V. V.
Při posuzování soustavy produkčních kvót cukru jako úpravy dotýkající se svobody podnikání lze vycházet z hodnocení nálezu č. 410/2001 Sb. Podle čl. 26 odst. 1 Listiny má každý právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Podle odstavce 2 zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Ústavní soud dále zdůraznil, že ani ústavní pořádek, ani mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách nezakazují zákonodárci omezení množství produkce, distribuce nebo spotřeby statků. Zákonodárce proto smí (v mezích daných ústavně garantovanými základními zásadami, lidskými právy a svobodami) podle své úvahy zavést cenovou nebo kvantitativní regulaci produkce v určitém odvětví hospodářství, vymezit či ovlivnit druh a počet subjektů v něm působících či omezit smluvní svobodu při uplatňování produkce na trhu či při nákupu surovin a výrobních zařízení. Tvrzení skupiny poslanců, že omezeními mohou být jen kvalifikační a podobné předpoklady, označil za nepřiměřeně úzký výklad tohoto ustanovení. Z čl. 41 odst. 1 Listiny je navíc zřejmé, že hospodářských, sociálních a kulturních práv, k nimž patří i svoboda podnikání, se lze domáhat pouze v mezích zákonů. Ústavní soud neshledal jako hodnotu ústavní důležitosti volný trh prostý veškeré regulace. Poukázal přitom na meze svobody podnikání v Evropské unii, kde se tržní hospodářství přímo deklaruje jako ústavní zásada ve zřizovací smlouvě. Odmítl názor, že každé omezení svobody podnikání lze provést jedině zákonem. K provedení zákona Ústava připouští z praktických důvodů přijímání podzákonných předpisů, pohybují-li se jimi stanovená pravidla v mezích zákonů. Ústavní soud připomněl, že produkční kvóty se uplatňují v zemědělství demokratických států západní Evropy, v zemích Evropské unie pak podle společného modelu, přičemž nebyly shledány neslučitelné s celosvětovým ani evropským mezinárodním, případně u státních systémů s vnitrostátním ústavním standardem lidských práv.
O svobodě podnikání jako základním právu celosvětové mezinárodní pakty o lidských právech mlčí. Ani evropský poválečný standard Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a dodatkových protokolů ji nezná. Její odvozování z garance vlastnického práva a osobní svobody představuje nepřiměřeně široký výklad, který nenachází jakoukoli oporu v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva. Ten se ostatně podobnou odvětvovou právní úpravou hospodářských činností nikdy nezabýval. Teprve Charta základních práv Evropské unie zná svobodu podnikání (hospodářské aktivity), ovšem počítá s jejími omezeními evropským i národním právem. Charta navíc nezískala charakter mezinárodní smlouvy, je jen politickou deklarací. K vymezení pojetí české garance svobody podnikání podle čl. 26 Listiny je tedy povolán jen Ústavní soud.
Současné zahraniční vzory přitom spíše potvrzují Ústavním soudem zastávané omezené pojetí svobody podnikání jako práva, které smí zákonodárce poměrně široce omezovat.
V Německu Spolkový ústavní soud neodmítá poukazy na svobodu povolání (čl. 12 Základního zákona) v souvislosti se způsobem úpravy výkonu povolání, nicméně uznává široký prostor daný pro úpravu zákonodárce. Přísnější postoj, v jehož světle by česká legislativní praxe mnohdy asi neobstála, zaujímá jen vůči mnohým omezením a nárokům spojeným s přístupem do oboru. Spolkový ústavní soud se ovšem nezabýval regulací zemědělské nebo jiné produkce prostřednictvím produkčních kvót nebo podobných opatření, neboť je upravuje přednostní a přímo účinné právo Evropského společenství.
Pojetí ústavně vyjádřené svobody podnikání, o které by se mohla opřít skupina poslanců, by bylo možno hledat v judikatuře Nejvyššího soudu USA do 30. let 20. století. Jeho pojetí smluvní svobody a práva na vlastnictví nepřipouštělo v podstatě jakákoli hospodářskopolitická opatření. Od doby velké hospodářské krize ovšem Nejvyšší soud proti nediskriminačním politickým zásahům do poměrů v jednotlivých hospodářských odvětvích přestal zasahovat.
