Nález Ústavního soudu ze dne 5. února 2003 ve věci návrhu na zrušení bodů 2, 5, 6, 7, 8, 9 a 11 čl. CXVII zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů

V. V.

Garance územní samosprávy podle Ústavy je lakonická. Vedle rozlišení lokální a regionální úrovně samosprávy (čl. 99) je územní samospráva pojata jako právo územního společenství občanů vyrůstající z jeho vlastností a schopností, jak konstatoval Ústavní soud připomenutým nálezem z 19. 11. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 1/96 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 6, str. 375; nález vyhlášen pod č. 294/1996 Sb.).

Ústava tuto schopnost umožňuje prosadit mimo jiné tím, že zakládá právní subjektivitu územních samosprávných celků a počítá s tím, že samosprávné subjekty mají vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3). Na ústavní úrovni se též potvrzuje demokratický ráz samosprávy v garanci volených zastupitelstev (čl. 101 odst. 1 a 2 a čl. 102). Ústava ovšem také předpokládá státní jednotnou úpravu samosprávy v podobě zákonného rámce. Vymezení oné části veřejných záležitostí, již je místní nebo oblastní společenství občanů způsobilé řídit, je svěřeno zákonodárci, čili státní moci (čl. 104), nikoli ústavodárci, který by na nejvyšší úrovni vnitrostátního práva vymezoval záležitosti místního významu. S pověřením zákonodárce k vymezení záležitostí územně omezeného významu, které se svěří územním samosprávným celkům, počítají i ústavy řady dalších evropských států.

Ústavou obecně vyjádřené právo na samosprávu jistě nesmí být zákonodárcem vyprázdněno, je však jisté, že zákonodárce má široký prostor pro určení záležitostí, jež je nejlépe spravovat na místní nebo oblastní úrovni bez větších zásahů ústřední státní moci. Nepoliticky, vysloveně z právních, ekonomických, politologických a dalších hledisek, lze stěží předem určit, které záležitosti mají místní nebo oblastní dopad, a zaslouží si proto vynětí z působení ústřední moci. Rozhodování o kompetencích územní samosprávy je vždy politické. Dokonce záležitosti zřejmě místního či oblastního rázu mohou získat celostátní význam, například mohou být dotčena základní lidská práva a svobody nebo se důsledky mohou přenášet přes hranice územního samosprávného společenství obyvatel, což je stále častější právě v prostředí vysoké mobility obyvatelstva.

Nelze opomenout, že Ústava výslovně počítá (čl. 105) s podílem územních samosprávných celků na výkonu státní moci na základě zákonného pověření. Takovéto zprostředkování výkonu veřejné moci samozřejmě s sebou nese podřízení samosprávných celků státní kontrole, jejímž smyslem je zabezpečení kvalitního výkonu státní moci. Toto podřízení pochopitelně rovněž musí předvídat zákon. Ústavní text neříká jednoznačně, zda lze územním samosprávným celkům uložit výkon státní správy autoritativně, či je možno takový zákonný přenos provést jedině na základě dohody mezi státem a příslušným územním samosprávným celkem. Ve světle důrazu na samosprávu by se jistě jevil nosnější požadavek konsensu. Na druhé straně je však patrno, že jednotný výkon státní moci v přenesené působnosti obcemi, městy a kraji je u nás všeobecně přijímán a nikdy nebyl zpochybňován jako neslučitelný s právem územních společenství občanů na samosprávu. Jako takový jej nezpochybňuje ani skupina senátorů ve svém návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 320/2002 Sb.

Český ústavní standard místní samosprávy je doplněn a obohacen standardem, který vyplývá z mezinárodních závazků České republiky, jmenovitě Charty místní samosprávy sjednané 15. 10. 1985, jež vstoupila v účinnost pro Českou republiku 1. 9. 1999, publikované v Radě Evropy pod č. 122 ETS a v České republice pod č. 181/1999 Sb. a č. 369/1999 Sb.

