article10.4337-ccs.2024.0026.xml)].
14. 105. Ústavní soud je ve shodě se svou dosavadní judikaturou a citovanou doktrínou přesvědčen, že problém přílepků nemůže být vyřešen bez spolupráce všech dotčených aktérů. Jakkoli role Ústavního soudu je tu z povahy věci subsidiární, nemůže na svou přezkumnou roli ani v této oblasti rezignovat. Z ústního jednání navíc vyplynulo, že novelizace jednacího řádu je vždy politicky složitá a v praxi obtížně dosažitelná (což zmínili jak aktéři vládnoucí většiny, tak i opozice).

IX.4 Algoritmus přezkumu legislativních přílepků

1. 106. V souladu s dosavadní judikaturou je třeba se při posuzování přílepků řídit následujícími hledisky:
   1. – Přílepek je takový pozměňovací návrh, který (1) nemá úzký vztah ani (1a) k účelu, ani (1b) k předmětu původního návrhu zákona, a současně (2) ve sněmovně nebylo dosaženo širokého konsenzu na jeho přijetí.
   2. – U takového přílepku je třeba posoudit intenzitu, v níž zasahuje ústavní pravidla a principy, což se bude u různých přílepků lišit.
   3. – V návaznosti na to je třeba zvážit, zda nad porušenými ústavními pravidly a principy nepřevažují jiné, protichůdné ústavní hodnoty, pro které je namístě úpravu nerušit.