V nálezu č. 410/2001 Sb. Ústavní soud již na okraj konstatoval, že sankční odvod podle § 13 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu ve výši 115 % minimální nebo regulované ceny představuje nezbytnou součást soustav produkčních kvót. Představuje přiměřený postih za výrobu překročivší individuální kvótu. K tomu lze dodat, že možný podstatně méně účinný postih za nadprodukci představuje jen odepření veřejné podpory.
K námitce skupiny poslanců, že výroba cukru nad produkční kvótu není zakázána, lze uvést, že právní úprava mnohé činnosti výslovně nezapovídá, nicméně je znevýhodňuje, a tím od nich odrazuje. Připomenout lze zpoplatnění provozu výherních automatů anebo spotřební daně. Znevýhodňování určité činnosti je běžným právním nástrojem, zvláště když by přímý zákaz prosazovaný správními nebo trestními sankcemi (pokutami, zákazem výkonu povolání nebo odnětím svobody) byl přehnaný. Ústavní soud v citovaném nálezu uvedl, že je-li možný zákaz nadprodukce, znamená to samozřejmě otevření prostoru pro její znevýhodňování. Konečně lze uvést, že ani běžná formulace ustanovení o skutkových podstatách trestných činů („Kdo ..., bude potrestán...“) v trestním zákoně trestné činy doslovně nezakazuje. O jejich zákazu však není pochyb. Poukaz na neústavnost sankčního odvodu bez výslovného zákazu jednání, od kterého se sankčním odvodem odrazuje, lze proto odmítnout.
VI. VI.
V nálezu č. 410/2001 Sb. Ústavní soud zrekapituloval evropské i vnitrostátní pojetí základního práva na vlastnictví. Odmítl stanovisko, že omezení produkce představuje vyvlastnění, které není odůvodněno veřejným zájmem, bez náhrady. Konstatoval, že navrhovateli není vlastnictví k mléku vyrobenému nad produkční kvótu odňato. Sankční odvod podporující soustavu produkčních kvót samozřejmě znesnadňuje nebo dokonce znemožňuje prodej nadprodukce. Zdůraznil, že nárok na dosažení určité ceny na trhu však není základním právem. Připomněl, že soustava produkčních kvót představuje formu kontroly užívání majetku, jež je zavedena kvůli veřejnému zájmu. Ústavní soud zdůraznil, že použité omezující prostředky mají být přiměřené sledovaným cílům. Akceptoval, že existuje veřejný zájem pro stabilizaci trhu s mlékem, a použité nástroje shledal jako přiměřené. Připomněl, že rovněž jiná opatření upravující podnikání nebo jinou hospodářskou činnost mají zásadní dopady na jeho (její) rentabilitu. Odmítl názor, že soustava produkčních kvót zcela znemožňuje vstup do odvětví s poukazem na možnost jejich získání koupí nebo přidělením z rezervy. Ústavní soud se necítil být povolán k posouzení, zda soustava produkčních kvót představuje řešení optimální a ekonomicky nejvýhodnější. Připomněl, že soustava produkčních kvót má bránit nadvýrobě, již vyvolávají rozsáhlé státní subvence do zemědělství. Ústavní soud zdůraznil, že uplatňování soustavy produkčních kvót (omezení množství výroby) sleduje veřejný zájem na odrazování od investic v odvětví s nadprodukcí. Ve své argumentaci Ústavní soud připomněl, že ani Evropský soudní dvůr (orgán ES) neshledal v podobném komunitárním opatření - zákazu výsadby vinic - narušení evropského standardu vlastnictví podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
Argumentace použitá v nálezu č. 410/2001 Sb. v obecné rovině platí i pro posouzení soustavy produkčních kvót cukru podle nařízení vlády č. 114/2001 Sb. Skupina poslanců v současné věci nezdůrazňuje, na rozdíl od předchozího návrhu, odnětí vlastnictví k cukru vyrobenému nad limit. K odmítnutí argumentace o odnětí vlastnictví k vyrobenému mléku Ústavním soudem v citovaném nálezu lze jen dodat, že v odvětvích, jejichž objem výroby je regulován soustavami produkčních kvót, se výroba přesahující limity objevuje jen v minimální míře, neboť odbyt je uložením sankčního odvodu v podstatě znemožněn.
