Nález Ústavního soudu ze dne 13. prosince 2006 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění zákonů č. 320/2002 Sb. a č. 59/2003 Sb.

IV. Stanovisko Ministerstva zemědělství IV.

1. 40. Ústavní soud dle § 48 odst. 2 a § 49 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, vyzval Ministerstvo zemědělství, aby se vyjádřilo k podanému návrhu.

Obecně

1. 41. Ministerstvo zemědělství (dále jen „ministerstvo“) ve svém stanovisku vyslovuje souhlas s tím, že při provádění práva myslivosti dochází k užívání cizích pozemků. Odmítá však, že by tak docházelo k hospodaření na cizích honebních pozemcích a získávání jejich užitků. Poukazuje na skutečnost, že podle našeho právního řádu volně žijící živočichové – tudíž i zvěř – nejsou považováni za součást pozemku, ale podobně, jako v řadě dalších evropských zemí za „res nullius“. Proto má stát podle názoru ministerstva právo stanovit, kdo a za jakých podmínek si takového živočicha může přivlastnit. Stát má pak přímo, s odkazem na čl. 7 Ústavy České republiky, povinnost zajistit právní předpoklady pro možnost ochrany zvěře jako přírodního bohatství, deklarované takto v § 2 písm. b) zákona o myslivosti. Právo a povinnost zvěř chránit, cílevědomě chovat a lovit považuje ministerstvo s ohledem na výše uvedené za veřejný zájem. Omezení vlastnického práva spočívající v možnosti v míře nezbytně nutné užívat honební pozemky k provádění práva myslivosti je tudíž zájmem obecným, resp. veřejně prospěšným.
2. 42. Podle Listiny vlastnické právo není právem absolutním a nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy a jeho výkon nesmí mimo jiné poškozovat přírodu a životní prostředí nad rámec stanovený zákonem.
3. 43. Vlastnické právo je proto zákonem o myslivosti dostatečně respektováno a chráněno. O tom, zda určitý honební pozemek bude součástí některé z honiteb, může plně rozhodnout vlastník tohoto pozemku. Pokud nesouhlasí s tím, aby jeho honební pozemek byl součástí některé z honiteb a bylo na něm tudíž vykonáváno právo myslivosti, dává mu zákon o myslivosti možnost vyloučit tato práva na svém pozemku jeho prohlášením za nehonební.
4. 44. Oprávnění přivlastňovat si ulovenou nebo nalezenou uhynulou zvěř, jakož i její vývojová stadia charakterizuje ministerstvo jako „odměnu státu“ za péči o součást přírodního bohatství a kompenzaci případných negativních důsledků, které zvěř svými životními projevy na pozemcích a porostech působí.
5. 45. Ministerstvo zdůrazňuje, že podle zákona o myslivosti nejsou vlastníci honebních pozemků nuceni ani k povinnému členství v honebním společenstvu ani k povinnému členství v mysliveckém sdružení. Toto jejich rozhodnutí je zcela dobrovolné a záleží na jejich vůli, zda svého práva využijí, či nikoliv.
6. 46. Myslivost v naší právní úpravě není a nikdy nebyla považována za sport, přičemž dle stanoviska Evropské komise, které si ministerstvo s ohledem na vstup České republiky do Evropské unie vyžádalo, je posuzování myslivosti jako takové s ohledem na (různé) kulturní a historické tradice každé členské země ponecháno na národních legislativách. Upozorňuje současně – s vazbou na argumentaci vztahující se k podmínkám ve Francii – že obsahový význam pojmu označovaného anglickým termínem „hunting“ není totožný s „myslivostí“, jak je tradičně chápána u nás a užívána v naší právní úpravě.
7. 47. K náhradám, jejichž absenci návrh patrně namítá, odkazuje ministerstvo na § 30 odst. 2 zákona o myslivosti, který uvádí, že náhrada za přičlenění se stanoví dohodou, a v případě, že k dohodě nedojde, určí náhradu orgán státní správy myslivosti.

