Nález Ústavního soudu ze dne 13. prosince 2006 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění zákonů č. 320/2002 Sb. a č. 59/2003 Sb.

VII. Obecné hodnocení z hlediska ústavní garance vlastnického práva VII.

1. 72. Jádro argumentace navrhovatelů směřuje k základní námitce, že převážná část napadených ustanovení je v rozporu s ustanovením čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny, podle nichž:

   „(1) Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Dědění se zaručuje.“

   „(4) Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.“

1. 73. Listina sama neobsahuje definici obsahu vlastnického práva. Zásada vyjádřená v ustanovení druhé věty čl. 11 odst. 1 Listiny odkazuje na jednoduchý zákon, který stanoví konkrétní obsah vlastnického práva, jenž se dokonce v nuancích – daných specifiky jednotlivých právních řádů ve vymezení konkrétního obsahu tradiční vlastnické triády – často liší. Jednoduchý zákon má stanovit obsah vlastnického práva jako obecné právní kategorie a Listina představuje ústavní garanci zaručující jednotu obsahu této kategorie. Cílem takového ustanovení je, aby – bez ohledu na předmět a subjekt vlastnického práva - existovalo jediné vlastnické právo, nikoliv jeho různé druhy, jako tomu bylo v minulosti, kdy právní úprava znala vlastnictví socialistické, soukromé a osobní, nebo kdy byli vlastníci s ohledem na konkrétní typový předmět omezeni v takové míře, že jejich vlastnictví bylo pouze vlastnictvím právním, holým a jeho výkon byl svěřen socialistické organizaci.
2. 74. Zákonným ustanovením, které stanoví zákonný obsah vlastnického práva, je § 123 občanského zákoníku, podle něhož „Vlastník je v mezích zákona oprávněn předmět svého vlastnictví držet, užívat, požívat jeho plody a užitky a nakládat s nimi.“.
3. 75. Esenciální vlastností vlastnického práva je, jak z uvedeného vyplývá, omezení realizace vlastnického práva v mezích zákona. Ústavní pravidlo definující obsah vlastnického práva nestanoví obsah vlastnického práva samo, ale zprostředkovává jej právě odkazem na § 123 občanského zákoníku a ve spojení s ním se lze dobrat konkrétního obsahu vlastnického práva jako kategorie chráněné ústavním pořádkem. Součástí zákonného obsahu vlastnického práva k pozemkům je v obecné rovině i to, že na nich lze vykonávat za zákonem stanovených podmínek také právo myslivosti, přičemž jeho výkon lze za určitých podmínek (prohlášením pozemku za nehonební) vyloučit.
4. 76. Ve světle uvedených argumentů je nutno posuzovat i ustanovení čl. 11 odst. 4 Listiny, které neznamená jakoukoliv nepřípustnost jakéhokoliv omezení vlastnického práva, popřípadě bez náhrady. Vyvlastněním či omezením vlastnického práva je třeba rozumět pouze takové omezení, které vylučuje realizaci vlastnického práva buď zcela, nebo v rozsahu, který podstatnou měrou znemožňuje výkon vlastnického práva v některé z jeho složek.
5. 77. Tento přístup ostatně potvrzuje i rozsah garancí zakotvených čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též „Úmluva“):

   „Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva.

   Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut“. Ustanovení druhé věty prvního odstavce citovaného ustanovení hovoří totiž o zbavení vlastnického práva (No one shall be deprived ..., Niemandem darf ... entzogen werden ..., Nul ne peut être privè ...), což dosvědčuje závěr o tom, že omezení vlastnického práva musí být zásadní, tedy „zbavující vlastnictví“, aby bylo s to založit rozpor s garancemi poskytovanými Dodatkovým protokolem k Úmluvě.

1. 78. Podstatná v souvislosti posuzovaného případu jsou i další ustanovení, a to jednak citované ustanovení druhého odstavce čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě a také čl. 11 odst. 3 Listiny:

