Nález Ústavního soudu ze dne 18. prosince 2018 sp. zn. Pl. ÚS 27/16 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů
30. Ústavní soud zaslal výše citovaná vyjádření a stanoviska navrhovatelce na vědomí a k případné replice. Ta se ohradila proti tvrzení vlády, že uznává daňový způsob „zabírání“ potravin s tím, že potřebuje-li vláda na něco zdroje, má tak činit daňovou cestou, což ale neznamená, že by souhlasila s potřebou státu zabírat určité potraviny nuceným darem či formou daně, druhá forma by jen byla přijatelnější pro uspokojení potřeb státu. Současně vyjádřila „zděšení“ nad přístupem vlády, která potřebu nuceného darování odůvodňuje ochranou před účinky hladu. To je podle ní ekonomický a morální debakl, kdy vláda se státním rozpočtem přes bilion korun není schopna bojovat s účinky hladu jinak než cestou nuceného daru. Argumentace vlády, že takto realizuje mezinárodní závazek, má být pokrytecká, neboť vydává miliardy jako dotace na pěstování řepky olejné a dalších plodin, jež jsou užívány jako palivo. Jestliže vláda uvádí, že byl za dotace vybudován systém potravinových bank, má jít o „projev rozkrádání státu“, kdy si „skrze své známé prosadí dotace na něco, co není využíváno, a proto je nutné zajistit ještě nucené využívání tohoto systému“. A dovolává-li se vláda názoru Elišky Wagnerové (pozn.: správně K. Šimáčkové) vysloveného ve výše uvedené literatuře, navrhovatelka upozornila, že tato senátorka podepsala nyní posuzovaný návrh. Závěrem navrhovatelka uvedla, že se vláda svou argumentací proti daňovému systému vycházející z toho, že by se zavedením nové daně „umenšila moc neziskovek“, zpronevěřila základním ústavním hodnotám. Veřejná moc má být vykonávána veřejnými subjekty odvozenými z demokratické volby, nikoliv soukromými neziskovými subjekty. Vláda fakticky privatizuje veřejnou správu ve prospěch „neziskovek“ stojících mimo demokratickou kontrolu, když fiskální zájmy zajišťuje - mimo řádnou kontrolu veřejných financí - nuceným darem. Tím došlo k porušení principu demokracie jako základního principu našeho státu.
IV. Upuštění od ústního jednáníIV.
31. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, pročež od něj dle § 44 věty první zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, upustil.
V. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudemV.
VI. Přezkum procedury přijetí přezkoumávaných zákonných ustanoveníVI.
34. Návrhem napadená ustanovení byla do zákona o potravinách vložena zákonem č. 180/2016 Sb., jehož návrh předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 23. 12. 2015 a který při projednávání doznal řadu podstatných změn až v průběhu zákonodárného procesu. Organizační výbor projednání návrhu zákona doporučil dne 7. 1. 2016 (usnesení č. 235). Určil jako zpravodaje Ing. Pavla Kováčika a navrhl zemědělský výbor jako garanční. První čtení proběhlo dne 26. 1. 2016 na 39. schůzi, kde byl návrh zákona přikázán k projednání výborům (usnesení č. 1050). Garanční zemědělský výbor jej projednal, načež dne 3. 2. 2016 vydal usnesení o přerušení jednání (tisk č. 687/1) a dne 24. 2. 2016 usnesení o pozměňovacích návrzích (tisk č. 687/2). Ve 2. čtení návrh zákona prošel obecnou a podrobnou rozpravou dne 1. 3. 2016 na 42. schůzi. Podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk č. 687/3, který byl rozeslán dne 2. 3. 2016. Jejich součástí byly i pozměňovací návrhy poslance Petra Kudely označené jako E1, E7, E8 a E11, kterými byla do vládního návrhu zákona vložena ustanovení (hmotněprávní, sankční a související ustanovení intertemporální), která nyní navrhovatelka přímo či nepřímo napadá. Zemědělský výbor vydal usnesení garančního výboru, které bylo dne 9. 3. 2016 doručeno poslancům jako sněmovní tisk č. 687/4 (stanovisko). Třetí čtení proběhlo dne 23. 3. 2016 na 42. schůzi, kde byl návrh zákona schválen (usnesení č. 1148), kdy ze 157 přítomných poslankyň a poslanců pro něj hlasovalo 123, proti bylo 19. Pro úplnost se dodává, že pozměňovací návrh E1 (povinnost nabídky) byl schválen v hlasování číslo 407 (přítomno 157 poslankyň a poslanců, pro 116, proti 33, a návrhy (E7, E8 a E11) v hlasování číslo 408 (přítomno 157 poslankyň a poslanců, pro 121, proti 14).
35. Poslanecká sněmovna návrh zákona postoupila Senátu dne 4. 4. 2016 jako tisk č. 248/0. Organizační výbor dne 6. 4. 2016 stanovil garančním výborem výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu, který jej projednal dne 26. 4. 2016 a přijal usnesení č. 191 (o schválení), které bylo rozdáno jako tisk č. 248/1. Návrh byl projednán a schválen dne 27. 4. 2016 na 23. schůzi Senátu (usnesení č. 421), kdy z přítomných 61 senátorek a senátorů hlasovalo pro 41, proti bylo pouze 9 hlasů (návrh na zrušení uvedených ustanovení zákona však podepsalo 25 senátorů).
36. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu dne 4. 5. 2016 a předsedovi vlády dne 3. 6. 2016. Jmenovaní jej podepsali. Zákon byl vyhlášen dne 9. 6. 2016 ve Sbírce zákonů.
