Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/25 ve věci návrhu na posouzení souladu Smlouvy mezi Českou republikou a Svatým stolcem o některých právních otázkách s ústavním pořádkem
114. Prezident republiky zpochybňuje čl. 2 odst. 3 konkordátní smlouvy, který stanoví, že „katolická církev v České republice vykonává své poslání a spravuje své záležitosti podle svých vlastních předpisů, zejména ustavuje, mění, nebo ruší své orgány a své vnitřní struktury; rovněž vybírá, jmenuje a odvolává své duchovní a další osoby přímo zapojené do pastorační činnosti nezávisle na státních orgánech“. Podle prezidenta republiky lze toto ustanovení chápat jako autonomní, jež může nejen nad rámec ústavní záruky náboženské svobody zvětšit prostor katolické církve pro výkon svého poslání a správu svých záležitostí na úkor vnitřních aspektů státní svrchovanosti a omezit volnost zákonodárce regulovat tyto otázky. Prezident republiky upozorňuje, že preambule smlouvy se odvolává na předpisy kanonického práva.
115. Pokud jde o autonomii církví a náboženských společností obecně, Ústavní soud ve stručnosti připomíná, že náboženská svoboda má nejen individuální, nýbrž také kolektivní a institucionální rozměr. Všechny tyto aspekty náboženské svobody jsou chráněny v ústavním pořádku (čl. 15 odst. 1 a čl. 16 Listiny). S obecným kolektivně-institucionálním aspektem náboženské svobody je úzce spojen specifický princip vnitřní autonomie církví, z nějž plyne zásada, že si mohou spravovat své vnitřní záležitosti nezávisle na státu [např. nález ze dne 30. 10. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 2/06, Evidence / registrace církevních právnických osob Ministerstvem kultury (N 173/47 SbNU 253; 10/2008 Sb.), bod 47].
116. Vnitřní autonomie církví je přirozeným důsledkem principu oddělení státu od náboženských vyznání podle čl. 2 odst. 1 Listiny – stát se na jedné straně nemůže vázat na žádné náboženské vyznání ani splynout s některou z církví, čímž jim však současně na druhé straně vytváří autonomní prostor pro to, aby si své záležitosti spravovaly samy nezávisle na státu. Tento autonomní prostor zahrnuje řadu oblastí. Podle čl. 16 odst. 2 Listiny platí, že církve a náboženské společnosti spravují své záležitosti, zejména ustavují své orgány, ustanovují své duchovní a zřizují řeholní a jiné církevní instituce nezávisle na státních orgánech, přičemž již z textu plyne, že uvedený výčet je pouze demonstrativní.
117. České soudy se principem autonomie církví zabývaly opakovaně. Ústavní soud uzavřel, že jeho podstata spočívá v zákazu zasahovat do vnitřní autonomie církví. Omezí-li se jejich aktivita na vnitřní záležitosti (zejména na organizační členění), není možno tato opatření přezkoumávat před českými soudy (nález ze dne 27. 11. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 6/02, část IV, podobně např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 5. 2006 sp. zn. 28 Cdo 1271/2006 či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2008 č. j. 2 As 54/2007-94, č. 1556/2008 Sb. NSS, Arcibiskupské vinné sklepy Kroměříž).
118. Pokud jde o autonomii ustavování, změn nebo rušení vnitřních orgánů a struktur katolické církve, ta výslovně plyne již z čl. 16 odst. 2 Listiny. Totéž platí pro personální otázky uvnitř katolické církve. Ústavní soud opakovaně zdůraznil, že orgány moci veřejné – soudy nevyjímaje – nemohou zasahovat do jmenování nebo odvolání duchovních ani tuto otázku posuzovat [např. nálezy ze dne 26. 3. 1997 sp. zn. I. ÚS 211/96 (N 34/7 SbNU 227); ze dne 20. 10. 2011 sp. zn. IV. ÚS 3597/10 (N 181/63 SbNU 101); ze dne 16. 10. 2018 sp. zn. III. ÚS 3910/17 (N 170/91 SbNU 129), bod 30].
119. Těmito argumenty zpochybněný čl. 2 odst. 3 konkordátní smlouvy tedy nezvětšuje autonomní prostor katolické církve nad rámec současného právního stavu. Konkordátní smlouva ani neobsahuje žádnou normu, která by přikazovala státu respektovat právní subjektivitu církve, kterou konstituoval jiný normotvůrce.
