Nález Ústavního soudu ze dne 18. prosince 2018 sp. zn. Pl. ÚS 27/16 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů

X. Námitka chybějící soudní ochrany za uložení pokuty za přestupek podle § 17 odst. 2 písm. j) ve spojení s § 17f písm. c) zákona o potravinách X.

1. 100. Právě uvedený závěr se vztahuje i k návrhu navrhovatelky, která spolu s § 11 odst. 2 a částí § 11 odst. 3 zákona o potravinách navrhuje zrušit rovněž s tím související § 17 odst. 2 písm. j) a § 17f písm. c) ve slovech „nebo j)“. Z těchto prvně uvedených ustanovení vychází skutková podstata předmětného přestupku na úseku potravinového práva. Sama navrhovatelka však v tomto směru prakticky žádnou argumentaci nepředložila, a to ani z hlediska její maximální výše. To však neznamená, že právě vyložená nedůvodnost námitek neústavnosti proti „povinnosti poskytnout“ vede rovněž k vypořádání výtky neústavnosti pokuty za přestupek podle § 17 odst. 2 písm. j) zákona o potravinách, stejně jako námitky, že zde chybí soudní ochrana práv provozovatelů. Tato ustanovení je možno od sebe oddělit, takže § 11 odst. 2 a část odstavce 3 zákona o potravinách by mohla platit dále, tudíž při zrušení sankčních ustanovení by tato ustanovení představovala případ legis imperfectae.
2. 101. Ústavní soud pro úplnost (nad rámec argumentace navrhovatelky) konstatuje, že skutková podstata předmětného přestupku je definována tak, že se jej dopustí ten provozovatel potravinářského podniku, který „v rozporu s § 11 odst. 2 neposkytne bezplatně neziskové organizaci potraviny, které nejsou v souladu s požadavky stanovenými tímto zákonem nebo přímo použitelným předpisem Evropské unie upravujícím požadavky na potraviny, ale jsou bezpečné“. Za to lze podle § 17f písm. c) zákona o potravinách uložit pokutu do výše 10 000 000 Kč. Tato ustanovení byla vložena do zákona formou pozměňovacích návrhů (bez diskuse a odůvodnění v Poslanecké sněmovně), což se zčásti promítá do jejich hodnocení, které však nakonec vykazuje převážně jen legislativně-technické nedostatky, které nevedou k nutnosti zásahu Ústavního soudu. Proto ani chybějící zdůvodnění sankcí „za neposkytnutí bezplatně“ (oproti zdůvodnění sankcí za přestupky v souvislosti s uváděním potravin na trh - viz Poslanecká sněmovna. VII. volební období. Tisk 687) na tomto hodnocení nic nemůže změnit.
3. 102. Samotná skutková podstata předmětného přestupku je součástí skupiny přestupků souvisejících se závažnou problematikou značení potravin a tabáku a jejich uvádění na trh v České republice a v rámci Evropské unie. Jako možné legislativně-technické pochybení je zde možno označit to, že označení za účelem „uvedení na trh“ je něco jiného než poskytnutí již potravin pro trh nepoužitelných (souvisí zde předmět ochrany obecně, nikoli objektivní stránka přestupkového jednání, i když zákaz uvedení potravin na trh v řadě ustanovení § 3 zákona o potravinách s tím samozřejmě přímo souvisí v případě, jde-li o jinak potravinu bezpečnou). Samotná výše sankce pak souvisí se společnou úpravou přísně sledovaného prodeje tabákových výrobků, dále tím, že porušení pravidel o uvedení na trh potravin v rozporu s předpisy EU je skutkovou podstatou řady dalších přestupků, jak již bylo řečeno [srov. zejména § 17 odst. 1 písm. a), d), m), n), o), r), s), § 17 odst. 2 písm. b), c), g), h) nebo i) zákona o potravinách]. Proto by byly námitky proti maximální stanovené výši pokuty vytrženy z kontextu skutkových podstat ostatních přestupků zakotvených v § 17f písm. c) zákona o potravinách.
4. 103. Významné pak je, že tímto způsobem je zajištěno právo na soudní a jinou právní ochranu v případě uložení pokuty. Namítá-li navrhovatelka, že taková ochrana chybí, tak je to jen důsledek jejího názoru na samotnou povahu „povinnosti poskytnout“ a způsob jejího naplnění jako vyvlastnění (viz podrobně shora sub IX). Teprve v případě sankcionování dojde k správnímu, popř. i soudnímu přezkumu takové sankce, včetně podmínek, za kterých vůbec její uložení přichází v úvahu. Ústavní soud zdůrazňuje, že je-li zajištěn přezkum uložené sankce nezávislým soudem ve správním soudnictví z hlediska její důvodnosti, tak i přiměřenosti uložené pokuty, mohl své závěry k této části argumentace navrhovatelky v rámci abstraktní kontroly pouze předeslat. Lze tak uvést, že hodnocení přiměřenosti zásahu za porušení stanovené povinnosti poměrů přestupce, důvodů a způsobu porušení stanoveného pravidla v § 11 odst. 2 zákona o potravinách a jeho škodlivých důsledků je sice možné, ale právě proto je lze podrobit přezkumu teprve poté, co se tak podle tvrzení sankcionovaného provozovatele potravinářského podniku stane v konkrétním případě.
5. 104. Lze jen velmi obtížně předvídat, jaké problémy daná právní úprava přinese, to ukáže až praxe, nicméně dle názoru Ústavního soudu otázky, které navrhovatelka předestírá, lze řešit výkladem jak zmíněného zákona, tak i dalších právních předpisů (např. daňových při uplatňování daňových úlev a výpočtu daně z přidané hodnoty), navíc některé „technické otázky“ spolupráce mohou být řešeny dohodou zúčastněných subjektů. V tomto okamžiku (prosinec 2018) tak nelze usuzovat, že by předmětná právní úprava nemohla z důvodu své „nedostatečnosti“, jde-li o vymezení práv a povinností dotčených subjektů, z hlediska ústavnosti obstát; nelze však samozřejmě vyloučit, že se v souvislosti s konkrétními případy ukáže opak. Za této situace se provozovatelé u Ústavního soudu mohou bránit individuálně, tj. cestou ústavní stížnosti spojené s návrhem na zrušení použitého zákonného ustanovení. Samotné obavy provozovatelů z toho, jak bude daná právní úprava vykládána a používána příslušnými orgány veřejné moci (konkrétně tyto subjekty poukazují na „riziko jejich velmi snadného sankcionování“), derogační zásah Ústavního soudu neodůvodňují.