37. Ústavní soud poznamenává, že je mu známo, že v době přípravy nynějšího rozhodnutí probíhá podle plánu legislativních prací vlády na rok 2018 příprava obsáhlé novelizace zákona o potravinách, jejímž cílem je adaptace předmětné části právního řádu České republiky na nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/625 o úředních kontrolách a jiných úředních činnostech prováděných s cílem zajistit uplatňování potravinového a krmivového práva a pravidel týkajících se zdraví zvířat a dobrých životních podmínek zvířat, zdraví rostlin a přípravků na ochranu rostlin. Vzhledem k tomu, že právní úpravy navržené ke zrušení se týká přímo jen návrh doplnit § 11 odst. 2 zákona o potravinách o větu „Tato povinnost se nevztahuje na nápoje s obsahem alkoholu nad 0,5 % objemových“, nebyl shledán důvod případně vyčkat na ukončení zákonodárného procesu v posuzované věci.
38. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud konstatuje, že zákon č. 180/2016 Sb. byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Tuto skutečnost nezpochybňuje ani navrhovatelka.
VII. Meritorní posouzení návrhuVII.
39. Navrhovatelka napadá shora uvedená ustanovení zákona o potravinách (viz sub 2 až 4), která ukládají provozovatelům potravinářských podniků s prodejní plochou větší než 400 m2 pod hrozbou finanční sankce (jejími slovy) „povinnost bezplatně darovat“ bezpečné, avšak neprodané či již neprodejné potraviny humanitárním nebo charitativním organizacím (tzv. potravinovým bankám). Zdůvodňuje to tím, že jde o porušení jejich vlastnického práva v podobě vyvlastnění v rozporu s čl. 11 odst. 4Listiny nebo v podobě naturálního zdanění v rozporu s čl. 11 odst. 5Listiny ve spojení s čl. 1Listiny a čl. 1 odst. 1Ústavy. To se podle ní projevuje v řadě dalších pochybení a nedostatků napadené právní úpravy.
40. Její námitky (podrobně viz sub 5 až 9, 30) pro účely vypořádání argumentace návrhu lze shrnout takto:
a) nikdo nemůže být nucen (s ústavně uznanými výjimkami) se svého majetku zbavovat, neboť součástí vlastnického práva je svoboda věc držet a nakládat s ní,
b) jde proto o porušování vlastnického práva provozovatelů potravinářských podniků zavedením tzv. smluvního přímusu, tedy povinnosti uzavřít darovací smlouvu s určenými osobami, aniž je zde právo na protiplnění, přitom vyvlastnění je podle čl. 11 odst. 4Listiny možné jen ve veřejném zájmu, což je rozdíl oproti závaznosti vlastnictví podle čl. 11 odst. 3Listiny, která je stanovena i vůči obecnému zájmu,
c) vyvlastnění je jako individuální právní akt přezkoumatelné soudem; napadená ustanovení však vyvlastňují majetek přímo, čímž je znemožněn soudní přezkum, a tím porušeno právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 2Listiny,
d) napadená ustanovení nelze podřadit ani pod jednu z ústavních oblastí závaznosti vlastnictví v čl. 11 odst. 3Listiny, která je spojena s povinností nějak jednat nebo se něčeho zdržet, nemůže však jít o povinnost bezplatně se vlastnictví zbavit,
e) zákonodárce zavedl fakticky naturální daň, přičemž jejím příjemcem není veřejný rozpočet státu či jiné veřejnoprávní korporace, ale jsou jimi soukromoprávní subjekty, čímž je stírán rozdíl mezi veřejným a soukromým; stát by v takovém případě musel být jejím příjemcem a přímo ji přerozdělovat, soukromoprávní subjekt to činit nemůže,
f) jestliže stát shledá nutnost takové podpory (jako součást veřejné politiky hodné veřejnoprávní podpory), má zatížit nutným zvýšením příjmů státu všechny, a nikoliv jen vybrané subjekty,
g) jakoukoli státní politiku, včetně sociální, musí stát organizovat a platit sám, její náklady nelze přenášet jen na některé soukromoprávní subjekty,
h) boj proti chudobě má být „charitativními subjekty“ jakožto soukromoprávními osobami prováděn v obecném zájmu; v takovém případě však nejde o veřejný zájem s možností vyvlastnění jiných,
i) vláda tak fakticky privatizuje veřejnou správu ve prospěch „neziskovek“ stojících mimo demokratickou kontrolu, neboť fiskální zájmy zajišťuje - mimo řádnou kontrolu veřejných financí - nuceným darem; tím došlo k porušení principu demokracie jako základního principu našeho státu,
j) zákonem o potravinách není řešena odpovědnost za škodu,
k) neřeší se ani náklady na dopravu potravin od podnikatelů k těmto organizacím,
l) stejně tak zde není naplněna ústavní podmínka náhrady, a to ani nějakou paušální formou; přitom toto zboží s daňovou povinností je provozovatel zákonem nucen někomu darovat,
m) argument, že současně jde o plnění mezinárodních závazků, považuje navrhovatelka za pokrytecký.
41. Podle navrhovatelky tím napadená ustanovení porušují shora uvedená ustanovení ústavního pořádku; současně tvrdí, že nemohou ani obstát v testu proporcionality. Ústavní soud po posouzení těchto námitek a provedení testu proporcionality, stejně jako po přihlédnutí k obecným východiskům úsilí o zamezení plýtvání potravinami v rámci EU a dalších mezinárodních organizací, jichž je Česká republika členem, dospěl k závěru, že v rámci abstraktní kontroly ústavnosti napadená ustanovení zákona o potravinách obstojí, a návrh je proto třeba jako nedůvodný zamítnout.