II. II.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření uvádí, že návrh skupiny poslanců je neopodstatněný, neboť každý má možnost se svobodně rozhodnout, zda a za jakých podmínek bude v určité oblasti podnikat. Zasahování státu musí respektovat přiměřenou rovnováhu mezi požadavkem obecného zájmu a požadavkem na ochranu základních práv. Musí existovat rozumný vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli. Zavedení sankcí v rámci systému produkčních kvót nesleduje omezení zaručeného práva podnikat pro všechny bez rozdílu, cílem je garance vyváženosti mezi produkcí a odbytem. Ani v Evropské unii není chápána regulace zemědělství jako porušení zásady rovného práva podnikat. Zákonodárce proto může v mezích daných garantovanými základními právy vymezit nebo ovlivnit druh a počet subjektů působících v určitém odvětví anebo poněkud omezit smluvní svobodu při uplatňování produkce na trhu. Poslanecká sněmovna poukazuje na limity určené čl. 41 odst. 1 Listiny. Tato práva jsou zásadně odlišná od základních práv a možnost zákonodárce stanovit jejich omezení je větší. Poslanecká sněmovna se ztotožňuje se stanovisky k problematice regulace, která Ústavní soud zaujal v nálezech č. 231/2000 Sb. a č. 410/2001 Sb. Připomíná, že § 13 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu přijala jako pozměňovací návrh. Vládní návrh byl podle jejího hodnocení těžko v praxi realizovatelný. I proto nepovažuje návrh za odůvodněný. Právní stav v rámci systému produkčních kvót by se zrušením tohoto ustanovení nezlepšil. Poslanecká sněmovna uvádí, že zákon byl řádně schválen, podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů. Je přesvědčena, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a naším právním řádem.
Senát ve vyjádření k návrhu připomíná, že v průběhu projednání návrhu zákona nebyly vznášeny ústavní námitky, a proto v tomto ohledu nejednal. Sankce podle § 13 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu považuje za nástroj, jímž stát předvídanou stabilizaci agrárního trhu vynucuje. Sankce nepředstavují podle něj prostředek diskriminace mezi podnikateli. Rovnost je zaručená § 12 odst. 7 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu, jenž umožňuje novým subjektům vstup na trh. Neztotožňuje se s názorem, že správní řád se na rozhodování o odvodu podle § 13 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu neuplatní. Rozhodnutí jsou též přezkoumatelná soudem podle čl. 36 Listiny.
Vláda České republiky ve svém vyjádření k návrhu uvádí, že hlavním cílem systému produkčních kvót cukru je stabilizace trhu a ochrana všech jeho účastníků před negativními výkyvy. Ke spornému nařízení vlády uvádí, že úprava je zcela v souladu s pravidly uplatňovanými v Evropské unii a zakládá se na tuzemském a vývozním podílu kvóty. Hlavní motivací je snaha udržet výrobu cukrovky na historicky nedávné úrovni včetně určité nadvýroby. Jiný systém regulace by byl v rozporu s modelem uplatňovaným v Evropské unii. Tím by Česká republika nedodržela aproximační závazek podle Evropské dohody zakládající přidružení mezi Českou republikou na jedné straně a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně druhé č. 7/1995 Sb. (čl. 69 až 71). Vláda dále uvádí, že stanovila způsob naplňování a uvolňování rezervy. Zveřejňování souvisejících údajů ve Věstníku Ministerstva zemědělství má pouze informační charakter. K údajné diskriminaci mezi podnikateli, kteří vyráběli nebo nevyráběli cukr, uvádí, že je obecně možné kvótu odkoupit nebo požádat o poskytnutí kvóty z rezervy. Přísnější podmínky pro ty, kteří cukr nevyráběli, jsou pochopitelné, neboť není osvědčena jejich schopnost cukr vyrábět. K ustanovení § 5 odst. 3 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. uvádí, že obsahuje jen povinnost uvádět určité údaje v žádosti. Vláda poukazuje v této souvislosti na argumentaci o povaze a mezích rovnosti vyjádřené v nálezu Ústavního soudu č. 410/2001 Sb. K návrhu na zrušení ustanovení o zmocnění Ministerstva financí poukazuje na jeho příslušnost podle zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů. Tvrdí proto, že napadená ustanovení nařízení vlády č. 114/2001 Sb. neporušují ústavně zaručená práva výrobců. Navrhuje proto zamítnutí návrhu.
