Nález Ústavního soudu ze dne 2. října 2002 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 501/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 370/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 15/1998 Sb., o Komisi pro cenné papíry a o změně a doplnění dalších zákonů, ve znění zákona č. 30/2000 Sb., zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. I.

Skupina 22 senátorů jako oprávněný navrhovatel [§ 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu] navrhla zrušení zákona č. 501/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, etc.; podle odůvodnění návrhu procesní postup, v němž byl napadený zákon přijat, vykazuje protiústavní vady, neboť poté, co byl jako tisk č. 824 na 39. schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ve druhém čtení s přijatým pozměňovacím návrhem poslance Ivana Pilipa [ve formulaci ustanovení § 183b odst. 3 písm. a)] a následně ve třetím čtení s přijatým pozměňovacím návrhem (usnesením č. 1828) schválen dne 31. října 2001, v další schůzi, totiž na mimořádné 42. schůzi Poslanecké sněmovny bylo schvalovací usnesení „revokováno“, a posléze - za vypuštění pozměňovacího návrhu poslance Pilipa - byl takto upravený návrh zákona nově schválen dne 15. listopadu 2001 (usnesením č. 1859) a s tímto usnesením v „opraveném“ (revokovaném) znění byl postoupen Senátu.

Na tento podle navrhovatelů protiústavní postup Senát Parlamentu České republiky na své jedenácté schůzi dne 22. listopadu 2001 reagoval konstatováním, že Poslaneckou sněmovnou předložený návrh zákona (a jeho schvalovací usnesení) jako tisk č. 150 není „návrhem zákona dle čl. 45 Ústavy ČR“, a z tohoto důvodu se jím dále nezabýval.

Podle tvrzení navrhovatelů Poslaneckou sněmovnou zvolený postup byl odůvodněn údajnou snahou „zabránit vážným hospodářským škodám, ke kterým (pro omyl Poslanecké sněmovny) by mohlo dojít“; navrhovatelé však mají za to, že takový postup, ať by již byl zdůvodněn jakkoli, je v „rozporu s právem“. V posuzovaném případě šlo totiž o „revokaci konečného a meritorního usnesení Poslanecké sněmovny“, jímž byl (definitivně) návrh zákona schválen a v takto schváleném znění měl být postoupen Senátu, neboť schvalovací usnesení se stalo „perfektní okamžikem odhlasování, které nebylo bezprostředně zpochybněno“.

S odkazem na zásadu politického rozhodování, podle níž meritorní rozhodnutí ad hoc ustavené většiny přijaté za určité situace tuto (potencionálně proměnlivou) většinu chrání, a zejména s odkazem na obsah čl. 6 (ve spojení s čl. 39 odst. 1 a 2) a také na obsah čl. 47 odst. 1 a 3 a čl. 50 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a po rozboru možností, za nichž se v intencích ústavních a zákonných kautel Poslanecká sněmovna k jí přijatému zákonu může (novým hlasováním) vrátit, dospěli navrhovatelé k závěru, že vytýkaným postupem Poslanecká sněmovna porušila „relativní nezměnitelnost usneseného zákona“; tím se při přijímání napadeného zákona ocitla Poslanecká sněmovna v rozporu s ústavním pořádkem republiky. Usilujíce především o zrušení celého zákona č. 501/2001 Sb., navrhovatelé alternativním žádáním navrhli zrušení jednak jeho ustanovení § 183b odst. 3 písm. a), jednak dalších novelizovaných ustanovení, která v petitu návrhu přesně označili a jejichž protiústavnost bez ohledu na protiústavní způsob jejich přijetí vyvodili (bez bližšího zdůvodnění) z ustanovení čl. 4 a čl. 11 Listiny základních práv a svobod, resp. čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.

