Nález Ústavního soudu ze dne 27. září 2006 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 34 odst. 2 věty druhé, § 34 odst. 3 písm. a), § 34 odst. 6, § 40 a přílohy k zákonu č. 245/2006 Sb., o veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízeních a o změně některých zákonů

VII. Vlastní přezkum VII.

1. 31. Navrhovatel navrhuje zrušení napadených ustanovení zákona č. 245/2006 Sb., která zásadním způsobem upravují systém zdravotní péče o občany České republiky.
2. 32. Ústavněprávní námitky navrhovatele proti napadeným ustanovením jsou vedeny ze dvou pozic, jednak z hlediska ochrany vlastnictví a jednak z hlediska zásahu do samosprávy. Navrhovatel protiústavnost napadených ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. spatřuje v tom, že se dotýká samostatné působnosti územních samosprávných celků a že nerespektuje vlastnické právo územních samosprávných celků a případně dalších fyzických a právnických osob, a vytýká jim rozpor s čl. 11 Listiny a čl. 8 a 101 Ústavy.
   1. Ustanovení čl. 11 Listiny zní:

      „(1) Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Dědění se zaručuje.

      (2) Zákon stanoví, který majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob; zákon může také stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České a Slovenské federativní republice.

      (3) Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem.

      (4) Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.

      (5) Daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona.“.

   1. Ustanovení čl. 8 Ústavy zní:

      „Zaručuje se samospráva územních samosprávných celků.“.

   1. Ustanovení čl. 101 Ústavy zní:

      „(1) Obec je samostatně spravována zastupitelstvem.

      (2) Vyšší územní samosprávný celek je samostatně spravován zastupitelstvem.

      (3) Územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu.

      (4) Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.“.

1. 33. Posouzení uvedené argumentace ze strany Ústavního soudu předpokládá rekonstrukci účelu a dikce těch ustanovení jednoduchého /podústavního/ práva, jež se na problematiku podmínek poskytování zdravotní péče vztahují.
2. 34. Citovanými články je založen ústavní základ výkonu územní samosprávy, na který navazuje a dále jej (v ústavních mezích) rozvíjí obecné zákonodárství představované především zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 128/2000 Sb."), zákonem č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 129/2000 Sb.") a zákonem č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 131/2000 Sb.").
3. 35. Obec podle § 7 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. spravuje své záležitosti samostatně (dále jen „samostatná působnost“). Státní orgány a orgány krajů mohou do samostatné působnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který zákon stanoví. Rozsah samostatné působnosti může být omezen jen zákonem. Ustanovení § 35 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb. ukládá obci v samostatné působnosti v jejím územním obvodu dále pečovat v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb jejích občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku.
4. 36. Obdobnou úpravu najdeme i v zákoně č. 129/2000 Sb., který v ustanovení § 2 odst. 1 ukládá kraji spravovat své záležitosti samostatně (dále jen „samostatná působnost“). Státní orgány mohou do samostatné působnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který stanoví zákon. Rozsah samostatné působnosti může být též omezen zákonem. Kraj pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů (§ 1 odst. 4). V souladu s korespondujícím ustanovením § 35 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb. lze pod potřeby občanů kraje podřadit i otázky ochrany a rozvoje zdraví a poskytování zdravotní péče, ačkoliv to zákon č. 129/2000 Sb. (na rozdíl od zákona č. 128/2000 Sb.) výslovně neuvádí. Do samostatné působnosti kraje podle ustanovení § 14 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb. patří záležitosti, které jsou v zájmu kraje a občanů kraje, pokud nejde o přenesenou působnost kraje. Do samostatné působnosti kraje patří zejména záležitosti uvedené v ustanoveních § 11, 35, 36 a 59 zákona č. 129/2000 Sb., s výjimkou vydávání nařízení kraje, dále záležitosti, které do samostatné působnosti svěří zákon (§ 14 odst. 2). Kraj může pro výkon samostatné působnosti zakládat a zřizovat právnické osoby a organizační složky kraje, pokud zákon nestanoví jinak (§ 14 odst. 3).
5. 37. Zdraví je jeden z nejvýznamnějších faktorů ovlivňujících kvalitu lidského života a patří mezi absolutní základní práva a hodnoty. Ústavní soud vychází z ústavní koncepce ochrany zdraví, jež je zakotvena v čl. 6 odst. 1 Listiny, podle něhož „Každý má právo na život. Lidský život je hoden ochrany již před narozením.“, a v čl. 31 Listiny, který stanoví: „Každý má právo na ochranu zdraví. Občané mají na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky za podmínek, které stanoví zákon.“.
6. 38. Dalšími zásadními ústavněprávními východisky jsou:
   1. - čl. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhlášené ve Sbírce zákonů pod č. 209/1992 Sb.), který stanoví, že právo každého na život je chráněno zákonem.
   2. - čl. 12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (vyhlášeného ve Sbírce zákonů pod č. 120/1976 Sb.), který v odstavci 1 stanoví, že státy, smluvní strany Paktu, uznávají právo každého na dosažení nejvýše dosažitelné úrovně fyzického i duševního zdraví. V odstavci 2 písm. d) citovaného článku se smluvní strany pak zavázaly, že budou činit opatření k dosažení plného uskutečnění tohoto práva, a mezi tato opatření patří i vytvoření podmínek, které by zajistily všem lékařskou pomoc a péči v případě nemoci.
   3. - čl. 24 Úmluvy o právech dítěte (vyhlášené ve Sbírce zákonů pod č. 104/1991 Sb.), ve kterém smluvní strany uznávají právo dítěte na dosažení nejvýše dosažitelné úrovně zdravotního stavu a na využívání léčebných a rehabilitačních zařízení.
   4. - čl. 11 a 13 Evropské sociální charty (vyhlášené pod č. 14/2000 Sb. m. s.) pak zavazují smluvní strany, aby buď přímo samy, nebo ve spolupráci s veřejnými a soukromými organizacemi, přijaly opatření k účinnému uplatnění práva na ochranu zdraví a poskytly každé osobě přiměřenou pomoc a v případě nemoci i péči nezbytnou podle jejího stavu.
   5. - čl. 2 a 3 Úmluvy na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny ve znění Dodatkového protokolu ze dne 12. ledna 1998 (vyhlášených pod č. 96/2001 Sb. m. s. a č. 97/2001 Sb. m. s.) stanoví nadřazení lidské bytosti nad zájmy společnosti nebo vědy a zavazuje smluvní strany, aby v rámci své jurisdikce učinily odpovídající opatření k zajištění rovné dostupnosti zdravotní péče patřičné kvality.