Ve vyjádření k rozšířenému návrhu vláda připomíná, že důvodem pro vytvoření soustavy produkčních kvót cukru je zavedení principů komunitárního práva do českého právního řádu jak kvůli požadavkům asociační dohody, tak z důvodu předcházení nepříznivým vlivům na citlivé zemědělství po připravovaném vstupu do Evropské unie, a připomíná přitom institut národních produkčních kvót. K námitce vyslovené v rozšíření návrhu vláda uvádí, že Fond je výkonným orgánem, jenž bez prostoru pro volnou úvahu provádí politiku určenou nařízením vlády. K takovému uplatňování produkčních kvót je povolán nejen nařízením vlády č. 114/2001 Sb., ale především zákonem o Státním zemědělském intervenčním fondu, jehož § 1 odst. 2 písm. d) stanoví, že v souladu s tímto zákonem a mezinárodními smlouvami a na základě nařízení vlády vydaných k provedení tohoto zákona provádí opatření a zavádí tržní pořádky pro stabilizaci trhů se zemědělskými výrobky a potravinami také využíváním produkčních kvót. Vláda poukazuje na akceptaci soustavy produkčních kvót mléka Ústavním soudem, jenž samotný způsob stanovení produkčních kvót neústavním neshledal. Proto navrhuje, aby návrh byl zamítnut v celém rozsahu.
K návrhu zaujaly stanovisko také Ministerstvo zemědělství (dále také „ministerstvo“) a Státní zemědělský intervenční fond. Obě stanoviska jsou obsahově totožná. Oba úřady připomínají, že cílem systému produkčních kvót cukru je stabilizace trhu s ohledem na jeho zvláštnosti, které ještě deformují vnější vztahy. Základním krokem pro zavedení systému bylo přijetí zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu, jenž dále pověřuje vládu k jeho konkretizaci v rámci harmonogramu sjednaného v souvislosti s jednáním o vstupu České republiky do Evropské unie. Zákonný rámec je tedy dán. Vláda je zmocněna k vydávání nařízení vedle zákona i Ústavou (čl. 78). Cílem stabilizace je snaha o zachování určitého objemu výroby i pro vývoz. Systém vychází ze systému uplatňovaného v Evropské unii (nařízení Rady č. 1260/2001/ES o společné organizaci trhů v sektoru cukru). Česká republika vytvořením identického systému naplňuje ujednání vyplývající z Evropské dohody zakládající přidružení mezi Českou republikou na jedné straně a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně druhé (č. 7/1995 Sb.) o závazku převzít tzv. acquis communautaire v oblasti zemědělství (čl. 69 až 71). K námitce, že produkční kvóty cukru představují protiústavní omezení svobody podnikání, připomíná, že toto právo je právem výběru. Ústavní soud v nálezu ze 3. 4. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 32/95 (vyhlášen pod č. 112/1996 Sb. a publikován ve Sbírce rozhodnutí, svazek 5, nález č. 26) základní práva kategorizoval. Hospodářských, sociálních a kulturních práv se lze domáhat jenom v mezích zákona, který je vymezuje (čl. 41 Listiny). Totéž je stanoveno přímo u svobody podnikání (čl. 26 odst. 2 Listiny). Zkoumaná úprava je přitom předmětem právě této zákonné a na jejím základu a v souladu s Ústavou vydané podzákonné úpravy. Dosud zavedené kvótové systémy (mléko a cukr) odpovídají poměrům v Evropské unii. Každý subjekt, který má zájem vyrábět cukr, může nabýt kvóty od jiného producenta nebo požádat o přidělení z rezervy. Není pravda, že přístup na trh je uzavřen. K námitkám skupiny poslanců k sankčnímu odvodu