Nález Ústavního soudu ze dne 2. února 2021 sp. zn. Pl. ÚS 44/17 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů
IX. g) Stanovení možnosti snížení výše uzavírací klauzule (obou forem) v případě, že se do tzv. skrutinia dostane pouze jedna kandidátní listina (§ 49 odst. 3)IX. g)
181. Možnost postupného snižování výše uzavírací klauzule je součástí problematiky klauzulí, jak o ní bylo pojednáno sub IX. e) a f). Ať se již bude jednat o jedinou postupující politickou stranu, nebo koalici, vždy bude potřeba zajistit zastoupení nejméně dvou politických stran či koalic v Poslanecké sněmovně, i když i tento postup nemusí být vždy řešením, neboť to nezaručuje efektivní fungování opozice, když dvě postoupivší strany mohou vládnout společně.
182. Jak bylo uvedeno (sub 154), spíše teoretickým je zde problém podílu propadlých hlasů na celkovém počtu odevzdaných hlasů. Na základě uvedeného kritéria § 49 odst. 3ZVP je přípustné, aby byly v Poslanecké sněmovně i jen dvě politické strany, které dohromady získaly jen 9 %, což značí, že všechny zbývající hlasy propadají, protože žádná další kandidátní listina více jak 4 % hlasů nezískala. Naprostá většina voličů (ne pasivních), kteří vyjádřili svůj názor, tak bude legálně bez zastoupení. Bude sice dosaženo cíle, Poslanecká sněmovna nebude roztříštěná, ale současně nebude fakticky zastupovat lid, protože na rozdíl od principu reprezentace v pluralitních nebo majoritních systémech, kde platí právní domněnka, že vítěz reprezentuje všechny, v systému poměrného zastoupení to bude představovat problém reprezentativnosti, či jak to Ústavní soud vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/96: „Z hlediska principu reprezentativní demokracie je přípustné zabudovat do volebního mechanizmu samého určité integrační stimuly tam, kde pro to existují závažné důvody, zejména pak za předpokladu, že neomezenou proporcionální soustavou dojde k roztříštění hlasů mezi velký počet politických stran, k bezbřehému přemnožení politických stran, a tím k ohrožení funkčnosti a akceschopnosti, jakož i kontinuity parlamentního systému. Zvyšování hranice omezovači klauzule nesmí však ohrozit demokratickou substanci voleb.“
183. Jen pro úplnost se dodává, že dalším důvodem pro zrušení § 49 odst. 3 písm. b) až d)ZVP je nejen způsob jejího nastavení, nýbrž i to, jak se má postupovat v spíše teoreticky možném případě, kdy by stanovené hranice nedosáhla žádná nebo jen jedna politická strana nebo koalice. Na rozdíl od násobení požadavku na dosažení pětiprocentní hranice při jejím snižování toto pravidlo dodrženo není a nepostupuje se poměrně, tedy snížením vždy o 1 % za každou koaliční stranu. Zatímco násobek je pro každou koaliční stranu stejný, tedy 5 %, pro snižování hranice je to 3 % (dvoučlenné), 2,66 % (tříčlenné), popř. 2,5 % (čtyř a vícečlenné koalice). Vztaženo na samostatně kandidující strany by tomu měly odpovídat požadavky (v případě snížení na 4 % u samostatně kandidující strany) ve výši 8 %, 12 %, popř. 16 %. Zde již je opouštěna argumentace účelovostí, neboť by byla porušena zásada rovnosti v případě koalic s menším počtem členů než čtyři.
184. Vzhledem k tomu, že po zrušení hranic adiční uzavírací klauzule pro koalice ztratila tato ustanovení význam, bylo třeba přikročit rovněž, s ohledem na jejich provázanost, k jejich zrušení.
IX. h) Rozdělování mandátů pouze v rámci volebních krajů (§ 49 odst. 4)IX. h)
185. Ani napadení tohoto ustanovení v petitu není navrhovatelkou odůvodněno. Jde však o důsledek celkově napadené právní úpravy výpočtu volebního výsledku a jeho promítnutí do přidělování mandátů. Navrhovatelka je napadá v rámci návrhu na odstranění současné úpravy techniky volební reprezentace jako systému. Samotná formulace napadeného ustanovení není zcela jednoznačná, v kontextu celkové úpravy je však zřejmé, že může jít jen o přikazování mandátů mezi kandidující politické strany na základě výsledku dosaženého v rámci každého samostatného volebního kraje odděleně, tzn. bez další možnosti započtení hlasů, které ve volebním kraji zůstaly nevyužity. Tuto možnost vylučuje nikoli napadené ustanovení, nýbrž jeho spojení s úpravou skrutinia na základě DʼHondtovy formule v § 50ZVP (viz níže), která v rámci jednoho výpočtu rozdělí všechny mandáty v rámci volebního kraje, aniž je třeba pracovat dále se zbytkem nevyužitých hlasů (viz níže).
186. V tomto kontextu nemůže toto ustanovení rovněž obstát, neboť přidělování mandátů na základě oddělených volebních krajů o různé velikosti (v praxi od 5 do 26 mandátů) bez vyrovnávacích prostředků zpravidla povede ke vzniku nerovnosti hlasů voličů v různých volebních krajích, stejně jako k porušení rovnosti šancí v nich kandidujících politických stran nebo koalic.