1. 39. Podle závěrů Rady Evropské unie (2006/C 146/01) uveřejněných v Ústředním věstníku Evropské unie dne 22. června 2006 jsou zdravotní systémy nedílnou součástí Evropské sociální infrastruktury. V době, kdy evropská populace stárne, očekávání rostou a lékařství jde kupředu, nepodceňuje výzvy, které před ní leží a které se týkají sladění individuálních potřeb s dostupnými finančními prostředky. Při projednávání budoucích strategií by měly být společným zájmem ochrana hodnot a zásad, na nichž spočívají zdravotní systémy Evropské unie. Rada Evropské unie vzala rovněž na vědomí, že Evropská komise uvedla, že vypracuje zásady Společenství pro bezpečnou, kvalitní a účinnou zdravotní péči, a to posílením spolupráce mezi členskými státy a zajištěním jasnosti a jistoty při uplatňování práva Společenství v oblasti zdravotních služeb a zdravotní péče. Podle Prohlášení o společných hodnotách a zásadách, které jsou prohlášením dvaceti pěti ministrů zdravotnictví Evropské unie o společných hodnotách a zásadách, na nichž spočívají evropské zdravotní systémy, a které je přílohou k uvedeným závěrům Rady Evropské unie, jsou jako základní hodnoty označeny všeobecnost, přístup ke kvalitní péči, rovnost a solidarita, které různé orgány Evropské unie při své práci obecně uznávají. Všeobecnost znamená, že nikomu není zamezen přístup ke zdravotní péči; rovnost se vztahuje k rovnému přístupu podle potřeby, bez ohledu na etnickou příslušnost, pohlaví, věk společenské postavení nebo možnost zaplatit; solidarita úzce souvisí s finančním uspořádáním vnitrostátních systémů a s potřebou zajistit přístup pro všechny. Všechny zdravotní systémy v Evropské unii se snaží zaměřit především na pacienta a reagovat na individuální potřeby. Avšak různé členské státy mají různé přístupy k uplatňování těchto hodnot v praxi. Ministři zdravotnictví vzali na vědomí rostoucí zájem o otázku úlohy tržních mechanismů (včetně tlaku hospodářské soutěže) při řízení zdravotních systémů; přitom konstatovali, že je na jednotlivých členských státech, aby stanovily svůj vlastní přístup se specifickými zásahy vytvořenými na míru zdravotnímu systému.
2. 40. Pokud se týká samotného pojmu zdravotnictví, právní úpravy a správy na úseku zdravotnictví, uvádí doc. JUDr. Petr Průcha, CSc., v publikaci Veřejná správa a samospráva (vydané Vysokou školou aplikovaného práva, s. r. o., Praha, 2004), že „...zdravotnictví samo o osobě je pojem zahrnující systém zdravotnických služeb, resp. péče o zdraví, společně se systémem zdravotnických zařízení a dalších zdravotnických organizací uspořádaných do soustavy zdravotnických zařízení, které tuto péči poskytují. Výkon veřejné správy na úseku zdravotnictví je zaměřen na realizaci opatření směřujících k péči o zdraví, včetně ochrany a podpory tzv. veřejného zdraví. Obsah i právní úprava výkonu veřejné správy přitom v uplynulém desetiletí doznaly řady změn, které korespondují dosavadním změnám nejen ve veřejné správě jako takové, ale i ve vlastním zdravotnictví. Systémem umožňujícím a současně zabezpečujícím poskytování péče o zdraví se vytvářejí podmínky pro reálné naplnění ústavněprávně zaručeného práva na život a práva na ochranu zdraví. V organizaci správy na úseku zdravotnictví se projevuje jednak to, že veřejná správa zdravotnictví je diferencována vertikálně, resp. úrovňově, a dále i to, že se na ní podílejí jak orgány státní správy, tak subjekty samosprávy. Ústředním