Nález Ústavního soudu ze dne 2. února 2021 sp. zn. Pl. ÚS 44/17 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů

III. Vyjádření účastníků a vedlejší účastnice řízení III.

1. 23. Poté, co byla vyřešena otázka přípustnosti návrhu (viz k tomu dále sub 38 a 39), soudce zpravodaj podle § 42 odst. 4 ve spojení s § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) zaslal návrh k vyjádření účastníkům řízení. Dále se podle § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu obrátil na vládu a veřejnou ochránkyni práv s dotazem, zda využijí svého práva vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci.
2. 24. Za Poslaneckou sněmovnu se vyjádřil její předseda Mgr. Radek Vondráček, který se ve svém vyjádření omezil na pouhý popis legislativního procesu přijetí napadených ustanovení. Závěrem konstatoval, že příslušné zákony byly přijaty ústavně předepsaným způsobem, podepsány příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny.
3. 25. Za Senát se vyjádřil jeho tehdejší předseda Milan Štěch, který rovněž nejprve popsal legislativní proces, ve kterém se odrazila i snaha reagovat na výtky předchozí judikatury Ústavního soudu. Následně se s ohledem na jejich legislativní historii vyjádřil k jednotlivým ustanovením. Ustanovení § 26 věty první ZVP představuje základní charakteristiku volebního systému do Poslanecké sněmovny, který je v souladu s ústavním pořádkem charakterizován jako proporcionální. Uvedená formulace je součástí zákona od roku 1995. Úprava v § 48 využívá mechanismus republikového mandátového čísla. V materiálně identické podobě je tento mechanismus distribuce mandátů součástí zákona od roku 1995. Současná znění ustanovení § 49 a 51 byla do zákona přidána v rámci tzv. velké volební novely. Podoba § 50 byla přijata jako reakce na tzv. velký volební nález. Jeho závěry představují podle vyjádření hlavní limity, podle nichž je současný systém nastaven. Rozprava k této úpravě byla neutrální a nebyly v ní prezentovány ústavněprávní argumenty. Pouze dva senátoři se negativně vyjádřili k úpravě tzv. aditivní klauzule.
4. 26. Veřejná ochránkyně práv přípisem ze dne 24. 4. 2018 informovala Ústavní soud o tom, že nevyužije práva vstoupit do řízení jako vedlejší účastnice.
5. 27. Vláda se rozhodla využít svého práva vstoupit do řízení jako vedlejší účastnice a vyjádřením se k návrhu pověřila tehdejšího ministra spravedlnosti JUDr. Roberta Pelikána, Ph.D. Ve svém vyjádření vláda uvádí, že důvodem jejího vstupu do řízení je jednak setrvalá judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, ale rovněž potřeba upozornit na riziko vyplývající z unáhleného zrušení částí zákona bez politické shody nad alternativní úpravou. Argumentaci ohledně relevance delšího působení právní úpravy považuje vláda za lichou, neboť argumentačně není návrh podložen v zásadě ničím, co by nezaznělo v předchozích řízeních před Ústavním soudem. Jde zejména o výše zmíněné nálezy sp. zn. Pl. ÚS 25/96, Pl. ÚS 42/2000, Pl. ÚS 52/10 a usnesení sp. zn. Pl. ÚS 57/06, jakož i usnesení ze dne 12. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 76/06, ze dne 14. 5. 2008 sp. zn. II. ÚS 582/06, ze dne 13. 9. 2007 sp. zn. III. ÚS 663/06, ze dne 19. 8. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 2/14 a z poslední doby usnesení ze dne 17. 4. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 42/17, kde Ústavní soud sám konstatoval, že se ústavní konformitou napadených rozhodnutí již v minulosti zabýval. Navrhovatelka opomíjí, že podle stejného modelu se konaly volby v letech 2002, 2010 a 2013, na nichž však žádné ústavní deficity volebního výsledku nedokládá. S námitkou nahodilosti a nepředvídatelnosti volebního systému se Ústavní soud již vypořádal v bodě 23 usnesení sp. zn. Pl. ÚS 57/06. Volební kraje jsou stanoveny pevně a jediná nepředvídatelnost tedy panuje v oblasti účasti voličů. Ústavní konformitu tohoto systému potvrdil Ústavní soud rovněž v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 2/14. V něm se rovněž Ústavní soud vyslovil k existenci tzv. přirozených prahů. Zvláště se Ústavní soud zabýval i ústavní konformitou propojení DʼHondtovy volební formule s rozdělením volebního území do 14 krajů v současném volebním systému (usnesení sp. zn. II. ÚS 582/06 a jemu předcházející usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2006 č. j. Vol 50/2006-53). Možnou spravedlností a přiměřeností volebního systému se Ústavní soud zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 52/10. K tvrzenému porušení anglosaské zásady „one vote, one value“ se Ústavní soud vyslovil v nálezu ze dne 19. 5. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 14/14 (N 98/77 SbNU 429; 176/2015 Sb.). Podle vlády je namístě se od těchto názorů neodchylovat a podaný návrh zamítnout.