   „Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem.“

1. 79. Se zmíněnými ústavněprávními mezemi realizace výkonu vlastnického práva se však navrhovatelé žádným významnějším způsobem nevypořádali. Zmíněné ustanovení Listiny je ve srovnání s jinými ustanoveními netypické tím, že nestanoví subjektivní ústavně garantovaná práva, nýbrž povinnosti. V prvé řadě vyslovuje zásadu, že vlastnictví zavazuje. Tato zásada vyjadřuje fakt, že - ač je nutno vlastnické právo považovat za právo absolutní, jež umožňuje ochranu vlastníka proti všem - oprávnění vlastníka mají své limity, jež mohou narážet na oprávněné zájmy druhých a společnosti jako celku. Absolutnost vlastnictví jako právního vztahu tak není zcela neomezená a není „absolutní“ do důsledků. V duchu právně-politické maximy „právo individua končí tam, kde začínají práva druhých“ je tedy nutno vykládat i otázku výkonu vlastnického práva. Tuto zásadu pak rozvádí ustanovení čl. 11 odst. 3 Listiny dalšími dvěma větami.
2. 80. Při respektování zvláštního významu ochrany vlastnického práva je třeba zdůraznit také zákaz zneužití vlastnického práva na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jedná se o dva zákazy, z nichž první je vyjádřením obecného principu zákazu zneužití práva a druhý poměřuje realizaci výkonu vlastnického práva zájmy chráněnými zákonem.
3. 81. Ústavní soud se již v minulosti pozitivně vyjádřil k obecné možnosti zákonodárce omezit zákonem vlastnické právo k realizaci čl. 11 odst. 3 Listiny [tak nález Ústavního soudu ze dne 16. 2. 1995 ve věci sp. zn. III. ÚS 114/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 3, nález č. 9, str. 45 a násl., z novější judikatury pak např. nález Ústavního soudu ze dne 8. 4. 2004 ve věci sp. zn. II. ÚS 482/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 33, nález č. 52, str. 39 a násl.]. K obdobnému závěru Ústavní soud dospěl například i v dřívějším nálezu ze dne 23. 6. 1994 ve věci sp. zn. I. ÚS 35/94 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, nález č. 36, str. 259 a násl.), v němž se zabýval mimo jiné otázkou omezení vlastnického práva v důsledku ochrany kulturních hodnot.
4. 82. Při hodnocení podstaty právní úpravy myslivosti, jak vyplývá z uvedeného, Ústavní soud dospěl k závěru, že se jedná o činnost sloužící k realizaci ústavně zakotveného úkolu státu (čl. 7 Ústavy České republiky). Plnění ústavní povinnosti proto nelze nemít za plnění úkolu v obecném, či dokonce ve veřejném zájmu.
5. 83. Soubor dříve vyslovených premis dovoluje Ústavnímu soudu vyslovit základní zásadu použitelnou při posuzování projednávané věci, totiž že realizace myslivosti a práva myslivosti je v obecné rovině legitimním omezením vlastnického práva. Pokud by vlastnické právo bylo vykonáváno takovým způsobem, který by eliminoval myslivost a výkon práva myslivosti, byl by výkon vlastnického práva v rozporu s čl. 11 odst. 3 Listiny. Zákonná úprava myslivosti svou koncepcí navazuje na pozitivní historické tradice v našich zemích. Ústavní soud je si však vědom, že zejména z důvodu negativních jevů při výkonu myslivosti, které jsou spojeny s komunistickým režimem, došlo ve společnosti v předchozím období a dochází doposud k posunům ve vnímání myslivosti. K tomu, aby bylo dosaženo společensky žádoucího účelu sledovaného zákonem, je třeba systematické výchovné činnosti a důsledného naplňování principů myslivosti v praktickém životě. V individuálních případech mohl a stále může výkon práva myslivosti sklouznout pouze na úroveň zábavy, vzbuzující dojem aktivity pro vyvolené, případně k takovému výkonu myslivosti, která zasáhne do postavení vlastníků honebních pozemků nezákonným způsobem. Tato skutečnost - zneužití práva, resp. výskyt protiprávních činností - se však nemůže stát odůvodněním pro chápání současné zákonné regulace myslivosti jako protiústavní; individuální prohřešky proti myslivosti a zneužití práv z její regulace plynoucích je třeba důsledně postihovat individuálně, a tím přispívat ke změně negativních pohledů na myslivost jako na abstraktní kategorii. Rovněž vlastníkům honebních pozemků právo poskytuje řadu obecných nástrojů k ochraně před excesy ze strany osob, které právo myslivosti na jejich pozemcích vykonávají.
6. 84. V konkrétnostech je třeba se podle názoru Ústavního soudu podrobně zabývat tím, zda omezení, k nimž zákonodárce v konkrétním případě přistoupil, jsou proporcionální, v souladu s jinými ústavněprávními garancemi a zda šetří jejich podstatu a smysl ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny (viz k tomu i zmíněný nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. III. ÚS 114/94).

VIII. Vliv výkonu práva myslivosti na výkon vlastnického práva vlastníků honebních pozemků VIII.

1. 85. Z hlediska posuzování případné kolize s ústavními garancemi podle čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny lze charakterizovat právo myslivosti [§ 2 písm. h) zákona o myslivosti] jako:
   1. 1. činnosti, které vedou k realizaci práv a povinností zvěř chránit, cílevědomě chovat, lovit, přivlastňovat si ulovenou nebo nalezenou uhynulou zvěř, její vývojová stadia a shozy paroží,
   2. 2. užívání honebních pozemků v nezbytné míře k výkonu činností podle bodu 1.