Charta není klasickou smlouvou o lidských právech, netýká se jednotlivců, nýbrž společenství občanů, zakládá kolektivní práva. Z toho vyplývají zvláštnosti jejího výkladu a aplikace. Pravidla jí vyjádřená, která tvoří evropský standard místní samosprávy, jsou stěží přímo uplatnitelná (self-executing). Evropský standard územní samosprávy je vyjádřen vlastnostmi, které má samospráva smluvní strany vykazovat, resp. práv, jež má požívat. Smluvní strany mají povinnost zaručit své územní samosprávě určitý počet takových práv určených Chartou. Práva zaručená Chartou územní samosprávě smluvních stran jsou rámcová. Charta sama v řadě ustanovení počítá s podrobnou vnitrostátní právní úpravou, která zajisté představuje meze, ve kterých se územní samospráva bude pohybovat. Rozhodně nezaručuje úplnou svobodu územní samosprávy. Ta není evropskou tradicí. Zákony, popř. další předpisy podle volby a tradice smluvních stran mohou podrobně vymezovat okruh záležitostí spravovaných územní samosprávou včetně těch, které má samospráva za povinnost sledovat, její organizaci včetně podoby a postavení jednotlivých orgánů, určovat rámec pro hospodaření, přiznávat majetek a její finanční zdroje. Už vůbec Charta nečiní z územní samosprávy svrchovaná tělesa blížící se státům.

Charta není vybavena tvrdými nástroji svého prosazování, chybí mechanismus vyřizování stížností ze strany samosprávy na její porušování ze strany států-smluvních stran, natožpak účinný cílený nástroj prosazení standardu vůči státům skutečně Chartu porušujícím. Jsou k dispozici jen politické nástroje; smluvní strany mají povinnost informovat Radu Evropy o změnách legislativní úpravy (čl. 14), Rada Evropy připravuje pravidelné zprávy o stavu územní samosprávy a v jejím rámci působí tělesa reprezentující územní samosprávu i instituce sledující stav a vývoj územní samosprávy v jednotlivých členských státech, v prvé řadě Kongres místní a oblastní samosprávy v Evropě (Congress of Local and Regional Authorities of Europe). Chybí nicméně jednotný autoritativní výklad ustanovení Charty, jenž by odděloval případy možné státní úpravy od úpravy neslučitelné. Jen omezený význam mají přitom doporučení orgánů a institucí Rady Evropy státům směrem k jejich legislativě i praxi týkající se územní samosprávy. Běžně se přitom ustanovení Charty nedovolávají.

Slabost nástrojů prosazování Charty však samozřejmě nemění nic na její závaznosti. Charta není pouhou deklarací, je skutečnou mezinárodní smlouvou, která váže své smluvní strany. Ústavní soud je na základě širokého - k mezinárodnímu právu vstřícného - pojetí ústavního pořádku (čl. 112 odst. 1 ve spojení s čl. 1 odst. 2 Ústavy v platném znění) oprávněn posoudit soulad českého zákona s ním [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy v platném znění]. Rámcová povaha Charty ani specifický charakter jí vyjádřených kolektivních práv jejímu užití jako měřítka při abstraktní kontrole ústavnosti zákonů nebrání. Nelze však zapomenout na její povšechný ráz, jenž otevírá široký prostor pro politické uvážení zákonodárce smluvní strany při vytváření příslušného legislativního rámce. Ústavní soud rozhodně není povolán k přehodnocování tohoto politického kroku, ověřuje jenom, zda nedošlo k překročení Chartou vytyčených mezí.

Z ustanovení Ústavy i Charty lze dovodit, že zákonná omezení a pokyny pro působení územní samosprávy jsou přípustné. Ve svém souhrnu samozřejmě nemohou tato pravidla územní samosprávu úplně odstranit. Jednotlivá úprava však může být poměrně přísná a svazující, jsou-li k tomu důležité ospravedlnitelné důvody.