120. Na tom nic nemění ani skutečnost, že čl. 2 odst. 3 konkordátní smlouvy odkazuje na výkon „poslání“ katolické církve. Ač ústavní pořádek tento pojem nezná, podústavní právo jej zná již desítky let. Znal jej (zrušený) zákon č. 308/1991 Sb., o svobodě náboženské víry a postavení církví a náboženských společností, a zná jej i současný zákon o církvích. Učení a poslání církve musí být vymezeno jak v návrhu na registraci církve [§ 10 odst. 2 písm. a) zákona o církvích], tak v jejím základním dokumentu [§ 10 odst. 3 písm. b) zákona o církvích]. Zákon stanoví, že registrovaná církev může „k plnění svého poslání“ zejména vyučovat a vychovávat své duchovní a laické pracovníky na vlastních (vysokých) školách, fakultách a jiných zařízeních, nebo získat oprávnění k výkonu zvláštních práv (§ 6 odst. 3 a § 7 zákona o církvích). Dosavadní praxe – tvořená zejména zněním základních dokumentů registrovaných církví – ukazuje, že poslání církve je úzce provázáno s vymezením základních článků věrouky dané církve. Jde o vymezení toho, jak dané náboženství chápe samo sebe a svůj účel existence (srov. Kříž, J. Zákon o církvích a náboženských společnostech. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 163). Posláním církve tudíž může být pouze „vyznávání určité náboženské víry, ať veřejně nebo soukromě, a zejména s tím spojeného shromažďování, bohoslužby, vyučování, duchovní služby a případně obecně prospěšné činnosti“ [§ 3 písm. a) zákona o církvích].
121. Ústavní soud proto neshledal důvod pro konstatování rozporu čl. 2 odst. 3 smlouvy s principem svrchovanosti podle čl. 1 odst. 1 Ústavy ani s jiným ústavním ustanovením. Článek 2 odst. 3 smlouvy neomezuje svrchovanost státu a neomezuje ani legislativní volnost zákonodárce nad rámec omezení plynoucích z ústavního pořádku. Třeba zdůraznit, že odkaz na „poslání“ církve ani zmínka o kanonickém právu v preambuli smlouvy nevytváří „ohnisko“ alternativního systému pozitivního práva uvnitř státu.
VI. 2. K závazku katolické církve dodržovat právní řád České republiky
122. Ústavní soud se dále věnuje kritice prezidenta republiky, že konkordátní smlouva porušuje svrchovanost státu, neboť v ní není upraven závazek katolické církve dodržovat právní řád České republiky.
123. Z článku 1 odst. 1 Ústavy, podle něhož je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát, plyne též zásada, že stát je výlučným zdrojem práva na svém území. V procesu sjednávání konkordátní smlouvy proto stát navrhoval mj. i to, aby tato mezinárodní smlouva obsahovala výslovný závazek katolické církve řídit se ve své činnosti na území České republiky jejím právním řádem. Vládní směrnice pro expertní jednání o návrhu textu smlouvy výslovně uváděla, že ve smlouvě „bude zakotvena zásada, která říká, že katolická církev se ve své činnosti na území České republiky řídí právním řádem České republiky“. Takto jasně formulovaný závazek obsahoval též český návrh smlouvy z května 2023 (navržený čl. 1 odst. 1 věta druhá: „Ve své činnosti na území České republiky se katolická církev řídí právním řádem České republiky“). Svatý stolec v protinávrhu z října 2023 použil podobný, byť mírně odlišně formulovaný závazek (čl. 1 odst. 3 návrhu: „Katolická církev v České republice při své činnosti jedná plně v souladu s platným českým právním řádem.“). Poprvé toto pravidlo chybí v dalším protinávrhu Svatého stolce z ledna 2024, naposledy se však objevuje v jiné podobě ještě ve verzi po jednání 29. 2. 2024 (čl. 2 odst. 1: „Katolická církev má při své činnosti na území České republiky povinnost dbát právního řádu České republiky“). Ve sjednaném znění konkordátní smlouvy však takto formulovaný závazek chybí.