Současnou námitkou skupiny poslanců je pouze poukaz na diskriminaci mezi těmi vlastníky cukrovarnického zařízení, kteří produkční kvótu obdrží a mohou vyrábět bez faktických omezení, a těmi, kteří jí nedisponují a jejich produkce je následkem uplatňování sankčního odvodu znemožněna. Otázku nerovnosti ve vlastnictví je proto třeba řešit v souvislosti s otázkou obecné rovnosti při uplatňování soustavy produkčních kvót cukru.
Jenom na okraj a v podobě dalšího rozvíjení argumentace Ústavního soudu v nálezu č. 410/2001 Sb. je proto možno odkázat na judikaturu Evropského soudního dvora. Ten ve svém rozsudku o žalobě Metallurgiki Halyps proti Komisi (258/81) zdůraznil, že komunitární omezení produkce oceli ve veřejném zájmu, byť dokáží ohrozit rentabilitu podniku, nepředstavují žádné porušení práva na vlastnictví. Lze také zdůraznit, že Evropský soud pro lidská práva nikdy nehodnotil obecná právní opatření členských států Rady Evropy, jež regulovala objem hospodářské produkce s ohledem na jejich slučitelnost s evropským standardem základního práva na vlastnictví.
Omezené uplatňování soustav produkčních kvót zejména v zemědělství je obvyklé v Evropské unii a v některých dalších vyspělých státech se sociálně tržní ekonomikou. Současná judikatura ústavních a nejvyšších soudů členských států Evropské unie ani dalších demokratických právních států nenaznačuje, že by omezení výroby z důvodů stabilizace cen na trhu na určité výši, jsou-li spravedlivě uložena všem stávajícím výrobcům, byla považována za neslučitelná s národním standardem vlastnictví. Toto konstatování samozřejmě nevylučuje jejich politickou kritiku, jež je silná. Užívání této formy řízení hospodářství je vzácné. Není ovšem důvod, aby Ústavní soud vykládal čl. 11 Listiny jinak. Nelze přehlédnout, že jedním z hlavních pohnutek pro zavedení soustavy produkčních kvót některých zemědělských a potravinářských výrobků bylo vytvoření rámce, který se uplatňuje v Evropské unii. Radikální zásah Ústavního soudu proti soustavám produkčních kvót by představoval krok k takovému pojetí vnitrostátně garantovaných základních práv, které by neobstálo po připravovaném vstupu České republiky do Evropské unie.
Je třeba zdůraznit, že soustavu produkčních kvót cukru (mléka), resp. sankční odvod za nadprodukci, jímž je prosazována, není vhodné srovnávat s cenovou regulací ve prospěch odběratelů, je-li spojena se smluvním přímusem nebo nuceným zachováním dosavadních smluvních vztahů. Ústavní soud prohlásil nálezem č. 231/2000 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 z 21. 6. 2000, publikovaným ve Sbírce rozhodnutí, svazek 18, nález č. 93) za neslučitelnou se základním právem na vlastnictví regulaci bytového nájemného podle vyhlášky č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů, s poukazem na skutečnost, že majitelům bytů neumožňuje nyní placené nájemné ani jejich údržbu, a tak se znehodnocuje jejich vlastnictví. V případě produkčních kvót zemědělské výroby nikdo není nucen vyrábět tak, aby musel odvod platit. Smyslem odvodu je naopak odrazovat výrobce od společensky nežádoucí nadvýroby. Sankční odvod proto lze srovnat spíše s daněmi a poplatky, jejichž smyslem je zvýšení ceny určitého zboží nebo služby a snížení jejich spotřeby (spotřební daně na alkoholické nápoje, cigarety či uhlovodíková paliva nebo poplatky za provoz výherních hracích automatů). Dovolávání se ústavní a mezinárodní garance vlastnictví v těchto případech, kdy část užívaných zařízení po zavedení nebo zvýšení uvedených daní nebude moci být využívána jako dosud a ztratí na ceně, neboť po zvýšení cen poklesne poptávka, by jistě bylo považováno za neodůvodněné. Hodnocení regulace zemědělství nemůže být opačné, byť společenské a z něj se odvíjející právní ohodnocení zemědělské nadvýroby není tak příkré.