Charta neobsahuje výslovná ustanovení o přenášení výkonu státní moci na jednotky územní samosprávy. Jistě proto není mezinárodním právem pro Českou republiku zapovězeno, přílišné zatěžování samosprávy výkonem státní správy však může ohrožovat její majetkovou a finanční nezávislost. Rozsáhlý výkon přenesené působnosti orgány územní samosprávy navíc může přivádět její funkcionáře do „schizofrenního“ postavení, kdy budou muset brát na zřetel jak zájmy územního společenství obyvatel, tak zároveň zájmy státu. Zákaz nuceného výkonu státní správy samosprávou však z Charty odvodit nelze. V souvislosti s českou reformou územní správy Kongres svým doporučením č. 77 z roku 2000 pro Českou republiku podpořil posílení samostatné působnosti mimo jiné proto, že se tím sníží závislost samospráv na státu při výkonu přenesené působnosti. Rada Evropy si tedy uvědomuje problémy, které přináší přenos státní moci na samosprávu pro její fungování. Tento přenos byl ale zároveň jedním z hlavních prvků decentralizace v České republice provedené reformou veřejné správy v roce 2000 (zákony č. 128/2000 Sb., č. 129/2000 Sb. a č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, a dalšími právními předpisy). Stěží jej lze považovat za neslučitelný s hlavním trendem Charty.

Přechod úředníků rušených okresních úřadů souvisí s přenesením výkonu státní moci na kraje a vybraná města a obce. V podstatě všechna svěřená agenda je zákonem č. 320/2002 Sb. určena jako přenesená působnost. V současné době, kdy se krajská úroveň samosprávy teprve vytváří, lze důvodně pochybovat o schopnosti krajů okamžitě vlastními silami zajistit výkon státní moci. V jisté míře totéž platí i pro nově pověřená města a obce, jež sice existují více než deset let, nebudou však mít nikdy pochopitelně tak rozsáhlý a specializovaný odborný aparát jako kraje. Autoritativní delimitaci lze proto chápat jako opatření přechodné. Krajům a pověřeným městům a obcím se otvírá určitý prostor pro postupnou změnu personálu podle svých záměrů cestou reorganizací, uplatňování kvalifikačních požadavků a podobně. Tento proces bude podléhat jenom omezené kontrole ze strany ústředních orgánů státu, jejímž jediným smyslem je zabránit ohrožování nebo selhání výkonu státní správy v přenesené působnosti kraji, městy či obcemi. Připuštění autoritativní delimitace zákonem č. 320/2002 Sb. je sice omezením autonomie obcí, měst a krajů určovat počty zaměstnanců svého obecního, městského či krajského úřadu [§ 102 odst. 2 písm. j) zákona o obcích nebo § 59 odst. 1 písm. b) zákona o krajích], jde však o omezení zákonné. Ustanovení o autoritativní delimitaci podle zákona č. 320/2002 Sb. působí v tomto ohledu jako lex specialis vůči zmíněným ustanovením zákonů o územní samosprávě.

Autoritativní delimitace představuje odklon od zásady autonomie místních společenství (jednotek územní samosprávy) při vytváření vlastních administrativních struktur (čl. 6 odst. 1 Charty). Vzhledem k nastíněným zvláštnostem to lze stěží považovat za porušení Charty. Nový model územní samosprávy spojené s širokým výkonem jednotné státní správy se v České republice teprve vytváří. Dikce Charty je zdrženlivá, tato mezinárodní smlouva hovoří o autonomii vymezené obecnějšími zákonnými mezemi.

Autoritativní delimitace úředníků rušených okresních úřadů na kraje a pověřená města a obce představuje jistý zásah do majetkových poměrů územního samosprávného celku; obce, města a kraje mají právní subjektivitu oddělenou od státu, jsou vybaveny vlastním majetkem a hospodaří podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3 Ústavy). Podrobná zákonná regulace hospodaření územní samosprávy je však přípustná, samospráva neznamená svrchovanost místních společenství (čl. 101 odst. 4 Ústavy).