XI. Další námitky XI.

1. 105. Navrhovatelka nicméně poukazuje na to (viz sub 40j a 40k), že napadený zákon výslovně neupravuje některé otázky, jako je odpovědnost za bezpečnost potravin, aniž uvádí, v čem konkrétně spatřuje neústavnost. Zde lze poukázat na výslovnou úpravu v tzv. Legge del Buono Samaritano přijatou v Itálii (zákon č. 155/2003 Úředního věstníku Italské republiky - dostupné na http://www.gazzettaufficiale.it) a upravující (omezující) odpovědnost za stav, přepravu, skladování a používání darovaných potravin. Tato úprava je v rámci Evropské unie ojedinělá a následuje vzor v podobě amerického Bill Emerson Good Samaritan Act z roku 1996 (dostupné na https://www.gpo.gov), který chrání poskytovatele (food business operator) před trestní a civilní odpovědností za potraviny věnované v dobré víře neziskovým organizacím pro konečné rozdělení mezi potřebné (needy individuals). Není ovšem zřejmé, proč by v našich podmínkách, kdyby nebyla přijata rovněž taková speciální úprava (stejně jako v řadě dalších zemí), s ohledem na to, o jaké potraviny jde a jaká rizika jsou spjata s jejich distribucí, neměla platit obecná úprava odpovědnosti za škodu. Stejně tak je třeba zdůraznit, že novelizovaná ustanovení zákona o potravinách nepůsobí ve vzduchoprázdnu, nýbrž v soustavě opatření, která upravují dozor nad bezpečností a kvalitou potravin a chrání a podporují veřejné zdraví atd.
2. 106. K námitce stran hrazení nákladů na dopravu příslušným neziskovým organizacím je třeba uvést (bez bližší argumentace), že s ohledem na povinné subjekty jednak nedosahuje ústavní roviny, jednak je z praxe známo, že si pro předmětné potraviny neziskové organizace rovněž dojíždějí podle dohody a podle svých potřeb (možnost skladování a uchovávání v chladu apod.).
3. 107. Navrhovatelka též (opět bez bližší argumentace) poukázala na to, že zákon, který vyvlastňuje předmětné potraviny, nenaplňuje ústavní podmínku náhrady, a to ani nějakou paušální formou (sub 401). Přitom toto zboží s daňovou povinností je provozovatel potravinářského podniku zákonem nucen někomu darovat. Vzhledem k tomu, že již bylo shora rozvedeno, že o vyvlastnění nejde, je zde možno připomenout vyjádření České federace potravinových bank, z. s., (sub 29), podle kterého podnik, který daruje potraviny potravinové bance, může využít možnosti neplatit daň z přidané hodnoty z darovaných potravin (viz ale sub 74 - k právní povaze povinnosti poskytnout potraviny), může provozovatel také uplatnit hodnotu daru pro odpočet ze svého daňového základu při výpočtu daně z příjmu, přičemž v obou případech jde o daňové zvýhodnění dárce potravin, které by byly jinak zmařeny. Zde je třeba poukázat na informaci Generálního finančního ředitelství k uplatnění daně z přidané hodnoty při darování zboží do potravinových bank ze dne 15. 12. 2014 č. j. 59193/14/7100-20116-011695 (dostupné na https://www.financnisprava.cz), v argumentaci navrhovatelky pominutou, která tuto problematiku upravuje v podstatě podobně jako jiné členské státy EU.
4. 108. Ústavní soud zde odkazuje na sdělení Komise 2017 (s. 20), která na základě pokynů, které schválil výbor pro daň z přidané hodnoty, doporučila, aby při stanovení DPH v případě darování potravin byla hodnota tohoto zboží upravena podle okolností a stavu zboží v době darování. Jestliže jsou darovány potraviny s blížícím se datem „minimální trvanlivost do“ nebo „spotřebujte do“ či zboží, které není vhodné k prodeji, lze je však bezpečně konzumovat, měly by členské státy vzít v potaz příslušné okolnosti při stanovení splatné DPH, která v případě potravin, jež skutečně nemají žádnou hodnotu, může být nulová. Ani navrhovatelce (tj. skupině tvořené 25 senátory) přitom nic nebránilo a nebrání, aby využila svých ústavních oprávnění a iniciovala úpravu této problematiky v daňovém zákonodárství, nehledě na to, že tato otázka byla rovněž předmětem kritické rozpravy o návrhu předmětné novelizace (Senát Parlamentu České republiky. Tisk 248) na 23. schůzi Senátu dne 27. 