Nález Ústavního soudu ze dne 19. října 2021 sp. zn. Pl. ÚS 17/21 ve věci návrhu na zrušení § 9 odst. 5 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů
6. Ústavní soud v souladu s § 69 odst. 1zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 18/2000 Sb., zaslal předmětný návrh na zrušení napadeného ustanovení ministerstvu. Ministerstvo ve svém vyjádření v úvodu upozornilo na obsáhlé nesouhlasné stanovisko doručené Ústavnímu soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 4/19.
7. V prvé řadě uvedlo, že odstavec 5 byl do § 9advokátního tarifu doplněn vyhláškou č. 276/2006 Sb. Tato novela se tehdy vztahovala pouze na případy, kdy byl advokát ustanovován opatrovníkem podle § 29 odst. 3zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „o. s. ř.“), to je za situace, když šlo především o to, aby bylo v zahájeném řízení možno (po formální stránce) pokračovat a dokončit je. Teprve později se dosah § 9 odst. 5advokátního tarifu rozšiřoval tak, jak se rozšiřovalo použití procesního opatrovníka podle jiných právních předpisů. Znění předmětného ustanovení § 9 odst. 5advokátního tarifu se po zrušovacích nálezech Ústavního soudu velmi blíží původnímu znění § 9 odst. 5 účinnému k 1. 9. 2006 (mj. s tím, že tarifní hodnota, od které se odvíjí výše odměny procesního opatrovníka, je nyní dvojnásobná). Považuje-li se při výkonu funkce opatrovníka ustanoveného orgánem státní moci za tarifní hodnotu částka 1 000 Kč, činí sazba mimosmluvní odměny 500 Kč za jeden úkon právní služby (§ 9 odst. 5 ve spojení s § 7advokátního tarifu). Podle § 12aadvokátního tarifu se od r. 1997 takto přiznaná odměna z mimořádných důvodů snižuje o 20 %. V současné době však ministerstvo připravuje změnu advokátního tarifu, v jejímž rámci dojde k vypuštění tohoto ustanovení bez náhrady.
8. Ministerstvo s ohledem na sérii zrušujících nálezů, s nimiž jsou obecné soudy obeznámeny, upozornilo toliko na nedostatky dosavadní argumentace s tím, že není možné předjímat negativní konsekvence pro legislativní práci a aplikační praxi do budoucna.
9.Advokátní tarif má ve vztahu mezi státem a advokátem povahu cenového předpisu (ceníku), který vylučuje ujednání o smluvní odměně. Aniž by bylo nezbytně nutné se do detailů zabývat konkrétním srovnáním náplní činností advokáta, je třeba připomenout, že ve všech případech jde, co do rozsahu ve větší či menší míře, bez ohledu na procesní označení těchto osob, především o výkon advokacie, přičemž aktivní advokát zpravidla vystupuje střídavě v různém procesním i mimoprocesním postavení, nezřídka i během jednoho pracovního dne. Kritéria pro určení mimosmluvní odměny za „výkon advokacie“ jsou v advokátním tarifu nastavena na různých místech odlišným způsobem, a to i tak, že výsledná výše odměn může být za zdánlivě totožnou nebo obdobnou práci odlišná, jak plyne nejen ze vztahu mezi § 9 odst. 5 a § 8 odst. 1, ale i ze samotného § 7advokátního tarifu. Ministerstvo jako základní kritéria pro určování odměny advokáta zvolilo jednak kritérium tarifní hodnoty projednávané věci a alternativně kritérium určení/přiřazení tarifní hodnoty věci (§ 8 až 10a, včetně § 9 odst. 5advokátního tarifu). Podle ministerstva jsou tato kritéria nastavena v souladu se zákonným zmocněním jasně, předvídatelně a tak, aby byl ve všech případech advokátům zajištěn přiměřený zisk. K problematice nerovnosti při odměňování advokátů se v minulosti vyjadřoval i sám Ústavní soud, který konstatoval, že není úkolem ústavního soudnictví rozhodovat o tom, podle jakých předpisů bude vypočítávána odměna advokátů (srov. usnesení sp. zn. IV. ÚS 880/09 ze dne 15. 6. 2009, usnesení sp. zn. II. ÚS 2722/09 ze dne 18. 2. 2010, usnesení sp. zn. III. ÚS 84/10 ze dne 26. 1. 2010, usnesení sp. zn. IV. ÚS 812/10 ze dne 6. 4. 2010), obdobné plyne i z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) [rozhodnutí ESLP ze dne 23. 11. 1983 ve věci Van der Mussele proti Belgii (stížnost č. 8919/80) a ze dne 18. 10. 2011 ve věci Graziani-Weiss proti Rakousku (stížnost č. 31950/06)].