Česká územní samospráva není v oblasti hospodářství zcela samostatná ani v dalších ohledech. Daně se vybírají jednotně na území celého státu podle celostátního zákonodárství, jen u některých daní a poplatků stát svým zákonodárstvím připouští, aby se obce, města a kraje při stanovování sazeb pohybovaly v určitých mezích. Stát též určuje způsob rozdělování daňových výnosů, dnes s vysokým stupněm přerozdělování [zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní)]. Velké rozdíly v majetku krajů, obcí a měst také přinesl převod části státního majetku (zákon č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí). Hospodaření měst, obcí a krajů výrazně ovlivňují dotační aktivity ústředních orgánů státu. Nezanedbatelný dopad na místní či oblastní poměry mají investice uskutečněné v území obcí přímo státem. Úprava odměňování funkcionářů a zaměstnanců územních samosprávných celků je také celostátní. Hospodaření obcí, měst a krajů také výrazně ovlivňuje naléhavost a náročnost potřeb, jež uspokojují v rámci své samostatné působnosti.

Skutečně majetkově od státu oddělená územní samospráva, srovnatelná snad s ranou samosprávou v USA, v České republice neexistuje a její zavedení je z mnoha důvodů nepředstavitelné. Srovnatelná zákonná vymezení a omezení působení a zajištění územních samosprávných celků existují ve všech evropských státech. Charta tuto skutečnost respektuje a stanoví jen zásady pro zdroje územní samosprávy; ty mají odpovídat úkolům územní samosprávy (čl. 9 odst. 2) a jejich využívání má být tam, kde jde o skutečnou samosprávnou činnost, co nejvolnější (čl. 9 odst. 1). O financování výkonu státní správy územní samosprávou Charta nehovoří.

Rámec financování územních samosprávných celků stejně jako vymezení jejich úkolů nesmí nepochybně vést při zachování hospodárnosti k jejich finančnímu kolapsu (čl. 100 odst. 1 a čl. 101 Ústavy, čl. 9 odst. 4 a 7 Charty). Pohled na autoritativní delimitaci a působení delimitovaných pracovníků rušených okresních úřadů v rámci krajů, pověřených měst a obcí ve světle Charty i Ústavy proto musí odviset od způsobu financování výkonu přenesené působnosti státem. Současná právní úprava není zcela zřetelná. Jednotlivé zákony o územní samosprávě počítají s příspěvky na výkon státní správy v přenesené působnosti (§ 62 zákona o obcích, § 29 odst. 2 zákona o krajích, ve znění pozdějších předpisů). O tomto příspěvku rozhoduje exekutiva státu (vláda České republiky, Ministerstvo vnitra, Ministerstvo financí). Podrobnější směrnici pro určování výše příspěvku uvedené zákony neformulují, chybí i nárys procedur pro vyjednávání o této výši či mechanismy řešení sporů. Strohá zákonná ustanovení o příspěvcích však lze ještě vykládat ústavně a mezinárodněprávně konformním způsobem tak, že představují garanci hospodárně vynaložených nákladů na výkon státní správy v přenesené působnosti.

Ústavní soud se proto hodlá zdržet předčasného zásahu. Jednal by ale, když by shledal, že výše příspěvku nebo okolnosti jeho poskytování zjevně neodpovídají úkolům uloženým územnímu samosprávnému celku. Nedostatečné financování výkonu státní moci v přenesené působnosti totiž ohrožuje samotnou existenci funkční územní samosprávy. Zásady vyjádřené Ústavou i Chartou by tak byly porušeny. Podrobnější legislativní úprava financování výkonu státní správy územními samosprávnými celky se ale jeví žádoucí.

VI. VI.

Hodnocení autoritativní delimitace zaměstnanců okresních úřadů na úřady územních samosprávných celků rozhodnutím Ministerstva vnitra na návrh přednosty okresního úřadu z hlediska námitky nepřípustnosti nucených prací se neobejde bez připomenutí jiných srovnatelných případů, které naše právo připouští.