K jednotlivým zpochybňovaným ustanovením zákona

1. 48. K § 9 odst. 2

   Ministerstvo považuje za účelné ponechat úpravu v zákoně obsaženou s ohledem na skutečnost, že rozhodnutí správního úřadu je vydáváno ve správním řízení, ve kterém může vlastník pozemku svá práva uplatnit; tím spíše, že takové rozhodnutí je přezkoumatelné soudem.

1. 49.

   K § 9 odst. 3 ministerstvo poukazuje na to, že na rozdíl od (odlišné) francouzské úpravy podle naší právní úpravy vlastník honebního pozemku, který dobrovolně vytvořil honební společenstvo s tím, že jeho pozemky budou uznány za honitbu, nebo souhlasil s tím, že jeho pozemek byl k honitbě přičleněn, byl také srozuměn s tím, že v honitbě bude prováděno právo myslivosti, které v sobě mimo jiné zahrnuje i lov a vše, co s ním souvisí. Ostatní vlastníci honebních pozemků, kteří si takové omezení svého vlastnického práva k honebním pozemkům nepřejí, mají podle § 17 odst. 2 zákona o myslivosti možnost podat správnímu orgánu návrh na prohlášení svého pozemku za nehonební. Omezení v době lovů je vedeno záměrem umožnit povinným osobám provést taková opatření, aby skutečné početní stavy zvěře v honitbě nepřekročily stavy normované, a současně i dalším obecným zájmem, kterým je zejména bezpečnost dalších osob.

1. 50. K § 17 odst. 6

   Ačkoli podle návrhu má být zrušeno celé ustanovení § 17 odst. 6, odůvodnění, které navíc neodpovídá právní úpravě, směřuje pouze k jeho poslední větě. Podle zákona o myslivosti honební společenstvo není občanským sdružením podle zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů. Ministerstvo však souhlasí s tím, že při vyrovnání hranic honiteb výměnou honebních pozemků nebo jejich přičleněním je zasahováno do již projevené vůle vlastníků honebních pozemků, přičemž danou situaci by mohl řešit případný povinný souhlas vlastníka s výměnou nebo přičleněním tohoto honebního pozemku.

1. 51. K § 18 odst. 4

   Ministerstvo konstatuje, že není zcela jasné, co mají navrhovatelé na mysli. Jde-li o třetí větu, odkazuje na postoj vyjádřený k § 17 odst. 6. K tvrzení o diskriminaci vlastníků honebních pozemků přičleňovaných ke společenstevní honitbě ministerstvo konstatuje, že řešení takové otázky není předmětem ustanovení § 18 odst. 4.

1. 52. K § 21 odst. 1 písm. e)

   Ministerstvo ve vztahu k návrhu na zrušení tohoto ustanovení uvádí, že při porovnání s ustanovením § 26 odst. 6 se ustanovení § 21 odst. 1 písm. e) zákona o myslivosti jeví jako diskriminační ve vztahu k vlastníkům honebních pozemků přičleněných ke společenstevní honitbě, kteří se rozhodli stát se členem tohoto honebního společenstva později než ve lhůtě stanovené § 26 odst. 6 zákona o myslivosti nebo to v této lhůtě z nějakých důvodů nestihli, nebo vůči jejich právním nástupcům. V této souvislosti ministerstvo zároveň upozorňuje, že ani ustanovení § 26 odst. 6 není vždy v souladu s § 19 odst. 1 písm. a). Podle tohoto ustanovení členy honebního společenstva mohou být pouze vlastníci nebo spoluvlastníci souvislých honebních pozemků. Ustanovení § 26 odst. 6 ve svém důsledku může vést k tomu, že členem honebního společenstva se stane osoba, která podle § 19 odst. 1 písm. a) členem honebního společenstva být nemůže. Dovozovat záměr zákonodárce z § 26 odst. 6 je proto s ohledem na § 19 odst. 1 písm. a) velmi obtížné. Možnost honebního společenstva vyjádřit se k jeho rozšíření o další osoby není dle názoru ministerstva v obecné rovině diskriminací vůči osobě, jejíž pozemky byly k honitbě přičleněny, a omezením jejího práva se svobodně sdružovat. Tento postoj opírá ministerstvo o skutečnost, že honební společenstvo není sdružením podle zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů. Ministerstvo zastává názor, že je nutno brát v úvahu právo honebního společenstva na to, aby se svobodně mohlo vyjádřit k tomu, zda se někdo další stane nebo nestane jeho členem, zejména s ohledem na to, že členové honebního společenstva ručí za závazky tohoto společenstva.

