Nález Ústavního soudu ze dne 27. září 2006 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 34 odst. 2 věty druhé, § 34 odst. 3 písm. a), § 34 odst. 6, § 40 a přílohy k zákonu č. 245/2006 Sb., o veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízeních a o změně některých zákonů

1. 42. Z hlediska historického vývoje upravovala v období centrálně řízeného zdravotnictví na základě § 33 a 42 zákona č. 20/1966 Sb. soustavu zdravotnických zařízení vyhláška č. 43/1966 Sb., o soustavě zdravotnických zařízení. Tato vyhláška byla zrušena vyhláškou č. 121/1974 Sb., o soustavě zdravotnických zařízení. I tato vyhláška byla posléze zrušena vyhláškou č. 242/1991 Sb., o soustavě zdravotnických zařízení zřizovaných okresními úřady a obcemi, která platí dosud. Současně Ministerstvo zdravotnictví vydalo vyhlášku č. 394/1991 Sb., o postavení, organizaci a činnosti fakultních nemocnic a dalších nemocnic, vybraných odborných léčebných ústavů a krajských hygienických stanic v řídící působnosti Ministerstva zdravotnictví České republiky, která je dosud v platnosti. Po roce 1989 v souvislosti se změnou společensko-ekonomických podmínek došlo k úpravě zdravotního pojištění zákonem č. 550/1991 Sb., o všeobecném zdravotním pojištění, poté zákonem č. 48/1997 Sb. a zákonem č. 258/2000 Sb. Jak bylo uvedeno již výše, stát v rámci reformy veřejné správy zákony č. 157/2000 Sb. a č. 290/2002 Sb. převedl některá svá zdravotnická zařízení, která byla státními příspěvkovými organizacemi, do majetku krajů a obcí, a to jako jejich příspěvkové organizace. Jak vyplývá z obecné části důvodové zprávy k návrhu zákona č. 290/2002 Sb. (www.psp.cz, tisk 1151/0), jednalo se o převod vlastnictví části majetku státu a transformaci dosavadních státních organizací a organizačních složek státu působících mimo jiné i v oblasti zdravotnictví. Podle předpokladů měly nadále především územně samosprávné celky uspokojovat a zajišťovat potřeby občanů v oblastech, jichž se přechod majetku týkal. Kraj měl současně posoudit potřebnost zajišťování služeb jak co do počtu, tak co do územního působení. Vzhledem k tomu, že do přijetí návrhu zákona nebylo možno vyloučit změny v jejich počtu (zejména z důvodu možných organizačních změn spočívajících kupř. ve sloučení, rozdělení či zrušení některých organizačních složek, případně zrušení některé příspěvkové organizace), nebyl jejich výčet uveden přímo v zákoně.
2. 43. Ze shora označených ustanovení § 33 a 39 zákona č. 20/1966 Sb. vyplývá, že kraje a obce zřizují a řídí zdravotnická zařízení v samostatné působnosti. Poskytování zdravotní péče tedy spadá do samostatné působnosti územních samosprávných celků, do které může stát podle čl. 101 odst. 4 Ústavy zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.
3. 44. Zákon č. 245/2006 Sb. zavádí do právního řádu České republiky nový typ právnické osoby a podstatným způsobem mění podmínky poskytované zdravotní péče v České republice. Jeho proklamovaným cílem je vytvoření efektivního právního prostředí pro existenci a provoz nemocnic ve veřejném vlastnictví a pro vytvoření základní sítě těchto nemocnic, jejichž prostřednictvím bude stát schopen zajišťovat každodenní právo na ochranu zdraví a každému občanovi v případě potřeby rovný přístup k bezplatné zdravotní péči na základě veřejného pojištění tak, jak to předpokládá Listina v čl. 31.