K automatickému nástupnictví na místě zaměstnavatele dochází například při úmrtí dosavadního zaměstnavatele-fyzické osoby, kdy se novým zaměstnavatelem stávají dědicové (se zřetelem na pravidla pro vypořádání dědictví a s ohledem na ochranu zájmů zaměstnance jako věřitele), při sloučení právnických osob stejných i různých typů, při rozdělení právnických osob, při prodeji podniku nebo v souvislosti s úpadkem zaměstnavatele. Jako změna často významnější než formální změna zaměstnavatele se také může jevit podstatná změna ve vedení či členstvu zaměstnavatele-obchodní společnosti nebo jiné právnické osoby.

Nepochybně hlavním důvodem pro automatické zachování pracovního poměru v uvedených případech je ochrana zaměstnance před hrozbou nezaměstnanosti. Některé změny nastávají neočekávaně a zároveň okamžitě (smrt zaměstnavatele), jiné lze sice předvídat, uskutečňují se však poměrně rychle (prodej podniku při jeho potížích). Umožnit nástupci do práv a povinností zaměstnavatele, aby ukončil pracovní poměr, by otevřelo prostor pro zneužívání této možnosti, mnohá opatření by zaměstnavatel mohl provádět jen proto, aby se zbavil svých pracovněprávních závazků.

Dalším důvodem pro automatické zachování pracovního poměru v uvedených případech je ochrana majetkových zájmů nového zaměstnavatele, jenž bývá obecným nástupcem do právních poměrů původního zaměstnavatele. Okamžitý odchod zaměstnanců, kteří by hromadně nemuseli souhlasit s pokračováním pracovního poměru, by dokázal zaměstnavateli způsobit nemalé hospodářské škody a v mnohých podnicích a institucích by hrozilo také ohrožení zájmů třetích osob - zákazníků a odběratelů zboží a služeb - a nelze vyloučit ani stav obecného ohrožení.

Kontinuita pracovního poměru u nového zaměstnavatele je pochopitelně představitelná jenom tehdy, pokud další náležitosti pracovního poměru zůstanou nezměněny a budou odpovídat sjednaným podmínkám. Týká se to především druhu práce, odměny za ni, místa jejího výkonu nebo časových okolností (trvání pracovního poměru, pracovní doby a doby odpočinku). Další pracovní podmínky jsou stanoveny autoritativně a při změně zaměstnavatele zůstanou netknuty, např. pravidla bezpečnosti práce.

Právo pro případ předvídatelné a připravované změny na straně zaměstnavatele v některých nastíněných případech podle evropského standardu nově zavádí některé povinnosti dosavadního zaměstnavatele: informování zaměstnanců či konzultaci odborů. To vše jen potvrzuje běžnost praxe přechodu zaměstnance k jinému zaměstnavateli bez jeho výslovného souhlasu nejen v České republice, ale také v západoevropských státech.

Transformace soukromého i veřejného sektoru v České republice byla po roce 1990 nesčetněkrát doprovázena změnou právní formy zaměstnavatele. Nelze nezmínit rozsáhlou privatizaci české ekonomiky. Kontinuita pracovního poměru nikdy v těchto případech nebyla označována a chápána jako ukládání nucených prací. Autoritativní delimitace úředníků státu na jednotky samosprávy, čili jen v rámci sektoru veřejné moci, představuje v tomto ohledu změnu, která nepatří vzhledem ke svému dopadu na zaměstnance mezi nejzávažnější.

Možnost odmítnout práci pro nového zaměstnavatele je s ohledem na oprávněné zájmy zaměstnavatele dostatečně zajištěna možností výpovědi zaměstnance bez uvedení důvodu, jež se pojí s povinností pracovat dočasně ve dvouměsíční výpovědní lhůtě. Tu lze považovat s ohledem na obvyklé možnosti běžného zaměstnavatele získat nové zaměstnance za přiměřenou.

Povinnost zaměstnance pracovat po výpovědní dobu představuje jistou „daň“ zaměstnanců za legislativní stabilizaci pracovních poměrů moderním sociálním státem. Také zaměstnavatel si za takových podmínek zaslouží jistou stabilizaci v oblasti pracovněprávních vztahů.