ministerstvo i Fond poukazují na názor vyslovený Ústavním soudem v nálezu č. 410/2001 Sb. Zákonodárce podle něj i dalších smí podle své úvahy regulovat produkci v určitém odvětví a stanovit druh a počet subjektů zde působících nebo omezit smluvní svobodu. To je především úkolem zákonodárce. Úřady poukazují na to, že smyslem sankčního odvodu je právě odrazování od nadbytečné produkce. Pokud ji stát může zakázat, může od ní také odrazovat sankčním odvodem. Sankce jsou nezbytným doplňkem soustavy produkčních kvót. Ministerstvo i Fond připomínají, že i v Evropské unii se při rozdělování kvót berou v potaz pouze nynější výrobci. Podzákonná úprava nevybočuje proto z mezí stanovených zákonem. Při rozlišení kvóty přidělené skupině dosavadních výrobců byla vzata na zřetel minulá produkce. Novým ani stávajícím producentům není bráněno v nabytí kvót koupí od jiného producenta či rozdělením z rezervy. Upřednostnění současných výrobců při prvním rozdělení kvót je nezbytné pro vyloučení spekulantů. I s ohledem na nutnost jistého znevýhodnění nových výrobců poukazují ministerstvo i Fond na nález Ústavního soudu o kvótách mléka. Stejně tak reagují na námitku porušení základního práva na vlastnictví. Systém kvót představuje formu kontroly užívání majetku ve veřejném zájmu. V moderním tržním hospodářství demokratických států západní Evropy jsou taková opatření běžná. Veřejným zájmem je stabilizace trhu s cukrem a udržení výroby cukrovky za přijatelnou cenu pro pěstitele. Ministerstvo i Fond považují použitý nástroj za přiměřený. Připomínají, že nedochází k žádnému vyvlastnění. Nad kvótu vyrobený cukr je pouze zatížen odvodem, není výrobci odnímán. K údajnému rozporu s úpravou v Evropské unii poukazují ministerstvo i Fond na nové nařízení Rady ES č. 1260/2001. Nástroje tam užívané jsou shodné s nástroji uplatňovanými v České republice. Rovněž polemizují s tvrzením skupiny poslanců, že v Evropské unii se provádí regulace cenou. Odmítají tvrzení, že úprava platná v Evropské unii je časově omezená, zatímco v České republice nikoli. Ministerstvo i Fond nesdílejí stanovisko skupiny poslanců o vyloučení správního řádu z rozhodování o přidělení kvót nebo o sankčních odvodech ani o vyloučení soudního přezkumu. Z použití anebo vyloučení uplatnění správního řádu stanoveného pro rozhodování o jednotlivých druzích zemědělských podpor nelze vyvozovat nic pro jiné rozhodování podle zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu. Vyloučen výslovně v žádném právním předpisu není ani soudní přezkum příslušných rozhodnutí. Ministerstvo i Fond mají za to, že vláda nemusí výši rezervy určit vůbec. Publikování stanoveného údaje ve Věstníku Ministerstva zemědělství má pro daný kvótový rok informační charakter o rozdělování kvót v daném kvótovém roce. Ministerstvo i Fond mají za to, že jakostní znaky cukru jako regulovaného výrobku jsou stanoveny nezávisle na předpisech o tržní regulaci zemědělství vyhláškou č. 334/1997 Sb. Odmítají tvrzení, že odkaz na tuto vyhlášku pod čarou je v rozporu s judikaturou Ústavního soudu. Ke způsobu stanovování minimální ceny cukru poukazují na skutečnost, že Ministerstvo financí je kompetentní k jejímu stanovování podle zákona č. 526/1990 Sb. Uvádějí, že není žádoucí stanovovat cenu na pět kvótových roků. Navrhují proto zamítnutí návrhu skupiny poslanců.