Poslanecká sněmovna se k výzvě Ústavního soudu k návrhu skupiny senátorů jako účastník řízení (§ 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů) vyjádřila podáním svého předsedy; v něm jednak zrekapitulovala průběh kritických hlasování, včetně hlasování pléna Poslanecké sněmovny o námitce poslance Pilipa stran (zpravodajem vyslovené) nemožnosti hlasovat o jeho návrhu o pozměněném ustanovení § 183b, kteréžto námitce jako námitce „technické změny bez hlubších souvislostí“ posléze vyhověla, jednak zdůraznila, že při tomto hlasování byla sama uvedena v omyl, jehož důsledkem byla v ustanovení § 183b odst. 3 „existence dvou stejných ustanovení pod jeho písmeny e) i a) a v širší souvislosti pak odstranění výjimky z povinnosti učinit nabídku převzetí všem majitelům účastnických cenných papírů cílové společnosti“. Zejména posléze uvedená skutečnost, jak ukázala pozdější hlasování na 42. schůzi Poslanecké sněmovny, dle níž pro návrh poslance Pilipa ze 110 přítomných poslanců nehlasoval nikdo, zatímco proti němu hlasovalo 98 poslanců, však byla v rozporu se skutečnou vůlí Poslanecké sněmovny, a protože - pokud jde o revokaci usnesení, jímž posuzovaný zákon byl jako celek Poslaneckou sněmovnou schválen - „zásada ne bis idem, resp. res iudicata není součástí jednacího řádu Poslanecké sněmovny, bylo na jejím rozhodnutí, jak s takovým návrhem naloží“.

Podle závěrečného vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý (tj. posuzovaný) zákon i postup, který vedl k jeho přijetí, je v souladu s ústavním pořádkem a právním řádem České republiky, a je proto na Ústavním soudu, aby návrh skupiny senátorů na zrušení tohoto zákona posoudil a vydal příslušné rozhodnutí.

Rovněž za Senát se vyjádřil jeho předseda. Také on, poté co podal zestručněný přehled námitek vznesených skupinou senátorů, provedl rekapitulaci kritických hlasování v Poslanecké sněmovně a poukázal na to, že „O ústavně předepsaném způsobu schvalování zákonů Senát zevrubně diskutoval“ a na rozdíl od opačného stanoviska Poslanecké sněmovny dospěl k přesvědčení, že „usnesení, jímž komora Parlamentu schválí návrh zákona, je konečné a k takovému návrhu se lze vrátit jen způsoby danými Ústavou“, což pro posuzovanou věc znamená, že „chce-li Parlament měnit svou vůli vyjádřenou v zákonodárném procesu, nemůže tak učinit jinak než cestou novelizace přijatého zákona“; Senát tak „dospěl většinově k závěru, že nedostatky návrhů zákonů schválených v Poslanecké sněmovně lze v rámci zákonodárného procesu řešit buď v orgánech Senátu nebo zahájením nové legislativní procedury, nikoli však změnou již perfektního usnesení Poslanecké sněmovny“, přesto „posouzení toho, zda byl zákon přijat ústavně předepsaným způsobem, je však zcela na Ústavním soudu“.