1. 53. K § 26 odst. 1 části věty za středníkem (dodatečně napadené ustanovení)

   Ministerstvo připouští, že zde uvedená 30denní lhůta je v mnoha případech obtížně splnitelná, resp. není splnitelná vůbec; souhlasí tudíž, že v těchto případech může docházet k omezení vlastnického práva těch vlastníků, kteří nemají zájem stát se členy honebního společenstva. Současně však poukazuje na snahu zákonodárce ochránit nového vlastníka, který má zájem se stát členem honebního společenstva, a stanovit pro něj co nejvýhodnější podmínky.

1. 54. K § 27 odst. 1 větě druhé (dodatečně napadené ustanovení) ministerstvo pouze podotýká, že otázky ručení majetkem v rámci honebního společenstva nejsou předmětem rozhodovací či dozorové činnosti orgánů státní správy myslivosti.
2. 55. K § 31 odst. 1 a 2 ministerstvo zaujímá stanovisko stejné jako k § 17 odst. 6.
3. 56. K § 31 odst. 6 písm. a) ministerstvo upozorňuje, že argumentace v návrhu nevychází z platné právní úpravy. V tomto ustanovení není taxativní výčet všech důvodů zániku honitby, ale pouze jeden z nich. Pouhé (navrhované) vypuštění slov „na žádost jejich držitelů“ by dle předpokladu ministerstva mohlo vést k nebývalému nárůstu počtu správních řízení (eventuálně i soudních sporů) na základě návrhů podávaných i subjekty, které nejsou ani vlastníky pozemků v takto dotčených honitbách ani držiteli daných honiteb.
4. 57. K § 55 odst. 1, 2 a 3 ministerstvo shrnuje, že současná právní úprava vychází ze specifik škod, které zvěř působí na zemědělských a lesních porostech. Upozorňuje, že u zemědělských plodin je poškození po uplynutí 20 dnů již obtížně zjistitelné, u lesních porostů, zejména v horských oblastech, pak je zjištění škod způsobených zvěří s ohledem na vysokou sněhovou pokrývku mnohdy reálné za delší časový úsek. Z dosavadních zkušeností vyplývá, že lhůtu jednoho roku lze považovat za maximální, po uplynutí delšího časového intervalu by již zřejmě nebylo lze rozpoznat, kdy ke konkrétní škodě došlo a v jakém rozsahu a kdo (vzhledem k možné změně uživatele honitby) za ni nese odpovědnost.
5. 58. K § 69 odst. 1 ministerstvo upozorňuje, že lhůty stanovené v tomto přechodném ustanovení již prošly, proto považuje návrh na jeho zrušení za bezpředmětný. V opačném případě by se bylo třeba vyrovnat s již zahájenými správními řízeními a zvážit možnou diskriminaci ve vztahu k případům, které byly již pravomocně rozhodnuty.

V. V.

1. 59. Ústavní soud v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, ověřil, že zákon č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění pozdějších předpisů, jehož některá ustanovení jsou napadena pro protiústavnost, byl přijat a vydán v mezích Ústavou České republiky stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