4. 45. Veřejné zdravotnické zařízení definuje ustanovení § 1 zákona č. 245/2006 Sb. a jeho zřizovatelem může být stát, kraj nebo obec i jiná právnická nebo fyzická osoba, nebo ji může zřídit i více zřizovatelů (§ 2 odst. 1, 2 a 3). Vzniku veřejného zdravotnického zařízení předchází jeho zřízení (§ 3 odst. 1) a zákon tuto proceduru podrobně upravuje. Kromě toho ze zákona se veřejným zdravotnickým zařízením stává v příloze zákona taxativně vymezená skupina právnických osob (zdravotnických zařízení) uplynutím lhůty 180 dnů ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona (§ 40 odst. 1). Dnem vzniku veřejného zdravotnického zařízení podle citovaného ustanovení § 40 odst. 1 přecházejí na veřejné zdravotnické zařízení všechna práva a povinnosti, včetně práv a povinností z pracovněprávních vztahů té právnické osoby uvedené v příloze k zákonu, z níž toto veřejné zdravotnické zařízení vzniklo (§ 40 odst. 3).
5. 46. Ustanovení § 34 zákona č. 245/2006 Sb. zakládá síť veřejných zdravotnických zařízení. Ta musí být uspořádána tak, aby na sebe spádová území účelně navazovala a byla zajištěna dostupnost zajišťované péče, přičemž povinnost, aby na území kraje bylo v každém okrese umístěno nejméně jedno veřejné zdravotnické zařízení, ukládá zákon kraji (§ 34 odst. 2 věta druhá). Podle zákona tvoří síť veřejných zdravotnických zařízení jednak veřejná zdravotnická zařízení vzniklá podle ustanovení § 34 odst. 3 písm. a) a § 40 odst. 1 (tj. zdravotnická zařízení taxativně uvedená v příloze k zákonu) a dále ta veřejná zdravotnická zařízení, která budou zřízena podle tohoto zákona a o zařazení do sítě veřejných zdravotnických zařízení rozhodne Ministerstvo zdravotnictví [§ 34 odst. 3 písm. b) a odst. 4]. Ustanovení § 34 odst. 6 pak ukládá kraji povinnost zřídit veřejné zdravotnické zařízení v případě, že síť nebude splňovat požadavky ustanovení § 34 odst. 2 (návaznost a dostupnost), a neučiní-li tak jiný zřizovatel.
6. 47. Povinnost poskytovat zdravotní péči upravuje ustanovení § 33 odst. 1 zákona č. 245/2006 Sb., podle kterého Ministerstvo zdravotnictví po předchozím projednání s krajem, zdravotními pojišťovnami a příslušnými Komorami stanoví rozhodnutím každému veřejnému zdravotnickému zařízení zařazenému do sítě zdravotnických zařízení rozsah povinnosti poskytovat zdravotní péči a spádové území pro jednotlivé druhy zdravotní péče. Na řízení podle § 33 odst. 1 se nevztahuje správní řád (§ 33 odst. 4).
7. 48. Jak ze shora uvedeného vyplývá, zákon č. 245/2006 Sb. znamená zásadní průlom do působnosti územně samosprávných celků uložené jim zákonem č. 20/1966 Sb. v ustanovení § 33 a 39 tím, že nezávisle na vůli těchto celků mění právní formu zdravotnických zařízení a dále když provoz těchto zařízení (jejichž zřizovateli jsou kraje a obce) podrobuje řídící a kontrolní pravomoci Ministerstva zdravotnictví, které je složkou výkonné moci. Tím nová právní úprava učiněná zákonem č. 245/2006 Sb. minimalizuje prostor pro výkon územní samosprávy v oblasti zdravotnictví, jak to předpokládají zákony č. 20/1966 Sb., č. 128/2000 Sb., č. 129/2000 Sb. a č. 131/2000 Sb., když rozhodující roli v této oblasti přenechává Ministerstvu zdravotnictví.