Přitom je třeba připomenout, že pokles využitelnosti výrobních zařízení - a tak jejich ceny - není výrazný, jestliže zavedená omezení produkce nenutí dosavadní výrobce ke snížení současné výroby. Tak je tomu obecně také u posuzovaných produkčních kvót cukru.
VII. VII.
Ústavní soud v nálezu č. 410/2001 Sb. odmítl názor, že neústavní diskriminaci představuje rozdílné právní postavení těch výrobců, kteří kvótu obdrží, a těch, kteří o ni nežádají. Diferenciace je věcí volby. Požadavek na žádost o kvótu představuje administrativní registraci výrobců.
Ústavní soud rovněž nepřisvědčil tvrzení o neústavní nerovnosti mezi současnými a novými výrobci. Připomněl, že znevýhodnění nových podnikatelů (kteří si musí kvóty koupit od současných výrobců nebo doufat v jejich nejisté přidělení z rezervy, přičemž ovšem soupeří s nynějšími výrobci) je nedílnou součástí jakéhokoli omezování množství produkce. Cílem znevýhodnění vstupu do odvětví je zájem na znemožnění nežádoucího rozšiřování výrobních kapacit.
Nelze ovšem vyloučit diskriminaci mezi výrobci, kteří o kvótu požádají a dostanou ji v plné výši, a výrobci, kterým bude odepřena nebo udělena jenom zčásti. Ustanovení § 12 odst. 6 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu požaduje, aby se způsob prvotního rozdělení produkčních kvót mezi žadatele řídil zásadou rovnosti a objektivního způsobu výpočtu. Tento obecný pokyn, jenž není než odrazem zásady rovnosti podle čl. 1 Listiny a čl. 1 Ústavy, musí mít na paměti vláda při určování způsobu výchozího rozdělení kvót v rámci jednotlivých soustav produkčních kvót s ohledem na rysy a zvláštnosti výroby komodit, jejichž výroba je předmětem omezení. Ústavní soud proto může posoudit klíč použitý při původním rozdělování kvót.
Ústavní soud v nálezu č. 410/2001 Sb. jednoroční referenční období spolu s obecně stanovenými dílčími úpravami uznal za přiměřené. Přiznal přitom, že ani podrobně propracovaný klíč, jenž pamatuje na pravidelné příčiny výkyvů objemu výroby, nemůže vzít zřetel na všechny okolnosti. V jednotlivých případech proto může dojít i k nespravedlnosti, jež však nedosahuje ústavní závažnosti. Postavil se přitom s ohledem na možné zneužití zdrženlivě ke zmírňování tvrdosti na základě správního uvážení.
U výroby cukru vláda předpokládá určení individuální produkční kvóty na základě objemu výroby tří z hlediska množství nejúspěšnějších výrobních sezon z posledních pěti (§ 7 odst. 1 nařízení vlády č. 114/2001 Sb.), a pokud se nevyrábělo více než tři sezony, podle sezon, kdy se vyrábělo. V této souvislosti nelze opomenout skutečnost, na kterou poukazuje skupina poslanců. Postavení jednotlivých provozovatelů cukrovarů totiž ovlivnila právní úprava podle nařízení vlády č. 51/2000 Sb. před svým zrušením Ústavním soudem. To bylo zrušeno pro nedostatek zákonné opory. Dodatečně lze ovšem konstatovat, že jím předpokládané rozlišování cukrovarů na strategické a nestrategické včetně taxativního výčtu prvních přímo v textu, jejichž provozovatelé se těší okamžitému udělení produkční kvóty přímo, lze důvodně považovat za podezřelou kvalifikaci (suspect qualification podle metodiky Nejvyššího soudu USA). Představuje svévolné a stěží odůvodnitelné rozlišování mezi jednotlivými provozovateli cukrovarů. Na tomto místě je ale třeba popřít tvrzení skupiny poslanců, že také současná úprava zavádí takovéto rozlišení.