Ústavní soud se k uvedeným aspektům při výkonu zaměstnání z hlediska základního práva podle čl. 9 Listiny dosud nevyjádřil. Způsobem podporujícím stanovisko skupiny senátorů se nevyslovuje ani judikatura Evropského soudu pro lidská práva při reflexi čl. 4 Úmluvy zakazujícího otrockou či nucenou práci. Žádný autoritativní výklad nepříznivý modelu předvídanému zákonem č. 320/2002 Sb. není podáván v tomto ohledu ani ve vztahu k právu vydělávat si na živobytí ve svobodně zvoleném zaměstnání podle čl. 1 odst. 2 Evropské sociální charty. Jako překážka tomuto modelu může být jen stěží nahlížena Úmluva o nucené nebo povinné práci (č. 29) Mezinárodní organizace práce (č. 506/1990 Sb.), jež míří na praktiky otrokářské a feudální a na robotní povinnost. Nepomůže ani zběžné zahraniční srovnání. Německý Spolkový ústavní soud se doposud v žádném svém judikátu citovaném v odborných publikacích nevyslovil nepříznivě ke srovnatelné německé právní úpravě.

K autoritativní delimitaci zaměstnanců-úředníků okresních úřadů na obecní, městské a krajské úřady, kterou předepisuje zákon č. 320/2002 Sb., lze uvést následující poznatky.

Druh vykonávané práce zůstane stejný nebo srovnatelný, příslušný územní samosprávný celek nastupuje na místo státu jako zaměstnavatel tehdy, pokud činnost dotyčného zaměstnance přechází do působnosti územního samosprávného celku. V konkrétním případě jistě záleží na formulaci druhu práce v pracovní smlouvě. Potřeba konsensuální změny druhu práce je v rámci přenosu výkonu státní správy jistě běžná.

Platové podmínky zůstávají zachovány, nadále se bude uplatňovat zákon č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, v nynějším znění.

Vzhledem k tomu, že krajské úřady i úřady městské a obecní obvykle sídlí v jiných obcích a městech než rušené okresní úřady, bude stěhování úředníků obvyklé. Ve všech případech autoritativní delimitace na pracoviště v jiné obci je nutná dohoda úředníka okresního úřadu určeného k úkonům v pracovněprávních vztazích s příslušným zaměstnancem o změně místa výkonu jeho práce po 1. 1. 2003.

Zaměstnanec okresního úřadu, který odmítá svou delimitaci na pověřený územní samosprávný celek, jí mohl zabránit včasnou výpovědí svého pracovního poměru. Konečný harmonogram rušení okresních úřadů je znám s půlročním předstihem, reforma decentralizovaného výkonu státní správy se připravuje ještě déle. Vzhledem ke kvalifikaci dotyčných zaměstnanců-úředníků okresních úřadů i vzhledem k roli okresních úřadů při jejím uskutečnění nelze připustit jejich nedostatečnou informovanost o změnách, jež se jich mají dotknout osobně.

Autoritativní delimitaci zaměstnanců okresních úřadů v praxi popisuje Metodický pokyn k realizaci přechodu zaměstnanců okresních úřadů na územní samosprávné celky Ministerstva vnitra z 9. července 2002, jenž počítá s odmítnutím přechodu na územní samosprávný celek s ohledem na změnu místa výkonu práce ze strany části zaměstnanců rušených okresních úřadů a dovozuje pro takový případ možnost výpovědi ze strany okresního úřadu jako zaměstnavatele pro nadbytečnost vyvolanou organizačními změnami. Tentýž pokyn bere na vědomí potřebu změny druhu vykonávané práce a zdůrazňuje přitom nutnost dohody mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem. Při neshodě rovněž zde připadá v úvahu výpověď daná zaměstnanci pro jeho nadbytečnost. Ministerstvo vnitra pro interní potřeby zvolilo takový výklad příslušných ustanovení zákona č. 320/2002 Sb., který postavení úředníků rušených okresních úřadů chrání nad ústavní či mezinárodní standard, což lze jen uvítat.