124. Konkordátní smlouva je v tomto ohledu odlišná od řady srovnatelných smluv. Například v čl. 1 in fine slovinské smlouvy se Svatým stolcem z roku 2004 je závazek dodržovat slovinské právo jasně obsažen („Katolická církev v Republice Slovinsko uskutečňuje svou činnost v úplné svobodě, podle norem kanonického práva a v souladu s právním řádem Republiky Slovinsko.“). Podobná ustanovení obsahuje i řada dalších podobných smluv, např. čl. 2 a 3 konkordátu s Brazílií z roku 2008: „Brazilská federativní republika, na základě práva na náboženskou svobodu, uznává právo katolické církve vykonávat její apoštolské poslání a zaručuje veřejné vykonávání jejích činností v souladu s brazilským právem […] potvrzuje právní subjektivitu katolické církve a všech církevních institucí, které takovou subjektivitu mají v souladu s kanonickým právem, za předpokladu, že to není v rozporu s ústavním systémem a brazilskými zákony […]“; čl. 1 smlouvy s Ázerbájdžánem z roku 2011; čl. 4 smlouvy s Litevskou republikou z roku 2000, čl. 1 smlouvy s Estonskou republikou z roku 1998 atd.).
125. Chybějící vázanost katolické církve českým právním řádem proto nutně vyvolává závažné ústavněprávní otázky, které klade ve vyjádření i prezident republiky. Ústavní soud má nicméně v souladu se zásadou výkladu smluv v dobré víře (čl. 31 odst. 1 Vídeňské úmluvy o smluvním právu, viz bod 93 shora) za to, že konkordátní smlouva obsahuje závazek katolické církve respektovat při své činnosti český právní řád, a to v poslední větě čl. 6, ač je formulován poněkud odlišně. Poslední věta čl. 6 konkordátní smlouvy stanoví, že „církevní právnické osoby mají při své činnosti povinnost dbát právního řádu České republiky“. Pro pochopení významu tohoto ustanovení je nutno podívat se především na to, jakým způsobem je katolická církev v České republice vnitřně organizována a na jakou právní a sociální realitu smluvní strany při sjednávání různé konkordátní smlouvy reagovaly.
126. V České republice je zákon o církvích postaven na tom, že dobrovolné společenství osob, založené za účelem vyznávání určité náboženské víry, může postupem podle zákona o církvích vytvořit právnickou osobu českého práva s právní formou církve [§ 3 písm. a) zákona o církvích]. Po splnění zákonných podmínek pak vznikne tzv. registrovaná církev nebo náboženská společnost (§ 6 odst. 1 zákona o církvích). Ta se následně může dále vnitřně členit do organizačních útvarů, které se také mohou dále dělit, čímž vzniká poměrně komplexní vnitřní struktura jako např. u římskokatolické církve. Ke svému vnitřnímu členění registrované církve a náboženské společnosti využívají formu evidované právnické osoby, tedy právnické osoby založené registrovanou církví a náboženskou společností za účelem vyznávání náboženské víry nebo pro výkon charitativní, sociální, zdravotnické nebo jiné obecně prospěšné činnosti a evidované podle zákona o církvích [§ 3 písm. b) zákona o církvích]; k jejich vzniku dochází postupem podle § 15a a násl. zákona o církvích.
127. Komentářová literatura poukazuje na to, že pojem „evidovaná právnická osoba“ se – patrně pro svou nejednoznačnost – nikdy nevžil a namísto něj je v judikatuře i odborné literatuře setrvale používán pojem „církevní právnická osoba“ (Chocholáč, A. Zákon o církvích a náboženských společnostech. Komentář, komentář k § 15a, stav k 1. 1. 2020, dostupné v systému ASPI-online; srov. např. nález ze dne 15. 10. 2024 sp. zn. I. ÚS 806/23, Cisterciácké opatství Vyšší Brod (N 189/126 SbNU 276), bod 3 a mnoho dalších). Právě pojem „církevní právnická osoba“ je použit i v poslední větě čl. 6 konkordátní smlouvy. Celkový obsah a kontext čl. 6 konkordátní smlouvy i přípravné práce svědčí o tom, že tento pojem označuje totéž, co zákon o církvích rozumí pod pojmem „evidovaná právnická osoba“. Lze proto učinit dílčí závěr, že konkordátní smlouva stanoví výslovný závazek evidovaných právnických osob, které jsou zřizovány katolickou církví (tj. jejich církevních právnických osob), dbát právního řádu České republiky.