VI. Podstata a povaha práva myslivosti VI.

1. 60. Ústavní soud úvodem konstatuje, že při zákonné normotvorbě v České republice platí zásada svrchovaného zákonodárce. Z tohoto pohledu Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit správnost, ideovou vyváženost, politický náboj či věcnou vhodnost přijaté zákonné úpravy, nýbrž pouze - jak odpovídá ústavnímu vymezení kompetencí Ústavního soudu dle čl. 83 Ústavy České republiky - soulad s ústavními garancemi.
2. 61. V souvislosti s projednávanou věcí se Ústavní soud v prvé řadě zabýval otázkou podstaty mysliveckého práva a následně jejím zhodnocením z pohledu ústavních garancí, jichž se navrhovatelé dovolávají.
3. 62. Historicky bylo právo myslivosti v našich kulturně-geografických podmínkách chápáno jako součást vrchního pozemkového vlastnictví. V novověku, kdy již tato koncepce nebyla s ohledem na společenskou emancipaci širokých vrstev akceptovatelná, došlo i v podmínkách habsburské monarchie ke změně podmínek tím, že zákon o myslivosti z roku 1849 zrušil právo myslivosti na cizích pozemcích. Právo myslivosti tak bylo nově chápáno jako součást ius fruendi, oddělené od ostatních složek vlastnického práva. Byť bylo a je pozemkové vlastnictví indikátorem subjektu oprávněného právo myslivosti vykonávat, nevyjadřovaly dosavadní právní úpravy (zákony o myslivosti z roku 1947 a 1962) vztah práva myslivosti k pozemkovému vlastnictví zcela jasně a především v praxi a právním vědomí adresátů práva nebylo právo myslivosti chápáno jako zvláštní právo svou existencí nezávislé na vlastnickém právu k pozemku. Právě o zdůraznění této skutečnosti se pokouší právní úprava zákonem o myslivosti, jehož napadaná ustanovení jsou předmětem tohoto řízení (k tomu viz i důvodovou zprávu k § 16 zákona o myslivosti, sněmovní tisk č. 788/0).
4. 63. Právo myslivosti se odvíjí přímo od vlastnického práva ke zvěři, resp. ke zvěři neulovené. Zvěř, která je chápána napříč právními úpravami různě, je zpravidla označována jako res nullius, tedy věc nepatřící nikomu. Tento přístup je podmíněn skutečností, že zvěř se pohybuje volně bez ohledu na hranice pozemků, a nelze ztotožnit vlastnické právo k pozemku, na němž se zvěř pohybuje, s vlastnickým právem ke zvěři. Zvěř tedy nepředstavuje plod pozemku, ale samostatný předmět vlastnického práva. Stát, suverén na svém území, je právě z tohoto důvodu oprávněn regulovat práva ke zvěři.
5. 64. Předmětem práva myslivosti je tedy zvěř, která v abstraktní rovině představuje především přírodní bohatství, které si stát vytkl za cíl chránit. Závažnost a zásadnost této ochrany je dána především skutečností, že ochrana přírodních hodnot se stala předmětem regulace přímo v Ústavě České republiky, podle jejíhož čl. 7 stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství.
6. 65. Současná právní úprava, jak je provedena zákonem o myslivosti, rozlišuje dvě kategorie - myslivost a právo myslivosti. Zákon o myslivosti definuje myslivost [§ 2 písm. a)] jako soubor činností prováděných v přírodě ve vztahu k volně žijící zvěři jako součásti ekosystému a spolkovou činnost směřující k udržení a rozvíjení mysliveckých tradic a zvyků jako součásti českého národního kulturního dědictví. Právem myslivosti rozumí zákon o myslivosti [§ 2 písm. h)] souhrn práv a povinností zvěř chránit, cílevědomě chovat, lovit, přivlastňovat si ulovenou nebo nalezenou uhynulou zvěř, její vývojová stadia a shozy paroží, jakož i užívat k tomu v nezbytné míře honebních pozemků.
7. 66. Z uvedených definic plyne, že podstata myslivosti v české právní úpravě směřuje v prvé řadě k naplnění zmíněného ústavního cíle, tedy k ochraně zvěře s tím, že k tomuto cíli základnímu přibývá ještě další cíl v podobě ochrany myslivosti jako národního kulturního dědictví.
8. 67. Stát stanovuje celou řadu podmínek, resp. omezení, za kterých lze právo myslivosti vykonávat. Prvním, nejobecnějším omezením je, že právo myslivosti lze vykonávat jen v honitbě a mohou je vykonávat pouze subjekty, které splňují zákonem stanovené podmínky - nemůže je tedy vykonávat kdokoliv a kdekoliv.