10. V pozadí argumentů stran opakované snahy o zrušení § 9 odst. 5advokátního tarifu přitom s největší pravděpodobností zůstává primárně nespokojenost s paušální, rigidní a obvykle nižší výší mimosmluvní, státem stanovené, odměny za tento typ právních služeb ve srovnání se zastupováním podle § 30o. s. ř., které využívá zejména odstupňovaných sazeb mimosmluvní odměny podle tarifní hodnoty projednávané věci (§ 8 odst. 1 ve spojení s § 7advokátního tarifu), což však nemůže založit její protiústavní povahu. Pouze okrajově lze poznamenat, že výkon činnosti advokáta, který se v jejím rámci dobrovolně zaváže i k výkonu činnosti procesního opatrovníka v občanském soudním řízení (zpravidla tím, že příslušnému soudu či soudům zašle písemně tzv. souhlas se zasíláním věcí ex offo), zde má hlubší přesah a částečně i povahu poskytnuté služby občanského charakteru pro bono, poskytování právní služby osobám, které bez své viny nemohou v soudním řízení aktivně vykonávat svá procesní práva.
11. Ministerstvo vyjádřilo obavu o možných negativních konsekvencích judikatury Ústavního soudu k § 9 odst. 5advokátního tarifu na jiné případy v téže vyhlášce. Základ právní argumentace v dosavadních zrušovacích nálezech týkajících se § 9 odst. 5advokátního tarifu spočívá zjednodušeně v tom, že za stejný druh práce v zásadě nelze státem hradit rozdílné odměny. Tím došlo podstatným způsobem ke zpochybnění oprávnění Ministerstva spravedlnosti vyhláškou stanovit (po předchozím vyjádření České advokátní komory) způsob určení odměny advokáta a její výši, a to nejen ve vztahu k advokátům-opatrovníkům ustanoveným podle § 29 odst. 3o. s. ř. (lze odkázat například na § 7 ve spojení s § 8 odst. 1 větou prvníadvokátního tarifu).
13. Ve smyslu § 44zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud ve věci bez konání ústního jednání, neboť od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci.
IV. Aktivní legitimace navrhovateleIV.
14.Zákon o Ústavním soudu stanoví v § 64 odst. 2 písm. f), že návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. b)Ústavy je oprávněn podat Veřejný ochránce práv. Aktivní legitimace navrhovatele k podání návrhu na zrušení vyhlášky nebo jejích jednotlivých ustanovení je tedy přímo založena tímto ustanovením.
V. Ústavní a zákonné podmínky přijetí napadeného ustanoveníV.
16.Vyhlášku č. 177/1996 Sb., jakož i vyhlášku č. 276/2006 Sb., kterou se mění vyhláška Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, na základě níž byla nyní přezkoumávaná část § 9 odst. 5 do advokátního tarifu včleněna, vydalo Ministerstvo spravedlnosti. Pravomoc ministerstev vydávat právní předpisy k provedení zákona je přitom založena v čl. 79 odst. 3Ústavy. Tímto ustanovením Ústavy je však současně podmíněna existence zákonného zmocnění a vydání podzákonného předpisu v jeho mezích, přičemž dle judikatury Ústavního soudu je dané ústavní ustanovení třeba vykládat restriktivně v tom smyslu, že toto výslovné zmocnění musí být konkrétní, jednoznačné a jasné [srov. nález ze dne 21. 6. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.)]. Pakliže tomu tak je, Ústavní soud zkoumá, zda byl podzákonný právní předpis vydán státním orgánem k tomu oprávněným a v mezích jeho kompetence, tedy zda se při výkonu této pravomoci pohyboval v mezích a na základě zákona (secundum et intra legem), a nikoliv mimo zákon (praeter legem) - srov. k tomu např. nález ze dne 18. 8. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) nebo nález ze dne 22. 10. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 19/13 (N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.).
17. V daném případě je tímto zákonným zmocněním § 22zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii. Odstavec 2 tohoto zákonného ustanovení do 3. 6. 2002 zněl: „Způsob určení odměny a náhrad advokáta, popřípadě i její výši stanoví Ministerstvo spravedlnosti právním předpisem.“ Do 31. 3. 2006 pak zněl: „Způsob určení odměny a náhrad advokáta, popřípadě i jejich výši stanoví Ministerstvo spravedlnosti po předchozím vyjádření Komory vyhláškou.“ Platné znění jeho odstavce 3 je následující: „Způsob určení odměny a náhrad advokáta, který vykonává advokacii samostatně nebo společně s jinými advokáty (§ 11 odst. 1), případně i jejich výši, stanoví Ministerstvo spravedlnosti po předchozím vyjádření Komory vyhláškou.“ Ústavní soud toto zmocnění považuje v jeho posléze uvedeném znění, na jehož základě byla vydána vyhláška č. 276/2006 Sb. obsahující napadené znění, za dostatečně konkrétní, jednoznačné a jasné. Přistoupilo-li tedy ministerstvo vydáním této vyhlášky, podepsané příslušným ministrem spravedlnosti a řádně vyhlášené ve Sbírce zákonů, k přijetí právní úpravy obsažené v napadeném ustanovení, stanovující jednotnou tarifní hodnotu pro určení odměny advokáta jako opatrovníka, má Ústavní soud za to, že tak učinilo v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
VI. Znění napadeného ustanoveníVI.
18. Napadené ustanovení § 9 odst. 5vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zní: „Při výkonu funkce opatrovníka ustanoveného správním orgánem účastníku řízení nebo ustanoveného soudem účastníku řízení, jemuž se nepodařilo doručit na známou adresu v cizině, který byl stižen duševní poruchou nebo který není schopen srozumitelně se vyjadřovat1b), se považuje za tarifní hodnotu částka 1 000 Kč.“