Způsob výpočtu individuálních produkčních kvót nežádoucí dopady jak z formálních důvodů neústavní, tak věcně diskriminační podle minulé právní úpravy jen zmírňuje tím, že neodvozuje rozhodnou průměrnou roční kvótu od objemu výroby ze všech pěti sezon, který je předmětem hlášení v žádosti podle § 5 odst. 3 nařízení vlády č. 114/2001 Sb., nýbrž počítá se skutečností, že některé cukrovary nebyly po všechny sezony v provozu, a bere v úvahu tři sezony, kdy se vyrábělo nejvíce, nebo ty sezony, kdy se vyrábělo, pokud se vyrábělo po tři nebo méně sezon.
Je ovšem zřejmé, že nerovnost se neodstraňuje. Vyvolává ji již skutečnost, že na základě opatření již z formálních důvodů neústavního a věcně diskriminačního mohli někteří výrobci výrobu zvýšit, neboť byli chráněni před konkurencí, jež produkční kvótu neměla, a nemohla tak bez zátěže sankčním odvodem vyrábět. Vláda dnešní formálně korektní úpravou pro budoucnost zachovává nežádoucí stav, jejž vyvolala svou dřívější jak formálně, tak materiálně neústavní úpravou.
Opomenout nelze ani skutečnost, na kterou skupina poslanců poukazuje letmo již odmítnutou argumentací o diskriminaci mezi dosavadními a novými výrobci. Regulace výroby cukru provedená nařízením vlády č. 114/2001 Sb. nijak nepamatuje na případy, kdy jeden cukrovar (závod) provozoval v minulosti jiný subjekt než dnes. K výrobě převzatého závodu v rozhodném období se nepřihlíží. Prodeje podniků a závodů a fúze společností přitom nelze vyloučit.
Zvolený klíč rozdělování individuálních produkčních kvót se tak ocitá v rozporu se zákonným požadavkem objektivního způsobu výpočtu (§ 12 odst. 6 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu) a zejména ústavním požadavkem rovnosti podle čl. 1 Listiny, což zároveň zakládá ústavně nepřípustný nestejný zákonný obsah vlastnictví výrobních zařízení podle čl. 11 odst. 1 Listiny a neospravedlnitelné rozlišování mezi jednotlivými podniky, jež se těší stejné (tedy stejně upravované) svobodě podnikání podle čl. 26 Listiny.
Za neústavní lze ovšem stěží mít samu o sobě povinnost žadatelů sdělit v žádosti o produkční kvótu svoji výrobu cukru v cukrovarnických sezonách 1996/97 až 2000/01 podle § 5 odst. 3 nařízení vlády č. 114/2001 Sb.
VIII. VIII.
V nálezu č. 410/2001 Sb. Ústavní soud shledal, že zavedení produkčních kvót mléka je odůvodněné, neboť sleduje veřejný zájem. Tím je garance minimální ceny v prostředí, kde státní subvence přispívají ke zvyšování výroby, které by poptávka nevyvolávala. Státní zásahy do zemědělství jsou motivovány jeho sociálními, ekonomickými a ekologickými zvláštnostmi. Ústavní soud uznal, že soustavy produkčních kvót zemědělských výrobků existují v Evropské unii, a odmítl, že by vnitrostátní standard lidských práv požadoval čistou tržní ekonomiku, prostou státních zásahů. Vyjádřil se přitom zdrženlivě k požadavku, aby podroboval přísné kontrole z hlediska její nezbytnosti a skutečné potřebnosti právní úpravu, jíž stát zasahuje do hospodářství. Zdůraznil, že k volbě hospodářské politiky je příslušný Parlament České republiky jako politický orgán, jenž nese politickou odpovědnost vůči voličům za rozpoznávání problémů v hospodářství a za výběr nástrojů k jejich řešení.