Vzhledem k povaze věci bylo vyžádáno také stanovisko vlády (§ 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.); ta ve svém podání vyjádřila přesvědčení, že posuzovaným postupem, v souvislosti s problematickým pozměňovacím návrhem poslance Pilipa, který ve své podstatě znamenal faktické zrušení dosavadní právní úpravy dané ustanovením § 183b odst. 3 písm. a) a navíc byl vůči návrhu hospodářského výboru zjevně duplicitní, „nebyla splněna povinnost vyplývající z ustanovení § 72 odst. 4 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny“, dle něhož „před hlasováním se zopakuje přesné znění návrhu, pokud nebylo poslancům předáno jeho písemné vyhotovení“, nicméně jakkoli Ústava možnost revokace usnesení Poslanecké sněmovny o návrhu zákona (zákazem) neupravuje a toliko její jednací řád stanoví, že každý poslanec může při hlasování nebo bezprostředně po něm vznést proti průběhu nebo výsledku hlasování námitku, o které rozhodne Poslanecká sněmovna bez rozpravy, a jestliže jí vyhoví, musí se hlasování opakovat, nejedná se o ustanovení taxativní, a proto má vláda za to, že „jakýkoli jiný případ opakování hlasování není jednacím řádem vyloučen“ a že vzhledem ke všem okolnostem, za nichž ke skupinou senátorů napadenému postupu v Poslanecké sněmovně došlo, je „namístě tolerovat i relativně problematickou revokaci usnesení, došlo-li k ní především v zájmu jasnosti a srozumitelnosti zákonné úpravy a v zájmu vytvoření možnosti poslanců projevit uvědoměle svoji vůli“. S přihlédnutím k těmto okolnostem pokládá vláda návrh na zrušení všech posuzovaným zákonem novelizovaných ustanovení „za zcela neadekvátní“, neboť by tím došlo ke značným problémům např. v oblasti kapitálového trhu a vyvolalo by „proces protikladný privatizační tendenci - mj. by došlo ke znevýhodnění subjektů podílejících se na privatizaci... a vedlo by nepochybně i k rozsáhlému snížení výnosů státu z privatizace jednotlivých společností“. Ostatně, uvádí vláda závěrem, „právní úprava nabídky převzetí“ (tj. ustanovení § 183b napadeného zákona) byla do obchodního zákoníku zařazena na základě návrhu přepracované třinácté směrnice Evropských společenství, která z takové nabídky nedovoluje nijaké výjimky, takže platnost onoho ustanovení je „omezena dnem vstupu smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii v platnost“.

Závěrem svého vyjádření vláda doporučila, aby návrh skupiny senátorů na zrušení posuzovaného zákona, příp. na zrušení jím novelizovaných předpisů byl zamítnut.

II. II.

Z písemných materiálů (sněmovních tisků a stenografických záznamů o průběhu 39. a 42. schůze Poslanecké sněmovny), které byly Ústavnímu soudu na jeho žádost kanceláří Poslanecké sněmovny předloženy, je patrno, že

1. 1. pokud jde o průběh 39. schůze Poslanecké sněmovny:
   1. a) posuzovaný zákon byl projednán z podnětu skupiny poslanců a jako sněmovní tisk č. 824 byl přikázán k projednání výborům hospodářskému a ústavněprávnímu a iniciativně byl současně projednán také výborem rozpočtovým; podle navrhovatelů zákona šlo v něm o „technickou novelu, jejíž jádro spočívalo v odstranění legislativně-technických chyb“,
   2. b) k původnímu návrhu zákona byla jak ve zmíněných výborech, tak v podrobné rozpravě v průběhu druhého čtení na plénu Poslanecké sněmovny projednána řada pozměňovacích návrhů (sněmovní tisky 824/2 - 5), z nichž některé byly hlasováním pléna Poslanecké sněmovny přijaty, některé byly odmítnuty,
   3. c) v průběhu třetího čtení vznesl poslanec Pilip námitku stran údajné „nehlasovatelnosti“ jeho pozměňovacího návrhu přijatého ve druhém čtení [šlo o úpravu znění § 183b odst. 3 písm. a)], která byla jako „akceptace technické změny“ přijata a hlasováním (pod číslem 531, ze 177 přítomných 97 pro, 12 proti) byl jeho pozměňovací návrh přednesený dříve ve druhém čtení přijat,
   4. d) usnesení, jímž Poslanecká sněmovna „vyslovila souhlas se sněmovním tiskem č. 824 ve znění pozměňovacích návrhů“, bylo pod číslem 1828 přijato potřebnou většinou (v hlasování pořadového čísla 532, ze 177 přítomných 159 pro, 2 proti); při hlasování ani bezprostředně po něm nikdo z poslanců námitku proti průběhu nebo výsledku hlasování nevznesl (§ 76 odst. 5 a 6 zákona č. 90/1995 Sb.);