9. 68. Podstatnější pro posouzení povahy práva myslivosti z hlediska souladu s ústavními garancemi jsou však jiné atributy, jež byly právu myslivosti zákonem propůjčeny. Myslivost není definována jako výrobní činnost či podnikání, ale jako vztah k volně žijící zvěři, jež tvoří součást ekosystému. Právo myslivosti tak nelze rozdělovat na „komerční“ a „nekomerční“ část, jednak proto, že zákon stanoví všechny složky jako integrální součást myslivosti, ale zejména proto, že jde o dvě strany téže mince; jednou je ochrana zvěře a péče o ni a druhou významně omezované právo lovu, jehož prvotním cílem je především regulace stavu zvěře. Zákon o myslivosti implikuje mechanismus, podle nějž by výnosy z myslivosti měly přibližně pokrýt náklady, jež vznikají v souvislosti s realizací povinností uložených zákonem. Rovněž pro tento důvod nelze rozdělovat skupiny činností realizovaných v rámci práva myslivosti na ty, jež slouží veřejnému zájmu, a jež mu neslouží.
10. 69. K dosažení svého účelu zákon o myslivosti stanoví celou řadu povinností, v prvé řadě ty, jež se týkají mysliveckého plánování. Základní zásadou chovu lovné zvěře je zachování rovnováhy výskytu všech druhů zvěře v mezích mezi tzv. stavem minimálním a stavem normovaným (tedy stavem, který odpovídá kvalitě životního prostředí a úživnosti honitby). Ne nepodstatnou okolností je rovněž nově zakotvená odpovědnost za jiný správní delikt, v jejímž rámci lze postihovat uložením pokuty nesplnění či překročení plánu. Realizace myslivecké činnosti podléhá rovněž dozoru na úseku státní správy myslivosti, v rámci jehož výkonu může být uloženo opatření k nápravě zjištěných nedostatků. Výkon práva myslivosti na straně vlastníka představuje zatížení věcným břemenem chůze, jízdy a trpění myslivecké činnosti; stavba mysliveckých zařízení vyžaduje souhlas vlastníka pozemku.
11. 70. Z uvedených premis dle názoru Ústavního soudu plyne, že v podmínkách České republiky jsou myslivost a právo myslivosti společenskými aktivitami aprobovanými státem k ochraně a rozvoji jedné ze složek životního prostředí - zvěře. Zákon o myslivosti nepředstavuje úpravu myslivosti jako zájmové aktivity, ale ve svém základu jako cílevědomé a regulované činnosti k ochraně a rozvoji přírody.
12. 71. V této souvislosti považuje Ústavní soud za důležité zmínit se také o aplikovatelnosti závěrů, které učinil Evropský soud pro lidská práva ve shora zmíněném případu Chassagnou a další proti Francii. Podstatou posuzovaného případu je, že stěžovatelé byli - v rozporu se svým etickým přesvědčením - nuceni zahrnout své pozemky do honiteb, resp. byli nuceni k účasti ve Schválených obecních sdruženích lovu (Associations communales de chasse agréés - ACCA) a byli nuceni, ač sami nelovci, strpět lov na svých pozemcích. Předmětem stížnosti tak byla konstrukce tzv. Verdeillova zákona, podle něhož byla v různých francouzských departmentech založena povinnost účasti pozemkových vlastníků v ACCA za rozdílných podmínek a tento zákon neumožňoval efektivní (nárokový) prostředek, jak se na činnosti ACCA nepodílet, resp. vyloučit svůj pozemek jako pozemek nehonební. Právě v této souvislosti bylo zdůrazněno i francouzským zákonem o zemědělství zakotvené poslání myslivosti jako činnosti napomáhající rozvoji zvěře a hubení škodlivých zvířat, potlačování pytláctví, provádění myslivecké výchovy členů mysliveckých sdružení při respektování vlastnictví a úrody a, všeobecně, zajišťovat lepší technickou organizaci lovu, aby myslivcům byl umožněn lepší výkon jejich sportu. Z uvedeného vyplývá zřejmá odlišnost podstaty řízení ve věci Chassagnou ve srovnání s nyní posuzovaným případem. Zejména z posléze uvedené skutečnosti je zřejmé, že pojetí myslivosti v českém právu je kvalitativně odlišné, neboť podle české úpravy není zvěř prostředkem k realizaci myslivosti, nýbrž naopak myslivost je prostředkem dosažení optimalizace chovu zvěře.