orgánem státní správy na úseku zdravotnictví je Ministerstvo zdravotnictví. Do jeho působnosti patří centrální výkon státní správy pro zdravotní péči, ochrana veřejného zdraví, zdravotnická vědeckovýzkumná činnost, zdravotnická zařízení v přímé řídící působnosti, vyhledávání, ochrana a využívání přírodních léčivých zdrojů, přírodních léčebných lázní a zdrojů přírodních minerálních vod, léčiva a prostředky zdravotnické techniky pro prevenci, diagnostiku a léčení lidí, zdravotní pojištění a zdravotnický informační systém. Ministerstvo přitom postupuje v součinnosti s ostatními ústředními orgány státní správy, přičemž zvláštní postavení a úkoly na tomto úseku přísluší Ministerstvu obrany a Ministerstvu vnitra. Na územní úrovni veřejnou správu přísluší vykonávat krajům a obcím. V těchto případech platná právní úprava diferencuje mezi výkonem státní správy a samosprávy. Státní správu vykonávají v některých otázkách krajské úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností, samosprávu potom vykonávají v příslušném rozsahu na svých úrovních kraje a obce. Mimo to na územní úrovni přísluší vykonávat státní správu v otázkách ochrany veřejného zdraví krajským hygienickým stanicím. Na správě zdravotnictví se dále podílejí subjekty tzv. profesní samosprávy, jimiž jsou Česká lékařská komora, Česká stomatologická komora a Česká lékárnická komora. Zvláštní formou péče o zdraví je tzv. ochrana veřejného zdraví. Veřejným zdravím se rozumí zdravotní stav obyvatelstva a jeho skupin. Ochrana a podpora veřejného zdraví je pak souhrn činností a opatření k vytváření a ochraně zdravých životních a pracovních podmínek a zabránění šíření infekčních a hromadně se vyskytujících onemocnění, nemocí souvisejících s prací a jiných významných poruch zdraví a dozor nad jejich sledováním.“.
3. 41. Zákonná úprava ochrany zdraví a zajištění zdravotní a péče, která navazuje na ústavněprávní úpravu, je soustředěna zejména v zákoně č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 20/1966 Sb."), který v § 11 odst. 1 stanoví, že zdravotní péči poskytují zdravotnická zřízení státu, obcí, fyzických a právnických osob v souladu se současnými dostupnými poznatky lékařské vědy. Z ustanovení § 33 a § 39 odst. 1 tohoto zákona vyplývá, že zdravotnická zařízení zřizují mimo Ministerstvo zdravotnictví též kraje v samostatné působnosti, obce, fyzické a právnické osoby. Oprávnění k provozování nestátního zdravotnického zařízení vzniká rozhodnutím o registraci krajského úřadu příslušného podle místa provozování nestátního zařízení ve smyslu ustanovení § 8 zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 48/1997 Sb. pak ukládá zdravotní pojišťovně povinnost zajistit poskytování zdravotní péče svým pojištěncům. Tuto povinnost plní prostřednictvím zdravotnických zařízení, se kterými uzavřela smlouvu o poskytování a úhradě zdravotní péče. Tato zdravotnická zařízení tvoří síť smluvních zdravotnických zařízení zdravotní pojišťovny. Soustavu orgánů ochrany veřejného zdraví a práva a povinnosti fyzických a právnických osob v oblasti ochrany a podpory veřejného zdraví upravuje zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 258/2000 Sb."). V ustanovení § 2 odst. 2 citovaného zákona je veřejné zdraví definováno jako zdravotní stav obyvatelstva a jeho skupin, orgány státní správy v ochraně veřejného zdraví a jejich úkoly jsou definovány v ustanovení § 78 a násl. tohoto zákona.