1. 2. pokud jde o průběh 40. schůze Poslanecké sněmovny konané dne 15. listopadu 2001, ze stenografického záznamu vyplývá, že
   1. a) tato schůze Poslanecké sněmovny byla jejím předsedou svolána podle ustanovení § 51 odst. 4 jednacího řádu, a to k žádosti 41 poslanců, a její jednání bylo podřízeno režimu zákonodárného procesu ve stavu legislativní nouze (§ 99 zákona č. 90/1995 Sb.), který byl vyhlášen na dobu od 14. do 21. listopadu 2001; o něm Sněmovna hlasováním po rozpravě rozhodla (pod č. 4, ze 161 přítomných 110 pro, 48 proti), že trvá i v průběhu této schůze (§ 99 odst. 4 zákona č. 90/1995 Sb.),
   2. b) jako druhý bod programu byl k projednání zařazen návrh poslaneckého klubu sociální demokracie na revokaci usnesení Poslanecké sněmovny č. 1828 ze dne 31. října 2001,
   3. c) návrh byl zástupcem navrhovatelů odůvodněn - stručně shrnuto - tím, že hlasováním o „nehlasovatelném“ pozměňovacím návrhu poslance Pilipa (k § 183b) jednak byla „v rámci procesu schvalování jednotlivých pozměňovacích návrhů porušena pravidla jednání Poslanecké sněmovny“, jednak - s přihlédnutím ke všem okolnostem, za nichž k hlasování o tomto návrhu došlo - byla Poslanecká sněmovna ve svém jednání natolik iritována, že „je zřejmé, že zcela zřetelně nevěděla, o kterém návrhu hlasuje“, načež
   4. d) po rozpravě Poslanecká sněmovna hlasováním
      1. aa) (pod pořadovým číslem 11, ze 108 přítomných 84 pro, 16 proti) revokovala své usnesení č. 1828 ze dne 31. října 2001, jímž vyslovila souhlas s návrhem skupiny poslanců na vydání posuzovaného zákona,
      2. bb) (pod pořadovým číslem 15, ze 110 přítomných pro nikdo, proti 98) pozměňovací návrh poslance Pilipa (k § 183b) nepřijala a posléze
      3. cc) (pod pořadovým číslem 16, ze 105 přítomných 92 pro, 4 proti) přijala (pod číslem 1859) usnesení, jímž „vyslovila souhlas s návrhem skupiny poslanců na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 513 z roku 1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, etc., podle sněmovního tisku č. 824, ve znění schválených pozměňovacích návrhů“, a
      4. dd) v takto nově přijatém znění postoupila návrh zákona k dalšímu opatření Senátu; protože ten se k němu věcně nevyjádřil, po uplynutí předepsané lhůty (§ 97 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb.) předložil jej předseda Poslanecké sněmovny k podpisu prezidentu republiky (§ 98 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.).

Lze tedy shrnout a uzavřít, že posuzovaný zákon v zákonodárném procesu v Poslanecké sněmovně prošel třemi fázemi; v prvé byl (po projednání pozměňovacích návrhů) přijat usnesením č. 1828 ze dne 31. října 2001, v druhé byl dne 15. listopadu 2001 revokován a posléze (poté co dříve přijatý pozměňovací návrh poslance Pilipa byl v novém hlasování odmítnut) byl opět jako celek usnesením č. 1859 ze dne 15. listopadu 2001 schválen a v tomto novém znění (za vypuštění textu pozměňovacího návrhu poslance Pilipa k § 183b) byl postoupen Senátu a později prezidentovi republiky k podpisu; publikován byl ve Sbírce zákonů v částce 180 pod č. 501 s datem rozeslání 31. prosince 2001.