6. 28. Ani u tzv. aditivní klauzule praktické zkušenosti nepotvrzují neústavnost tohoto institutu. V roce 2002 získala koalice dvou uskupení přes 10 % hlasů, a v Poslanecké sněmovně tak mandáty získala. Namítané „rozpuštění“ koalice subjektů KDU-ČSL a STAN v roce 2017 bylo nepochybně způsobeno rovněž dalšími faktory než strachem z nepřekročení hranice 10 % (předvolební průzkumy jejímu překročení nasvědčovaly). Nevyužívání tohoto institutu nutně neznamená jeho neústavnost. Přítomnost devíti politických stran v Poslanecké sněmovně je pak důkazem toho, že volná soutěž politických stran není narušena. Jde o předvídaný projev postupného vývoje volebního systému. Podle názoru vlády nenastala ani v této části situace, která by odůvodňovala změnu právního názoru Ústavního soudu.
7. 29. Závěrem vyjádření vláda vyjadřuje obavy z derogace napadených ustanovení bez existence náhradní pozitivní úpravy s širokou politickou podporou. Dosažení široké politické shody (napříč komorami Parlamentu) není jednoduchým cílem, neboť každý subjekt se snaží do úpravy vtělit jemu vyhovující prvky. Každé volby přinášejí nový úhel pohledu, a je tedy třeba se vyvarovat ukvapených rozhodnutí. Předmětná úprava musí přitom být jasná nejpozději s vyhlášením voleb. Pouhým zrušením napadených ustanovení by tak byly ohroženy samotný průběh a organizace voleb. Vláda proto již Poslanecké sněmovně předložila novelu volebních zákonů. Ačkoliv tedy současný volební systém není dokonalý, funguje (v souladu s ústavním pořádkem) již 17 let, a nelze tedy dovozovat jeho neústavnost. Určité prvky, které zvýhodňují buď větší, či menší politické subjekty, jsou nastaveny podle politické dohody a jejich změny by měly být možné jen na základě širokého konsensu obou komor Parlamentu. S ohledem na výše uvedené vláda navrhla, aby Ústavní soud návrh zamítl.

IV. Replika navrhovatelky IV.

1. 30. Soudce zpravodaj zaslal navrhovatelce výše uvedená vyjádření účastníků a vedlejší účastnice řízení na vědomí a k případné replice.