IX. i) Použití tzv. DʼHondtovy formule pro rozdělení mandátů v rámci volebních krajů mezi kandidující politické strany (§ 50 odst. 1 až 3)IX. i)
187. Argumentace navrhovatelky proti použití DʼHondtovy formule pro výpočet volebního výsledku v oddělených volebních krajích je v návrhu na zrušení § 50 odst. 1 až 3ZVP obsáhle vyložena a zdokumentována prostřednictvím množství tabulek a výpočtů. Její závěry odpovídají poznatkům politologie a psefologie o působení této metody na zjištění volebních výsledků v závislosti na velikosti volebních obvodů. Tuto skutečnost konečně pravidelně dokládají i výsledky voleb do krajských zastupitelstev, kde se používá výpočet, který nezačíná dělením číslem jedna, nýbrž 1,42, čímž je výrazně znevýhodněna každá strana, která by měla získat svůj první mandát a přitom o něj bude soutěžit se stranou se stejným počtem hlasů, která již mandát získala. To však má význam jen při malém počtu rozdělovaných mandátů. Protože v krajských volbách se rozděluje v jednom obvodu nejméně 45 mandátů, tato vlastnost metody volebního dělitele se prakticky nemůže projevit.
188. V tomto směruje možno argumentaci navrhovatelky přisvědčit. Jen je třeba dodat, že tento závěr platí právě pro použití DʼHondtovy formule čili systému volebního dělitele, resp. nejvyššího volebního průměru, jak se také tato metoda označuje. Její autor Victor DʼHondt ve své práci Systeme pratique et raisonné de représentation proportionnelle. Brusel: Libraire C. Muuquardt, 1882, s. 18 a násl., vyložil zásady hodně blízké volebnímu systému používanému od roku 1990 pro volby obecních zastupitelstev s tím, že jeho způsob výpočtu byl nahrazen metodou Sainte-Laguëho, kdy se nedělí řadou přirozených (1, 2, 3 atd.), nýbrž lichých čísel. Podstatou metody nejvyššího průměru je požadavek, aby se při postupném přidělování stanoveného počtu mandátů vždy nejdříve dostalo na kandidátní listinu, která má na tento mandát v případě jeho zisku nejvyšší průměr hlasů.
189. Sama o sobě tato zásada proto nemůže být zpochybněna. Může se tak stát v kontextu dalších prvků techniky volební reprezentace, kde je právě soubor napadených ustanovení ZVP názorným příkladem. Její podstata byla stručně a jasně vyjádřena E. Cahnem (podrobně k tomu Cahn, E. Das Verhältnisswahlsystem in den modernen Kulturstaaten. Berlin: Verlag von O. Häring, 1909, s. 15, 314 a násl.), který ji shrnul v definici, podle které „žádná skupina nemůže získat mandát nebo další mandát, dokud jej nezíská jiná skupina, které na mandát nebo další mandát připadne větší počet hlasů“. Proto lze stěží nalézt rozhodnutí nějakého ústavního soudu, které by ji zpochybnilo (viz např. přehled rozsudků Spolkového ústavního soudu v této otázce u Maurer, H. Staatsrecht. I. Grundlagen. Verfassungsorgane. Verfassungsfunktionen. 6. vyd. München: C. H. Beck, 2010, s. 386–387, kde to platí pro všechny používané volební formule. Obdobné závěry učinil i rakouský Ústavní soudní dvůr – viz Schreiner, H. Art. 26. In Rill-Schäffer-Kommentar Bundesverfassungsrecht. Wien: Verlag Österreich, 2017, s. 51 – vždy však s poukazem na spolupůsobení s dalšími prvky, kde zejména velikost obvodu může vést k porušení zásad poměrného zastoupení).
190. Ve velkých obvodech již použití různých formulí takový zásadní dopad nemá podle zásady, čím menší je volební obvod, tím menší je proporční efekt volebního systému, a tím menší jsou šance malých (byť relevantních) politických stran (viz názorně na výpočtech a grafech Nohlen, D. citovaná práce, sub 178, s. 91 a násl; pro výsledky voleb v České republice viz pokusné výpočty na příkladech použití různých volebních formulí v různě konstruovaných volebních obvodech či krajích např. již Klíma, M. Kvalita demokracie v České republice a volební inženýrství. Praha: Marshall s. r. o., 2001, s. 123–145; Šedo, J. Možnosti volebního inženýrství v ČR v kontextu voleb 2010. In Balík, S. a kol. Volby do Poslanecké sněmovny v roce 2010. Brno: Masarykova univerzita, 2010, s. 235–262; Šedo, J. Možnosti volebního inženýrství v ČR v kontextu voleb 2013. In Havlík, V. a kol. Volby do Poslanecké sněmovny 2013. Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 283–313; Šedo, J. Možnosti volebního inženýrství v ČR v kontextu voleb 2017. In Eibl, O., Gregor, M. a kol. Volby do Poslanecké sněmovny v roce 2017. Brno: Masarykova univerzita, 2019, s. 213–246). Problémem v praxi z hlediska rovnosti šancí je její použití v určitých podmínkách, tj. především ve středně velkých volebních obvodech. V malých obvodech se prosadí vždy větší strany podle tzv. efektu sv. Matouše označeného podle podobenství o rozsévači a hřivnách (kap. 13, verš 12 a kap. 26, verše 29, 30), podle kterých – „Každému, kdo má, totiž bude dáno, a bude mít hojnost, ale tomu, kdo nemá, bude vzato i to, co má. A kdo nemá, ten bude vyhnán do tmy, kde je pláč a skřípění zubů.“ Tento jev je znám nejen z voleb a je zkoumán v různých oblastech života společnosti a států (viz podrobně např. Lindefors, P. a kol. The Matthew effect in political science: head start and key reforms important for democratization. Humanities&Social Sciences Communications. 2020, sv. 7, článek č. 106, https://doi.org/10.1057/s41599-020-00596-7).