Veřejný ochránce práv sdílí přesvědčení o neústavnosti kompetence Fondu stanovovat rezervu produkčních kvót stejně jako zmocnění Ministerstva financí ke stanovení minimální ceny cukru, obojí s poukazem na znění § 12 odst. 3 a 4 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu. Je přesvědčen o porušení zásady rovného přístupu a požadavku objektivního způsobu výpočtu kvót podle § 12 odst. 6 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu. Zdůrazňuje, že poškozuje výrobce, kteří cukr ve více než třech letech z rozhodných pěti nevyráběli či jej vyráběli jen v malém množství. Odmítá v tomto ohledu argumentaci opřenou o takovou interpretaci judikatury Ústavního soudu, která umožňuje faktické rozdělení žadatelů do skupin se zcela nerovnoprávným postavením. Schopnost vyrábět cukr je dána ne minulou produkcí, ale dispozicí zařízením splňujícím zákonné požadavky. Připomíná, že § 7 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. vytváří neobjektivní způsob rozdělení produkčních kvót, kdy není vzata na zřetel možnost prodeje či pronájmu výrobního zařízení. Veřejný ochránce práv míní, že zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu zmocňuje Fond kvóty jen využívat, nikoli určovat.
III. III.
Procesní předpoklady pro řízení před Ústavním soudem jsou splněny.
Návrh byl podán oprávněným navrhovatelem, napadené právní předpisy byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu platí v původním znění, nařízení vlády č. 114/2001 Sb. bylo sice změněno nařízením vlády č. 296/2002 Sb. vyhlášeným 2. července 2002 a od toho dne také účinným, napadená ustanovení jím však nebyla dotčena.
IV. IV.
Ústavní soud se v plénu k problematice zemědělských produkčních kvót vyjádřil nálezy o návrzích na zrušení právních předpisů dvakrát.
Nálezem č. 96/2001 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 ze 14. 2. 2001, publikovaným ve Sbírce rozhodnutí, svazek 21, nález č. 30) vyhověl návrhu Cukrovaru V., s. r. o., na zrušení nařízení vlády č. 51/2000 Sb. Podle Ústavního soudu vláda nevydala nařízení k provedení a v mezích zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, jak jí určuje čl. 78 Ústavy. Úvodní ustanovení zákona (§ 1 a 2) omezení podnikání v zemědělství (čl. 26 a 41 Listiny) v podobě produkčních kvót nepředpokládají. Ústavní soud tak učinil s vědomím, že zatím Parlament České republiky přijal zákon č. 256/2000 Sb., jenž produkční kvóty zná, ale zkoumané nařízení vlády nebylo přijato k jeho provedení.
Nálezem č. 410/2001 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 5/01 ze 16. 10. 2001, publikovaným ve Sbírce rozhodnutí, svazek 24, nález č. 149) Ústavní soud rozhodl o návrhu skupiny poslanců na zrušení nařízení vlády č. 445/2000 Sb., o stanovení produkčních kvót mléka na léta 2001 až 2005. Návrhu vyhověl částečně a zrušil jeho § 4 odst. 2 kvůli nedostatku zákonného zmocnění pro omezení rozdělování produkčních kvót z rezervy na zemědělce hospodařící v systému ekologického chovu skotu a § 14 odst. 2 kvůli neústavnosti a nezákonnosti delegace rozhodování o výši rezervy na Ministerstvo zemědělství (ministra). Produkční kvóty mléka samotné neústavními a nezákonnými Ústavní soud ovšem neshledal. V odůvodnění nálezu Ústavní soud shledal sankční odvod podle § 13 zákona č. 256/2000 Sb. ústavním, přičemž ovšem zdůraznil, že příslušné ustanovení skupina poslanců v odůvodnění návrhu sice označila za neústavní, ke zrušení je ale nenavrhla (vzhledem k velikosti skupiny poslanců tak ani úspěšně učinit nemohla).