Obdobně se o přednostním povolání politických orgánů při vytváření soustav produkčních kvót pěstování pšenice ve věci Wickard v. Filburn [317 U. S 111(1942)] vyjádřil také Nejvyšší soud USA. Jeho rozhodnutí je příkladem zdrženlivosti soudní kontroly (judicial restraint).
Ústavní soud se touto argumentací, již lze v podstatě uplatnit i pro posouzení produkčních kvót cukru, přihlásil k přístupu, který zaujímá např. Nejvyšší soud USA od 30. let 20. století, kdy skončil s praxí označování hospodářských a sociálních předpisů za neslučitelné s absolutizovanou smluvní svobodou a právem na vlastnictví a uznal, že obecné formování hospodářské politiky včetně restrikcí podnikání je především věcí politických orgánů. Při hodnocení právní úpravy postačí rational basis test, tedy zběžné ověření, zda zavedené opatření může vést ke sledovanému cíli. Soustava produkčních kvót sleduje omezení produkce, jež je narušena státní subvenční politikou. To platí i tehdy, jde-li o opatření potřebná pouze při přípravě na vstup do Evropské unie, kde takové poměry existují.
Příklon k přísnému hodnocení soustavy produkčních kvót by nutil Ústavní soud k hodnocení nezbytnosti a užitečnosti státní politiky subvencování a privilegování zemědělství. Ústavní soud by se musel v takovém případě přiklonit k některé ekonomicko-politické doktríně, zde k liberalismu. Takový krok ale neodpovídá relativní politické neutralitě Listiny a Ústavy.
IX. IX.
Úvahy o odůvodněnosti a přiměřenosti uplatňování soustavy produkčních kvót cukru nelze vést bez srovnání s modelem jednotně uplatňovaným v Evropské unii, zvláště s ohledem na přípravu České republiky na vstup do ní. Omezení množství výroby cukru má v Evropském společenství již dlouhou tradici. Poprvé byla jako odpověď na nadprodukci zavedena v 60. letech. Tímto i v zemědělství výjimečně přísným společným opatřením odpovědělo Evropské společenství na nadprodukci, kterou ovšem zapříčinila dílem společná zemědělská politika i zásahy členských států zahrnující subvence, dotace a intervence na trzích, dílem intenzifikace a koncentrace cukrovarnictví, jež vedla k rušení cukrovarů. Základem úpravy jsou nařízení Rady ES o jednotném tržním řádu přijímaná na více let. Na to navazují prováděcí nařízení Evropské komise. Pro sezony 2001/2002 až 2005/2006 je základním předpisem nařízení Rady ES č. 1260/2001 o společné organizaci trhů v sektoru cukru. Bylo přijato v rámci dílčí reformy společné zemědělské politiky. Jeho cílem je snížit její fiskální náročnost a omezit nadprodukci. Zahrnuje snížení produkčních kvót cukru.
Nařízení určuje národní kvóty pro jednotlivé členské státy. Vyráběný cukr je pro účely produkčních kvót rozdělen na skupiny. Cukr A a cukr B se smějí vyrábět, přestože i je tíží odvody. U cukru A činí zanedbatelná 2 % intervenční ceny. Výrobu cukru B zatěžuje odvod výraznější, jenž produkci jistě dokáže ovlivnit, ve výši 30 - 37,5 % intervenční ceny. Jeho výroba se netěší takové podpoře a ochraně jako výroba cukru A, ale naopak ji nestíhá osud nadprodukce. Ta se označuje jako cukr C. Ten se smí sice vyrábět, nesmí se však uvádět na trh ES. Jediné legální využití cukru C je tedy jeho vývoz. Případné nevyvezení se postihuje odvodem. Jeho výši a způsob určení upravuje natrvalo přijaté prováděcí nařízení Komise č. 2670/81 tak, že cukr C, jehož výroba je doložena, ale chybí doklad o vývozu do třetích států, se zatěžuje odvodem odpovídajícím nejvyššímu celnímu zatížení dovozů ze třetích států. Toto celní zatížení je vysoké, neboť jednotná vnější obchodní politika ES zůstává přes liberalizační kroky WTO (World Trade Organisation - Světová obchodní organizace) ve spojení se společnou zemědělskou politikou ochranářská. Stejně jak se obecně nevyplácí dovoz cukru do Společenství, nevyplácí se ani nadvýroba cukru. Rozdílný přístup k cukru A, B a C se navíc odráží v protikladné subvenční a intervenční politice. Výroba, zpracování, skladování, odbyt a vývoz cukru C se oproti cukru A a B netěší žádným intervencím k udržení žádoucí vysoké intervenční ceny ani subvencím k zajištění dostatečných příjmů zemědělců a zpracovatelů.