8. 49. Ústavní soud opakovaně uvedl, že považuje místní samosprávu za nezastupitelnou složku rozvoje demokracie. Problematikou samostatné působnosti územních samosprávných celků i ochranou vlastnického práva územních samosprávných celků se zabýval v řadě svých rozhodnutí. Protože je s danou problematikou opětovně konfrontován, nezbývá, než předchozí rozhodnutí alespoň rámcově zrekapitulovat.
9. 50. V nálezu ze dne 9. července 2003 sp. zn. Pl. ÚS 5/03 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 30, nález č. 109; vyhlášen pod č. 211/2003 Sb.] v souvislosti s návrhem skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 1 odst. 2 písm. b), § 2 odst. 2 věty druhé, § 3, § 4 odst. 2 písm. b), § 5 odst. 2 věty druhé a § 6 zákona č. 290/2002 Sb. Ústavní soud uvedl, že „místní samospráva je výrazem práva a schopnosti místních orgánů v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí. Dle výchozí teze, na níž je koncepce samosprávy vybudována, je základem svobodného státu svobodná obec, dále potom z pohledu významu regionálního na vyšším stupni územní hierarchie samosprávné společenství občanů, jímž je podle Ústavy kraj.". Rovněž konstatoval, že „územní samosprávné celky, reprezentující územní společenství občanů, musí mít – prostřednictvím autonomního rozhodování svých zastupitelských orgánů – možnost svobodně rozhodnout, jakým způsobem naloží s finančními prostředky, jimiž jsou pro splnění úkolů samosprávy vybaveny. Právě hospodaření se svým majetkem samostatně na vlastní účet a vlastní zodpovědnost je atributem samosprávy. Skupina poslanců přitom svůj návrh odůvodnila tím, že napadená ustanovení jednostranně, bez možnosti dotčených krajů a obcí vyjádřit relevantně svoji souhlasnou či nesouhlasnou vůli, určují, že na samosprávné celky přechází ze státu vybrané věci, práva a závazky dosud náležející státu, a současně určují, že se z vymezených organizačních složek státu a státních příspěvkových organizací stávají organizační složky či příspěvkové organizace příslušných samosprávných celků. Navrhovatelé zejména zákonu vytýkali, že neřeší takové zásadní otázky, jako je otázka úhrady závazků státu vzniklých do 31. 12. 2002, které přešly dnem 1. 1. 2003 na kraje či obce. Zákon tím podle argumentace skupiny poslanců nepřípustně zatěžuje finanční pozici územně samosprávných celků.". Ústavní soud současně konstatoval, „...že nelze zpochybňovat opodstatněnost kroku, kdy stát v rámci reformy veřejné správy převedl na územní samosprávné celky určitý majetek, neboť je dána důvody, které vycházejí z historicky potvrzeného přesvědčení, na základě něhož především právě ti, jichž se záležitosti s ním spjaté týkají a jimž tento majetek ve svých funkcích bezprostředně slouží, jsou schopni a z povahy věci i ochotni a motivováni k tomu, aby jej spravovali s péčí řádného hospodáře, a to mnohdy lépe než centrálně organizovaná státní moc, a mnohem účinnějším, plnohodnotným způsobem. Decentralizace úkolů a s tím související převod majetku také není něčím ústavně nepřijatelným. Spojení tohoto kroku s následným převodem či dalším trváním závazků s tímto majetkem spjatých však předpokládá další řešení, a to v návaznosti na systém daní, dotací a podobných dávek. Stát by se totiž neměl - bez dalšího - zbavovat odpovědnosti za dluhy, jež vznikly v době jeho hospodaření s převáděným majetkem a které jsou důsledkem