1. 86. Činnosti uvedené sub 1. jsou především vymezením obsahu práva myslivosti, proto při jejich řádném výkonu s ohledem na shora přijaté závěry samy o sobě nemohou představovat omezení vlastnického práva vlastníka honebního pozemku.
2. 87. Jinak je tomu v případě nutného užívání honebních pozemků podle bodu 2., neboť realizace tohoto oprávnění předpokládá omezení vlastníka honebního pozemku. Pokud užití honebního pozemku (tj. ve volné krajině) spočívá pouze v průchodu či průjezdu (ať už z důvodu lovu či z jakéhokoliv jiného důvodu vedoucího k realizaci práva myslivosti), není výkonem takového užívacího práva vlastník zásadně dotčen, takové užívací právo je navíc - jak bylo výše zmíněno - uskutečňováno k plnění ústavní povinnosti vyplývající z čl. 7 Ústavy České republiky, výkon ústavní povinnosti tak nemůže zakládat protiprávnost. Takové „omezení“ výkonu vlastnického práva honebního pozemku je s ohledem na shora uvedené legitimní a proporcionální.
3. 88. Specifická situace nastává v případě, kdy výkonem myslivecké činnosti dojde ke vzniku hospodářsky významné škody, která zbaví vlastníka honebního pozemku možnosti realizace jedné ze složek vlastnické triády - práva užívat plody a užitky věci. Takovýto typový zásah je však kompenzován úpravou povinnosti nahradit škodu, která vznikne (§ 52 a násl. zákona o myslivosti). Nelze tedy mít za to, že by k omezení vlastnického práva docházelo bez náhrady, jak zapovídá čl. 11 odst. 4 Listiny. Nutno podotknout, že zákonodárce v této otázce šel ještě dále tím, že zakotvil na objektivním principu úpravu náhrady škody způsobené zvěří, tedy bez přímého vlivu lidské činnosti, která vzniká realizací práva myslivosti.
4. 89. Předtím, než se Ústavní soud vyjádří konkrétně k argumentaci navrhovatelů ve vztahu k napadeným ustanovením zákona o myslivosti, považuje za důležité v obecné rovině, zejména pak s ohledem na případ Chassagnou, jehož se navrhovatelé dovolávají, uvést, že omezení vlastníka honebního pozemku není nelimitováno. Myslivost lze provozovat podle zákona jen v rámci honitby. Je vyloučena na nehonebních pozemcích, jejichž nehonebnost je dána buď přímo ze zákona [výčtem v § 2 písm. e) zákona o myslivosti], nebo ji může správní úřad ve smyslu § 17 odst. 2 zákona o myslivosti prohlásit z důvodů vojenských, bezpečnostních nebo v zájmu vlastníka, a to buď bez návrhu nebo na jeho návrh. Zákon blíže nespecifikuje neurčitý právní termín „zájem vlastníka“. Při výkladu tohoto termínu je třeba respektovat, že realizací práva myslivosti nelze zasáhnout do jiného ústavně zaručeného práva či do vlastnického práva v rozporu s principem proporcionality takovým způsobem, který popírá podstatu ústavní povinnosti podle čl. 11 odst. 3 Listiny. Vlastník honebního pozemku má proto podle Ústavního soudu nárok, aby byl jeho pozemek za nehonební prohlášen buď z důvodu nutnosti chránit jiné ústavně zaručené právo vylučující svou podstatou právo myslivosti (například smýšlení vlastníka podle čl. 15 odst. 1 Listiny), nebo v situacích, kdy přestane být jinak legitimní omezení vlastníka z důvodu práva myslivosti proporcionální, například tehdy, pokud důvod na straně vlastníka spočívá v povaze využívání pozemku ke specifické podnikatelské činnosti, která by byla honebním užíváním pozemku výrazně omezena (využívání pozemků k účelům výzkumným a vývojovým apod.).
5. 90. Ústavní soud z důvodů spíše preventivních na tuto okolnost zvlášť upozorňuje v souvislosti s případem Chassagnou a apeluje na ústavně konformní aplikaci ustanovení § 17 odst. 2 zákona o myslivosti. Ve zmíněném případu nebyla ochrana vlastníka poskytnuta z titulu jeho vlastnického práva k pozemku, nýbrž z důvodu jiného jeho práva garantovaného Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, jež bylo favorizováno před právem myslivosti, a to i s ohledem na povahu práva myslivosti ve Francii, která se svou podstatou liší od koncepce české právní úpravy.
6. 91. Rovněž je třeba podotknout, že správní úřad je povolán k tomu, aby skutečnou existenci důvodu prohlášení pozemku za nehonební zkoumal podle zmíněných premis tak, aby byla zaručena ochrana práv vlastníka a současně aby se formální záštita jinou ústavní garancí nestala prostředkem popření práva myslivosti.