V České republice se pro cukr využívá jednotný model sankcionování nadprodukce ve výši 115 % minimální ceny (ta je srovnatelná s intervenční cenou). Vzorem tohoto způsobu určení odvodu za nadprodukci byla úprava produkčních kvót mléka ve Společenství podle nařízení Rady č. 3950/92. Zpoplatnění nadprodukce cukru v ES je tedy ve svém výsledku srovnatelné s opatřeními dnes uplatňovanými v České republice, byť způsob postihu nadprodukce není stejný. Česká republika dnes například na rozdíl od Polska neprosazuje srovnatelnou soustavu produkčních kvót, nicméně záměr ES omezovat produkci cukru z důvodů ochranářských se sleduje a výsledky jsou srovnatelné. Výroba cukru nad stanovené kvóty se nevyplácí, a proto se od ní upouští.
Jestliže Česká republika v následujících letech vstoupí do Evropské unie, pak se, nedojde-li k zásadní reformě společné zemědělské politiky v oblasti cukru, komunitární standard se srovnatelnými účinky postupně (vzhledem k řadě předpokládaných přechodných období) začne uplatňovat i na ni. V těchto měsících se dokončuje jednání o přístupu. Jedna z nejtěžších kapitol jednání je č. 7 „Zemědělství“. Tu dosud žádný z kandidátských států neuzavřel předběžnou shodou o způsobu a rozvrhu zapojení svého zemědělství do společného zemědělského trhu a zavedení společné zemědělské politiky. Hlavní spor se vede o objem přímých dotací zemědělců kandidátských států. U zemědělských komodit, jejichž výroba se omezuje produkčními kvótami, ovšem též nepanuje shoda. Kandidátské státy chtějí, aby jejich zemědělství smělo bez sankcí vyrábět více, než dnes Evropské společenství a současné členské státy chtějí povolit.
V případě výroby cukru v České republice rozdíl nepředstavuje násobek, ale není ani zanedbatelný. Česká republika požaduje 505 tisíc tun národní produkční kvóty cukru, což odpovídá dnešní souhrnné produkční kvótě a rezervě podle nařízení vlády č. 114/2001 Sb. Evropské společenství nabízí pro cukr A 441 tisíc tun a pro cukr B cca 4 tisíce tun. Zemědělství je bezpochyby politicky mimořádně citlivé jak v západní, tak ve východní Evropě. Výroba cukru v České republice i jinde vykazuje nemalé sezonní výchylky (v tisíci tunách 1996/7 610, 1997/8 532, 1998/9 470, 1999/2000 395, 2000/1 434 a 2001/2 491). V posledních dvou sezonách přitom produkci už tlumily soustavy produkčních kvót. V České republice se vyrábí nadbytek cukru. Objem vyváženého cukru soustavně převyšuje objem dováženého cukru (počítá se i cukr v potravinách a nápojích). Dovoz cukru do České republiky je přitom omezován dovozními cly i kvótami, naopak vývoz se podporuje.
Soustava produkčních kvót cukru zavedená dnes v České republice přes své zvláštnosti není nesouměřitelná se soustavou ES. Tlak na snižování výroby cukru v České republice z jeho strany trvá, což poskytuje důvod pro zavedení a uplatňování českých produkčních kvót cukru.