předchozí ztrátové realizace vlastnického práva, případně i nedodržování právních předpisů. Již vůbec by tak neměl činit v relaci k takovým subjektům, jejichž prostřednictvím by měly být plněny i jeho úkoly spočívající v zajišťování základních práv plynoucích z čl. 31 Listiny, garantem jejichž dodržování je on sám. Takové jednání suveréna již navozuje úvahy o zneužití státní moci na úkor územně samosprávných celků. Samotný zásah Ústavního soudu spočívající ve zrušení napadených ustanovení by však tento nežádoucí stav neodstranil, neboť Ústavní soud musel brát v úvahu, že napadený zákon je zákon transformační, jednorázové povahy a právní následky s posuzovanými zákonnými ustanoveními spojené a tímto zákonem předpokládané nastaly ex lege již k 1. lednu 2003, a způsobilost těchto norem vyvolat v budoucnu právní následky je tak plně vyčerpána. Vyhovující nález Ústavního soudu, mající účinky ex nunc, by tak již neměl schopnost na nastalém stavu ničeho změnit. Z tohoto důvodu tak Ústavnímu soudu nezbylo, než návrh navrhovatelů v této části zamítnout.". Na druhé straně ovšem Ústavní soud v citovaném nálezu zrušil ustanovení § 3 a § 6 zákona č. 290/2002 Sb., která upravovala omezení v užívání nabytých věcí do vlastnictví krajů a obcí po dobu deseti let ode dne jejich nabytí pouze ke konkrétně stanovenému účelu, ke kterému byly užívány ke dni přechodu, neboť shledal, že v tomto směru zřetelně vybočují z mezí a hledisek přípustnosti zásahu do vlastnického práva. Desetiletá doba tohoto omezení se v daných souvislostech nejevila jako adekvátní. Ústavní soud dospěl k závěru, „...že omezení vlastnického práva v těchto ustanoveních nesplňuje ve vztahu ke všem principem proporcionality požadovaným komponentům podmínky omezení základního práva, a proto tato ustanovení pro jejich rozpor s čl. 4 odst. 4 ve spojení s čl. 11 odst. 1 Listiny zrušil.“.
10. 51. V nálezu ze dne 5. února 2003 sp. zn. Pl. ÚS 34/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 29, nález č. 18; vyhlášen pod č. 53/2003 Sb.) Ústavní soud uvedl, že „Ústava zakládá právní subjektivitu územních samosprávných celků a počítá s tím, že samosprávné subjekty mají vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3). Ústava ovšem také předpokládá státní jednotnou úpravu samosprávy v podobě zákonného rámce. Vymezení oné části veřejných záležitostí, již je místní nebo oblastní společenství občanů způsobilé řídit, je svěřeno zákonodárci, čili státní moci (čl. 104), nikoli ústavodárci, který by na nejvyšší úrovni vnitrostátního práva vymezoval záležitosti místního významu. Ústava výslovně počítá v čl. 105 s podílem územních samosprávných celků na výkonu státní moci na základě zákonného pověření. Takovéto zprostředkování výkonu veřejné moci samozřejmě s sebou nese podřízení samosprávných celků státní kontrole, jejímž smyslem je zabezpečení kvalitního výkonu státní moci. Ústavní text neříká jednoznačně, zda lze územním samosprávným celkům uložit výkon státní správy autoritativně, či je možno takový zákonný přenos provést jedině na základě dohody mezi státem a příslušným územním samosprávným celkem. Rozhodování o kompetencích územní samosprávy je vždy politické.“.
11. 52. Zejména na závěry uvedené v nálezech Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/03 a s. zn. Pl. ÚS 34/02 Ústavní soud odkazuje, neboť nemá důvod se od nich odchylovat.