191. Jak na to poukazuje navrhovatelka, použití této metody však v malých volebních krajích výrazně znevýhodňuje menší politické strany, které sice mohou v celostátním měřítku překročit hranici uzavírací klauzule, avšak to zdaleka nedostačuje ani k zisku posledního rozdělovaného mandátu v malém volebním kraji. V kombinaci s ostatními napadenými ustanoveními, která stanoví, že volby se konají ve volebních krajích o nestejné velikosti a pouze v těchto krajích, aniž se mohou výsledky voleb do Poslanecké sněmovny promítnout do celostátního vyjádření podílu kandidujících stran [viz podrobně sub IX. a)], lze bez dalšího konstatovat, že napadená ustanovení § 50 odst. 1 až 3ZVP výrazně přispívají k deformaci poměrnosti volebního výsledku.
192. Ústavní soud proto konstatuje, že návrh na zrušení napadených ustanovení § 50 odst. 1 až 3ZVP, v kontextu jejich působení v samostatných nestejně velkých či, lépe řečeno, zčásti malých volebních krajích, je důvodný. V případě, že se zákonodárce rozhodne, že se vrátí k systému více skrutinií, je pak v prvním skrutiniu použití DʼHondtovy formule z povahy věci vyloučeno, neboť tato metoda by v něm rozdělila všechny mandáty. Znamenalo by to nerozdělovat všechny mandáty do Poslanecké sněmovny na úrovni volebních krajů a část mandátů rozdělovat na celostátní úrovni.
IX. j) Pravidla pro přidělování získaných mandátů jednotlivým kandidátům (§ 50 odst. 4 až 6ZVP) a pravidla pro stanovení pořadí náhradníků (§ 50 odst. 7ZVP)IX. j)
193. Důvod pro zrušení této části napadených ustanovení není navrhovatelkou blíže rozveden. Na rozdíl od většiny takto nezdůvodněných návrhů na zrušení napadených ustanovení ZVP však v tomto případě nelze ani tvrdit, že tato ustanovení jsou neoddělitelnou částí volebního systému, kterou je třeba jako neústavní zrušit. Tato pravidla lze použít bez ohledu na to, jakým způsobem se k volebnímu výsledku došlo, podle jaké volební formule a v jakém typu volební jednotky.
194. Ústavní soud zde mohl spatřovat jako ústavní problém již zmíněnou možnost systémového propojení jiného druhu. Umožnění podávání koaličních kandidátních listin podle § 31 odst. 1ZVP znamená, že na jedné kandidátní listině (a hlasovacím lístku) budou v dohodnutém pořadí uvedeni kandidáti koalice, tedy koaličních stran, a u každého z nich bude podle § 38 odst. 2ZVP uvedeno, kterým členem koalice byl navržen. Podle § 39ZVP mají voliči možnost provést preferenční volbu až u čtyř kandidátů. Při větší aktivitě v preferenčním hlasování u voličů jedné z koaličních stran tak může po snížení kvora pro uplatnění preferenčního hlasování v § 50 odst. 5 a 6ZVP na 5 % dojít k tomu, že za koalici získají mandáty většinou jen kandidáti této strany, a u další koaliční strany třeba dojde i k tzv. dekapitaci, tedy že její hlavní osoba nebude zásahem „koaličních“ voličů zvolena. Toto pravidlo je však předem známo a je věcí rozhodnutí každé politické strany, zda přesto koaliční smlouvu uzavře i s možností takového konečného výsledku.
195. Jiným problémem je zde fakticky různá síla preferenčního hlasu voliče v Karlovarském volebním kraji, ve kterém mohou preferovat téměř stejný počet kandidátů, jaký bude nakonec za tento kraj zvolen. Je to však důsledek působení jiných napadených ustanovení, navíc současně až důsledek počtu platně odevzdaných hlasů v kraji v poměru k počtu platně odevzdaných hlasů v celé republice.
196. S ohledem na tyto důvody neshledal Ústavní soud napadená ustanovení § 50 odst. 4 až 6ZVP neústavními. Tím spíše to platí pro pravidlo pro nastupování náhradníků podle § 50 odst. 7ZVP.