2. 31. Navrhovatelka této možnosti využila a ve své replice polemizuje s argumentem vlády, že vytýkané ústavní deficity volebního systému se v letech 2002, 2010 a 2013 neprojevily. To je však podle navrhovatelky irelevantní, naopak tato skutečnost potvrzuje „náhodnost“ systému přerozdělování mandátů. Požadavek, aby systém byl vyhodnocen jako neústavní teprve tehdy, vykazuje-li deficitní výsledky u všech voleb, považuje navrhovatelka za neospravedlnitelný. Vláda nepřímo sama připouští, že u voleb v letech 2006 a 2017 došlo k ústavně relevantním deficitům, což potvrzuje i odborná literatura. Prvky náhodnosti představují v současném volebním systému velmi důležitou roli, což je v rozporu s principem právní jistoty. Podle navrhovatelky není v souladu s požadavkem předvídatelnosti, aby v tzv. poměrném systému strana s větším počtem hlasů získala menší počet mandátů. O přerozdělení mandátů mezi kraje rozhoduje jen malý počet hlasů, jak ukazují volby z roku 2017, což navíc doplňuje „ruleta“ s hlasy ze zahraničí, jak dokládá příklad voleb z roku 2006. Vláda ve svém vyjádření tak nereaguje podle navrhovatelky na výtky ohledně empirických zkušeností s fungováním systému. Nepřípadně se též dovolává usnesení sp. zn. II. ÚS 582/06. Navrhovatelka připomíná, že Ústava (na rozdíl od vládou dovolávané zahraniční úpravy) nezapovídá přijetí systému s jedním volebním obvodem. To však navrhovatelka ani nepožaduje. Vláda pak podle navrhovatelky nepřípustně bagatelizuje význam tzv. odlišných stanovisek v rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Dále se navrhovatelka ohrazuje proti argumentaci, podle níž by rovnost volebního práva spočívala toliko ve formálně rovném přístupu k voleným funkcím. K této otázce navrhovatelka poukazuje na rozhodnutí bavorského Ústavního soudu ze dne 24. 4. 1992 č. j. Vf. 5-V-92. K rozdělení volebních obvodů podle krajů navrhovatelka předně namítá, že je zpochybnitelná legitimita takto vytvořených krajů před necelými dvaceti lety, o jejichž hranice se stále vedou spory. Poslanci přitom nezastupují „lid kraje“, nýbrž lid České republiky jako celek. Ústavní principy musí mít přitom přednost před praktickými výhodami a fungování systému ukazuje jejich porušování, a to zejména v kumulaci jeho jednotlivých prvků. Za stěžejní považuje navrhovatelka úplné rozdělení mandátů v rámci každého kraje, zohledňující pouze vzájemný poměr hlasů kandidujících stran v rámci volebního kraje.
3. 32. K tzv. načítacímu kvoru navrhovatelka upozorňuje, že vláda dezinterpretuje výsledky voleb z roku 2002. Tehdejší situace ukazuje, že se z důvodu tlaku právní úpravy rozpadla čtyřčlenná koalice a zůstala jen dvojčlenná, která jako jediná v historii volebně uspěla. Volební systém od využívání koalic zcela jednoznačně odrazuje. O účelovosti stanovených hranic svědčí podle navrhovatelky odlišná úprava v § 49 odst. 3 ZVP. Volební systém není výsledkem nějakého samovolného vývoje nebo tendencí, nýbrž jeho nastavení velkými politickými stranami, proti němuž již v minulosti Ústavní soud jednou zasahoval. Absurdita dané úpravy pak vyplývá ze srovnání dvou kandidátních listin, z nichž jedna (koaliční) při zisku 19 % hlasů nezíská žádný mandát, avšak druhá (stranická) získá při totožném zisku hlasů 47 mandátů. Přitom ani nemusí jít o pevně uzavřenou stranu, její kandidátka může být doplněna „hosty“ z jiných stran či nestraníky. V praxi je pak vidět, že dokonce ani jisté výhody spojené s financováním koalic nevedou ke zvýšenému zájmu o jejich využití. Podle navrhovatelky je to pouze v důsledku nepříznivé volební úpravy.
4. 33. Za nepřípadné považuje navrhovatelka rovněž výtky k absenci legislativní alternativy ke zrušené úpravě, neboť nemá žádnou povinnost takovou úpravu předložit. Navíc by podle navrhovatelky nebylo možné s takovou legislativou uspět, neboť ji blokovaly subjekty, jimž současná úprava vyhovuje. Snahu o snížení tzv. načítacího kvora vládní zákonodárci úspěšně blokují. Navrhovatelka uzavírá, že vyjádření vlády nerozptýlilo její názor o neústavnosti dané úpravy, pročež na svém návrhu setrvala.