12. 53. Rovněž Evropská charta místní samosprávy, která byla v rámci Rady Evropy přijata ve Štrasburku dne 15. října 1985 a jménem České republiky byla podepsána dne 28. května 1998 (ve Sbírce zákonů vyhlášena pod č. 181/1999 Sb.), vychází z toho, že místní společenství jsou jedním z hlavních základů jakéhokoli demokratického zřízení. V čl. 9 stanoví, že místní společenství mají v rámci hospodářské politiky státu právo na přiměřené vlastní finanční zdroje, se kterými mohou v rámci svých pravomocí volně nakládat. Finanční zdroje místních společenství jsou úměrné odpovědnosti stanovené ústavou a zákonem. Finanční systémy, na nichž se zakládají zdroje, které jsou místním společenstvím k dispozici, musí být natolik různorodé a pružné, aby umožňovaly, že tyto zdroje budou pokud možno stále odpovídat skutečnému vývoji nákladů na plnění úkolů, které místní společenství mají. S místními společenstvími se vhodným způsobem konzultuje, jak se jim přerozdělované zdroje mají přidělovat.
13. 54. K otázce ústavnosti zákonného omezení vlastnického práva a způsobilosti samosprávy řídit část veřejných záležitostí ve vztahu k ochraně zdraví lze vyvodit následující teze.
14. 55. Argumentace obsažená v návrhu skupiny senátorů na zrušení napadených ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. obsahuje poměřování veřejného zájmu na zajištění péče o zdraví lidu ve vztahu k veřejnému zájmu na straně jedné a na zajištění ochrany vlastnického práva a ochrany samostatné působnosti územně samosprávných celků na straně druhé. Vychází z priority ochrany práva územně samostatných celků a ze zdůraznění principu nezávislosti územně samosprávných celků na státu. Ústavní soud ale zdůrazňuje, že je si vědom toho, že práva na život a zdraví, tak jak jsou upravena v čl. 6 odst. 1 a čl. 31 Listiny, jsou absolutními základními právy a hodnotami a že právě ve vztahu k těmto absolutním hodnotám je třeba poměřovat právo na samosprávu a právo vlastnické.
15. 56. S tímto vědomím lze hodnotit změny a dopady, které na poskytování zdravotní péče a výkon samostatné působnosti územních samosprávných celků v oblasti zdravotnictví má, resp. bude mít zákon č. 245/2006 Sb.

Princip proporcionality

1. 57. Obdobně, jak je tomu u všech demokratických ústavních soudů, i Ústavní soud České republiky pro řešení kolize základních práv, případně ústavním pořádkem chráněných veřejných statků, a to v řízení o kontrole norem i v řízení o ústavních stížnostech, aplikuje princip proporcionality.
2. 58. Pro vyvození závěru v případě kolize základních práv, případně veřejného dobra, jako principů, na rozdíl od případu konfliktu norem jednoduchého /podústavního/ práva, se Ústavní soud řídí příkazem k optimalizaci, tj. postulátem minimalizace omezení základního práva a svobody, příp. veřejného dobra. Jeho obsahem je maxima, dle níž v případě závěru o opodstatněnosti priority jednoho před druhým ze dvou v kolizi stojících základních práv, resp. veřejných statků je nutnou podmínkou konečného rozhodnutí rovněž využití všech možností minimalizace zásahu do jednoho z nich. Příkaz k optimalizaci lze normativně odvodit z ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny, dle něhož základních práv a svobod musí být šetřeno při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod, tudíž analogicky rovněž v případě jejich omezení v důsledku jejich vzájemné kolize (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 41/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 10; vyhlášen pod č. 98/2004 Sb.).
3. 59. V nálezu ze dne 20. června 2006 sp. zn. Pl. ÚS 38/04 (vyhlášen pod č. 409/2006 Sb.) Ústavní soud obdobně jako v nálezu ze dne 13. srpna 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 27, nález č. 105; vyhlášen pod č. 405/2002 Sb.) konstatoval, že v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem, resp. jinými základními právy či svobodami: „...je třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazývána zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod. Tato obecná zásada zahrnuje tři kritéria posuzování přípustnosti zásahu. Prvním z nich je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), dle něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná o princip potřebnosti, dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího – ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám – z více možných prostředků. Třetím principem je princip přiměřenosti (v užším smyslu), dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních.“.