Je proto třeba odmítnout názor, že každá soustava produkčních kvót cukru opřená o zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu a zajištěná sankčním odvodem podle jeho § 13 představuje z hlediska mezinárodního a evropského srovnání neobvyklou úpravu.
Na základě ustanovení společného všem soustavám produkčních kvót v českém zemědělství se navíc zakládá soustava produkčních kvót mléka, přičemž zde je sankční odvod určen a ukládán stejně jako v Evropském společenství. Ke zrušení § 13 zákona proto není důvod.
X. X.
Ústavní soud ve svém nálezu č. 410/2001 Sb. nepřipustil další podzákonnou delegaci, podle níž podle dikce posuzovaného nařízení o publikaci výše rezervy pro následující roky ve Věstníku Ministerstva zemědělství stanoví ministerstvo (ministr). Současná situace je obdobná. Ustanovení § 4 odst. 3 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. povolává k určování výše rezervy k rozdělení Fond. Názor Ústavního soudu nemůže být opačný. Výše rezervy k rozdělení je náležitostí soustavy produkčních kvót podle § 12 odst. 3 a 4 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu, kterou má vytvářet vláda svým nařízením.
Tvrzení některých účastníků řízení o příslušnosti Ministerstva financí k určování minimální ceny cukru na základě zákona č. 526/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je nesprávné. Přehlíží výslovné ustanovení § 12 odst. 4 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu. Tato kompetenční norma je jednoznačně lex specialis k obecným cenovým předpisům. Kompetence k určování minimální ceny přísluší vládě, která tak má učinit svým nařízením. Poukaz na nevhodnost takového způsobu stanovení ceny nařízením uplatňovaným po dobu více let je bezpředmětný. Úsilí o přenos kompetence na jiný orgán, který používá právně problematickou formu cenového výměru, je jen výsledkem neochoty respektovat doporučení § 12 odst. 5 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu, aby se nařízení o soustavách produkčních kvót přijímala „zpravidla“ na období jednoho roku.
Hodnocení kompetence Fondu není ve světle zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu jednoznačné. Ten sice nepovolává Fond k rozdělování kvót, stanovuje však, že soustav produkčních kvót využívá [§ 1 odst. 2 písm. d)], čímž provádí opatření a zavádí tržní pořádky ke stabilizaci trhu se zemědělskými a potravinářskými výrobky (§ 1 odst. 2). Zmocnění k rozdělování produkčních kvót přinejmenším vyplývá z kontextu zákona a obecných ustanovení o činnosti Fondu. Ustanovení § 7 nařízení vlády č. 114/2001 Sb., jež je na základě námitky nekompetence navrhováno ke zrušení, se přitom jeví jako neústavní především kvůli konzervaci neospravedlnitelného rozlišování mezi jednotlivými výrobci.
XI. XI.
Skupina poslanců zpochybňuje model, kdy vláda nařízením může zavádět soustavy produkčních kvót v rozsahu, který výrazně přesahuje jejich používání v Evropské unii. Lze potvrdit, že zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu neurčuje blíže zemědělské a potravinářské výrobky, jejichž výroba může být omezována soustavami produkčních kvót. Míra prostoru pro uplatňování závažných omezení, jakými jsou produkční kvóty, se dostává na samu hranici přijatelnosti z hlediska ústavních zásad dělby moci. Pouze právně nezřetelné omezení představuje poukaz na závazky vyplývající z jednání o přistoupení do Evropské unie podle § 12 odst. 3 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu. O přílišném sklonu k úpravě podzákonnými předpisy svědčí i srovnání se zahraničím. Například Polsko, jež také usiluje o vstup do Evropské unie, zavádí soustavy produkčních kvót zemědělské produkce a činí tak zvláštním zákonem (Ustawa o regulacji rynku cukru z roku 2001). Skupina poslanců však nenavrhuje zrušení příslušných ustanovení zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu o věcné působnosti zákona (rozsahu hospodářského odvětví podrobeného regulaci).
Následující stránka