V. Upuštění od ústního jednání a vypořádání návrhu na přednostní projednání V.

1. 34. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, pročež od něj podle § 44 věty první zákona o Ústavním soudu upustil. Nevyhověl tak návrhu navrhovatelky na výslech jí navržených svědků, kteří měli prokázat skutečnost, že v malých volebních krajích při setkávání s voliči byly vyjadřovány obavy z hlasování pro kandidátní listiny jejich stran, neboť by mohly jejich hlasy propadnout. Z hlediska rozhodování Ústavního soudu dokazování existence takových obav a vlivu obou napadených složek volebního systému pro volby do Poslanecké sněmovny na případné rozhodování voličů nebylo shledáno potřebným, neboť se jedná z hlediska teorie a praxe voleb o notorietu (srov. § 49 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
2. 35. Jak již bylo uvedeno, v odůvodnění svého návrhu (viz sub 22) navrhovatelka požádala, aby byl její návrh projednán přednostně. V době podání návrhu v prosinci 2017 pro to nebyly ani splněny procesní předpoklady, neboť zde byla procesní překážka potenciální litispendence podle § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, protože již předtím byl podán návrh s obdobným obsahem a petitem (viz blíže sub VI). Po jejím odpadnutí v roce 2018 byla problematika návrhu předmětem jednání Poslanecké sněmovny [viz k roli volebního zákonodárce sub VIII. a)].
3. 36. I nyní jev Poslanecké sněmovně předložen (kromě řady dalších návrhů se vztahem k volebnímu zákonu) poslanecký návrh zákona, který se dotýká prakticky všech námitek navrhovatelky proti platné právní úpravě techniky volební reprezentace pro volby do Poslanecké sněmovny (viz níže sub 47). Tento návrh byl předložen Poslanecké sněmovně dne 13. 11. 2019 a po nesouhlasném vyjádření vlády (tisk 649/1 z 18. 12. 2019) byl v září 2020 zařazen na pořad jednání 58. schůze Poslanecké sněmovny jako bod 207 (neprojednáno), opětovně byl zařazen napořád 62. schůze Poslanecké sněmovny v říjnu 2020 jako bod 213 (dosud neprojednáno) a z pozvánky na 79. schůzi Poslanecké sněmovny se podává, že je opět navrhováno jeho projednání v 1. čtení pod bodem 207.

VI. Průběh řízení před Ústavním soudem a jeho procesní předpoklady VI.

1. 37. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda jsou naplněny procesní předpoklady řízení. Dříve však, než k tomu mohl přistoupit, bylo nutno vyčkat na to, jak bude rozhodnuto o ústavní stížnosti, která byla podána dříve (viz bod 39), přičemž k ní stěžovatel připojil téměř identický návrh na zrušení těch ustanovení ZVP, která navrhuje zrušit navrhovatelka.
2. 38. Návrh byl podán aktivně legitimovanou navrhovatelkou, tj. skupinou 21 senátorek a senátorů vil. funkčním období Senátu [§ 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu] a Ústavní soud je k jeho projednání příslušný [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy]. Za navrhovatelku jednal senátor Mgr. Jiří Šesták, Ph.D. Dne 1. 9. 2020 právní zástupce navrhovatelky soudci zpravodaji sdělil, že v dalším průběhu řízení bude za navrhovatelku nadále jednat senátor Petr Holeček.