III. III.

Výrazně většinový názor Poslanecké sněmovny má za to, že jakkoli Poslanecká sněmovna s posuzovaným zákonem v závěrečném hlasování dne 31. října 2001 vyslovila souhlas, samotný legislativní proces tím ještě nebyl skončen, neboť takto Poslaneckou sněmovnou schválený zákon nebyl do dne konání 42. schůze postoupen Senátu, ani nebyl předložen prezidentovi republiky k podpisu, a protože „pro projednání návrhu na revokaci usnesení Poslanecké sněmovny, jímž byl s návrhem zákona vysloven souhlas“ (přesněji pro nezměnitelnost schvalovacího usnesení), není ústavně ani právním předpisem nižší právní síly (zákonem č. 90/1995 Sb.) stanovena závazná lhůta, je cesta k revokaci schvalovacího usnesení a k novému projednání zákona otevřena“.

Naproti tomu navrhovatelé, dovolávajíce se zásady „relativní nezměnitelnosti (jednou platně přijatého) zákona“ s odkazem na čl. 6 ve spojení s čl. 39 odst. 1 a 2, čl. 47 odst. 1 a 3 a čl. 50 odst. 2 Ústavy, pokládají jimi napadený procesní postup Poslanecké sněmovny za protiústavní.

Za těchto zcela protichůdných stanovisek bylo na plénu Ústavního soudu, aby posoudilo a rozhodlo, zda

1. a) lze ze stávajícího ústavního pořádku, případně z oblasti obyčejného práva (zákona č. 90/1995 Sb.) odvodit časovou nebo věcnou hranici, za níž již Poslaneckou sněmovnou přijaté rozhodnutí, jímž po konečném (závěrečném) hlasování byl s návrhem zákona vysloven souhlas, nelze měnit, nebo zda po revokaci schvalovacího usnesení lze v legislativním procesu pokračovat a dříve schválený zákon v něm znovu projednat a v nové (opravené) verzi přijmout, a
2. b) je-li taková hranice, jaký je z hlediska ochrany ústavnosti její význam a jaké důsledky z jejího překročení plynou, jinými slovy řečeno, zda posuzovaný zákon č. 501/2001 Sb., kterým se mění obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, etc., byl přijat ústavně předepsaným způsobem.

Z takto vymezeného tématu decidendi jsou podle přesvědčení Ústavního soudu již pro svou povahu vyloučena všechna již dříve zmíněná tvrzení Poslanecké sněmovny směřující k objasnění okolností, za nichž k posuzované revokaci došlo, resp. k důvodům, které k ní Poslaneckou sněmovnu vedly, neboť jde o tvrzení z hlediska posouzení merita věci nerozhodná. Ostatně jak vyjádření Poslanecké sněmovny, tak argumentace vlády jsou zaměřeny výlučně jen k otázkám spojeným s jednacím řádem Poslanecké sněmovny, a protože v obou případech zcela opomíjejí podmínky ústavně předepsaného postupu přijímání zákonů (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů), jde o stanoviska bez praktického významu.

Záměry zákonodárce, pokud nejsou vyjádřeny v přiměřené formě a rozsahu v samotné právní normě (zákoně) jako motivy zákonodárcova jednání, na její obsah a platnost (účinnost) nemají vliv a v souvislosti s nimi nemohou být (samostatně) posuzovány, přesněji, nemohou z nich být vyvozeny exkulpační důvody pro porušení procedurálních pravidel (zásad), jestliže k němu v průběhu zákonodárného procesu došlo, a to bez ohledu na to, zda vady zákona zjištěné ex post přivodila nepozornost zákonodárce při hlasování nebo jeho nedostatečná znalost materie, která s projednáním návrhu zákona byla spojena.

Tyto okolnosti proto zůstaly stranou pozornosti Ústavního soudu, stejně jako byly vědomě pominuty otázky spojené s tvrzeným omylem poslanců, důvody případné omluvitelnosti takového omylu a podobně, nebo tvrzená nelogičnost pozměňovacího návrhu (poslance Pilipa k ustanovení § 183b), který byl v původním hlasování pléna Poslanecké sněmovny přijat a který se posléze stal zřejmým důvodem k revokaci závěrečného usnesení o schválení projednaného zákona, po níž byl v novém hlasování tento pozměňovací návrh odmítnut a z konečného a nově schváleného textu zákona byl vypuštěn.