V současném řízení Ústavní soud bude hodnotit právní úpravu, která se podobá úpravě, jíž se už zabýval. Argumentace dnešní skupiny poslanců je podobná. Nežádá ovšem zrušení celého prováděcího nařízení vlády, ale jenom jeho vybraných ustanovení. Navíc je navrženo zrušení ustanovení zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu. Ústavní soud by proto při svém rozhodování měl vycházet ze svého dřívějšího hodnocení, ledaže shledá zásadní odlišnosti anebo změní právní názor. Hodnocení řešené věci proto bude navazovat na odůvodnění nálezu č. 410/2001 Sb.
Smyslem uplatňování produkčních kvót je omezování nemonopolizované výroby na sledovaný objem. Pohnutkou pro něj bývá snaha po stabilizaci cen na trzích, aniž by se prosazovala regulace cen a odběratelům ukládal smluvní přímus. Stabilizace trhu nenastává působením tržních sil, jestliže je ochromují masivní státní subvence a protekcionismus. Základem úpravy je národní (státní) produkční kvóta, jež se podle určitého klíče rozděluje mezi současné výrobce. Těm se pak výroba (odběr, zpracování) produkce nad kvótu zakazuje nebo jsou od ní odrazováni sankčním odvodem. Nové kvóty se neudělují vůbec nebo jen málo a staré se mohou krátit. Užití kvót v moderním demokratickém státě s tržní ekonomikou je vzácné. V západní Evropě se uplatňují v zemědělství a části potravinářského průmyslu, jež ovlivňuje celní protekcionismus a rozsáhlé subvencování, vyvolané jak politickým uznáním obecného zájmu na jeho prosperitě, tak působením zemědělců a zemědělských podniků jako silné zájmové skupiny. V rámci společné zemědělské politiky Evropského společenství (Evropské unie) se používá dnes jen u mléčných výrobků a cukru. Podobné cíle a účinky jako produkční kvóty má zákaz obdělávání půdy nebo rozšiřování pěstitelských kultur, například vína.
Klíčovou otázkou řešeného případu, stejně jako případu rozhodnutého nálezem č. 410/2001 Sb., je ústavní přijatelnost omezení množství zemědělské výroby prosazovaná sankčním odvodem za nadprodukci. Jejich hodnocení ve světle základních (ústavních) právních zásad a základních lidských práv nezbytně sklouzává k oddělenému hledání odpovědí na jednotlivé otázky, jak naznačuje současný návrh skupiny poslanců i citovaný nález.
Ústavní soud přitom ve své judikatuře odmítá odtrhávat základní zásady právního státu, jakými jsou rovnost (čl. 1 Listiny) a přiměřenost právní úpravy (čl. 4 Listiny) od jednotlivých lidských práv a svobod, jakými jsou zde základní právo na vlastnictví (čl. 11 Listiny) a svoboda podnikání (čl. 26 Listiny). Porušení základních zásad shledal důvodem pro svůj zásah jen tehdy, pokud nebyly respektovány při úpravě výkonu základních práv a svobod.
Dotčená základní práva jsou sice zařazena Listinou i vnímána jako práva různých kategorií (první jako základní oproti druhému jako hospodářskému a sociálnímu), přesto spolu úzce souvisejí. Svoboda podnikání bývá dokonce označovaná jako svoboda odvozená od práva na vlastnictví. Tomuto názoru lze dát za pravdu jen částečně. Podnikání a další hospodářská činnost představuje jistě zejména činnost zaměřenou na vytváření majetkových hodnot potřebných k zajištění životních potřeb. Jejich každodenním výsledkem je majetek (v moderním hospodářství peníze), jejž chrání na ústavní i mezinárodní evropské úrovni základní právo na vlastnictví. Vlastnictví majetku (kapitálu) bývá navíc předpokladem zahájení podnikání a pokračování v něm. Vedle toho ovšem podnikání představuje způsob osobní i skupinové seberealizace. Dokonce vlastnické právo, nemá-li být pojímáno samoúčelně, samo zprostředkovává využití jiných základních a dalších práv.
Následující stránka