3. 39. Navrhovatelka svůj návrh podala dne 13. 12. 2017, následně ještě jednou (s drobnou úpravou) dne 23. 12. 2017. Ještě dříve dne 8. 12. 2017 však Ústavní soud obdržel pod sp. zn. Pl. ÚS 42/17 ústavní stížnost směřující proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2017 č. j. Vol 47/2017-86 a proti sdělení Státní volební komise č. 352/2017 Sb., o vyhlášení a uveřejnění celkových výsledků voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky konaných ve dnech 20. a 21. října 2017. K této ústavní stížnosti stěžovatel připojil podle § 74 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., akcesorický návrh na zrušení § 26, 48, § 50 odst. 1 až 3, případně též § 87 ZVP. Rovněž tato ústavní stížnost byla dále doplněna podáním stěžovatele ze dne 11. 12. 2017. Vznikla tak potenciální překážka litispendence podle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, kterou bylo možno vypořádat jen v řízení ve věci sp. zn. Pl. ÚS 42/17. Vzhledem k tomu, že zákon o Ústavním soudu výslovně procesní postup v takovém případě neupravuje, Ústavní soud rozhodl, že návrh navrhovatelky nebude odmítnut, nýbrž že bude vyčkáno do doby, než bude rozhodnuto podle § 68 odst. 1 zákona o Ústavním soudu o důvodnosti, resp. opodstatněnosti dříve podané ústavní stížnosti, a tím též o předmětném akcesorickém návrhu. To proto, že takovýto návrh sdílí podle ustálené judikatury Ústavního soudu „osud“ ústavní stížnosti samotné. Bylo tak třeba vyčkat, zda v případě dříve podaného návrhu bude splněna podmínka § 68 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Jinak by bylo nutno návrh navrhovatelky odmítnout jako nepřípustný s tím, že jí bude přiznáno postavení vedlejší účastnice v řízení o tomto akcesorickém návrhu. Protože však byla předmětná ústavní stížnost sp. zn. Pl. ÚS 42/17 usnesením ze dne 17.4.2018 spolu se s ní spojeným návrhem odmítnuta mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků podle § 43 odst. 1 písm. e) a odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., zčásti jako návrh nepřípustný a zčásti jako návrh zjevně neopodstatněný, odpadla potenciální překážka litispendence. Následně bylo možno v zahájeném řízení pokračovat, aniž bylo třeba řešit otázku, jak v takovém případě naložit s návrhem později podaným a odmítnutým pro nepřípustnost.
4. 40. Ústavní soud rovněž s výjimkou tzv. uzavírací klauzule pro samostatně kandidující politické strany podle § 49 odst. 1 písm. a) ZVP neshledal překážku věci rozhodnuté u návrhem napadených ustanovení. Kromě toho je třeba poukázat na okolnost, že zjišťování volebního výsledku je upraveno souborem ustanovení, která představují systém vzájemně spjatých prvků, které je třeba chápat ve vzájemné souvislosti („ve svém úhrnu“ – viz nález sp. zn. Pl. ÚS 42/2000). Argumentace založená na nálezech, popř. i usneseních Ústavního soudu týkajících se právní úpravy techniky volební reprezentace před nabytím účinnosti zákona č. 37/2002 Sb. má proto jen relativní význam, protože se vztahuje k její jiné podobě (jiné volební kraje, jiná volební formule, systém dvou skrutinií). Jinak však Ústavní soud argumentaci navrhovatelky (viz sub 11 až 13) v tomto směru vzal plně v úvahu. Odpovídá to jeho judikatuře, podle které překážka věci rozhodnuté podle § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je dána vždy, kdy bylo nálezem věcně rozhodnuto o souladu právního předpisu nebo jeho ustanovení s ústavním pořádkem, avšak pouze ve vztahu k těm hlediskům ústavněprávního přezkumu, jimiž se Ústavní soud zabýval v odůvodnění tohoto nálezu (viz usnesení ze dne 28. 7. 2020 sp. zn. I. ÚS 375/20).
5. 41. Ústavní soud proto (jak mu to v souladu se zásadou oficiality ukládá § 68 odst. 1 zákona o Ústavním soudu) přikročil k posouzení, zda jsou napadená zákonná ustanovení v souladu s ústavním pořádkem, tedy zda: a) byla napadená právní úprava přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence, b) byl dodržen ústavně předepsaný způsob jejich přijetí, resp. vydání, a konečně c) je napadená právní úprava v souladu s ústavním pořádkem z hlediska obsahového (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.).