4. 2016. Vyjádření Senátu k návrhu však zachycuje pouze kritická vystoupení senátorů proti novelizaci (sub 15), nikoli již oponenturu těmto názorům, jako např. stanovisko zpravodaje garančního výboru senátora Jana Hajdy: „Když jsem poslouchal některé kolegy, kteří zásadní věc v tomto zákoně podle mne přehlédli (sc. - zvýšení účinnosti kontroly provozoven a jejich zavírání pro závadnost), jestli je rozhodující DPH na nějaký chleba, který se dá žirafám apod., tak nevím, co si o takové rozpravě mohou voliči myslet.“
5. 109. Konečně je třeba vypořádat výtku navrhovatelky, že argument vlády, že současně jde o plnění mezinárodních závazků, je pokrytecký (viz sub 30, 40m). Pro posouzení takového tvrzení (možnost hodnocení ústavnosti pokryteckosti) chybí Ústavnímu soudu v čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy referenční měřítko. Proto pouze znovu připomíná, že nařízení EU o potravinovém právu je obecně závazným a v České republice přímo aplikovatelným právním předpisem sekundárního práva EU, u kterého se nevyžaduje transpozice formou vnitrostátního právního předpisu a který má přímý účinek v právních vztazích v regulované oblasti. Další dokumenty mezinárodních či nadnárodních organizací, kterých je Česká republika členským státem, upozorňují na shora uvedené problémy a navrhují způsoby, kterými je lze alespoň částečně řešit a jejich důsledky mírnit. Problém z hlediska ústavního pořádku tak není v tom, že se Česká republika, jako člen rodiny demokratických států (preambule Ústavy), do jejich řešení zapojuje, nýbrž v prostředcích, které k tomu používá. Je vyloučeno, aby naše právo jako právo členského státu EU založené mimo jiné na volném pohybu zboží stanovilo jiné podmínky pro bezpečnost potravin, než jak je vymezuje nařízení EU o potravinovém právu (srov. jeho recitál bod 3 - „Volného pohybu potravin a krmiv v rámci Společenství může být dosaženo pouze tehdy, nebudou-li se požadavky na bezpečnost potravin a krmiv mezi jednotlivými členskými státy významně lišit.“). Nejde tak o pokrytectví, nýbrž o plnění závazků z mezinárodního práva a členství v nadnárodní organizaci podle čl. 1 odst. 2 a čl. 10a Ústavy, nehledě na princip solidarity, který by měl být pro společenství osob zorganizovaných v demokratický právní stát samozřejmostí (viz i čl. 25 odst. 1 a čl. 29 Všeobecné deklarace lidských práv). Proto také Ústavní soud chápe návrh na zrušení napadených ustanovení zákona o potravinách pouze jako projev odporu proti ukládání dalších a dalších povinností podnikatelům, a nikoli jako projev sobeckosti či snahy po zisku bez ohledu na podmínky společnosti, ve které je dosahován.

XII. Závěr XII.

1. 110. Ústavní soud podrobil vznesené námitky přezkumu z hlediska dodržení ustanovení ústavního pořádku a testu proporcionality. Dospěl k závěru, že v něm obstály, alespoň co se týče provedeného přezkumu v abstraktní rovině, takže není vyloučeno, že tak jako v jiných případech konkrétní opatření a veřejnoprávní zásahy do vlastnictví či práva podnikat (i když v posuzované věci zásah do posléze uvedeného práva nebyl namítán) mohou vést k porušení navrhovatelkou uváděných základních práv a svobod. K ochraně před nimi v konkrétním případě slouží až prostředky soudní ochrany, včetně ústavní stížnosti, kdy bude možno posoudit, zda plnění stanovené povinnosti a případné uložení pokuty za její nesplnění lze považovat již ne za zásah, nýbrž za porušení těchto ústavně zaručených práv a svobod.
2. 111. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud dospěl k závěru, že nejsou dány důvody pro zrušení napadených zákonných ustanovení, a proto návrh podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.