128. Význam tohoto závazku se projeví po zohlednění toho, jakým způsobem je katolická církev v České republice vnitřně členěna a strukturována. Po nahlédnutí do veřejně přístupného Rejstříku registrovaných církví a náboženských společností lze kupříkladu zjistit, že zapsaným statutárním orgánem římskokatolické církve je Česká biskupská konference, která je však podle Rejstříku evidovaných právnických osob rovněž evidovanou právnickou osobou (resp. v terminologii konkordátní smlouvy církevní právnickou osobou). I další vnitřní součásti římskokatolické církve v České republice mají formu evidované právnické osoby podle zákona o církvích (resp. v terminologii konkordátní smlouvy církevní právnické osoby). Závazek církevních právnických osob dbát při své činnosti právního řádu České republiky tak fakticky pokrývá podstatnou část činnosti římskokatolické církve. Podobné závěry platí i ve vztahu k řeckokatolické církvi. Na tuto skutečnost upozorňuje i odborná literatura: „U některých církví a náboženských společností je však registrovaná církev a náboženská společnost jako právnická osoba spíše prázdnou skořápkou a veškeré činnosti jsou realizovány evidovanými právnickými osobami. Příkladem je Církev římskokatolická, která jako samostatná právnická osoba nemá žádný majetek a takřka nevstupuje do žádných právních vztahů“ (Chocholáč, dílo cit. v bodě 127 shora, komentář k § 21).
129. Ve smlouvě zakotvená povinnost církevních právnických osob dbát při své činnosti právního řádu České republiky je tudíž svým významem funkčním ekvivalentem (českou stranou navrhované) povinnosti katolické církve dbát (tj. dodržovat) při své činnosti v České republice jejího právního řádu, a to přinejmenším tam, kde evidované právnické osoby odvozené od katolické církve vstupují do nejrůznějších soukromoprávních (a některých veřejnoprávních) vztahů. Na druhou stranu přinejmenším některá práva patří řecko- či římskokatolické církvi jako takové (zejm. zvláštní práva, k tomu viz dále).
130. Závazek katolické církve dodržovat při své činnosti na území České republiky její právní řád však lze dovodit i z mezinárodního a ústavního práva. Tento závazek platí i tam, kde katolická církev sama vstupuje do právních vztahů. Na tomto místě je nejprve nutné vrátit se k rozlišení Svatého stolce jakožto subjektu mezinárodního práva na straně jedné a řecko- a římskokatolické církve jakožto registrovaných církví na straně druhé (§ 6 odst. 1 zákona o církvích). Ve vyjádřeních účastníků jsou totiž výrazy „katolická církev“ a „Svatý stolec“ často používány jako pojmy zaměnitelné, ač mohou vést ke značně odlišným závěrům. Pokud pojem „katolická církev“ použitý ve vyjádření prezidenta měl označovat řeckokatolickou a římskokatolickou církev jakožto církve působící v České republice, jejich povinnost dodržovat český právní řád plyne již z čl. 1 odst. 1 Ústavy.
131. Napadená konkordátní smlouva nemá ambici komplexně upravit všechny myslitelné právní vztahy mezi státem a Svatým stolcem, nýbrž pouze – jak plyne i z jejího názvu – některé právní otázky. Smluvní strany navíc v preambuli odkazují na skutečnost, že při uzavírání konkordátní smlouvy byly vedeny „obecně uznávanými zásadami mezinárodního práva“. To ve svém souhrnu znamená, že mezi státem a Svatým stolcem se v oblastech neupravených mezinárodní smlouvou budou nadále uplatňovat normy mezinárodního práva (obyčejového nebo smluvního původu), které se mezi nimi uplatňovaly před uzavřením, resp. nezávisle na uzavření smlouvy. K těmto paralelně existujícím normám práva mezinárodního bezpochyby patří i princip územní svrchovanosti a jurisdikce státu.
132. Jelikož řecko- a římskokatolická církev byly registrovány a konstituovány jako registrované církve podle českého práva a působí na českém území (v podrobnostech viz výše, body 89 a 90), stát již z tohoto titulu může stanovovat závazná pravidla (nejen) jejich fungování a chování a tato pravidla vynucovat. Uvedené církve pak mají odpovídající povinnost tato pravidla dodržovat. Jejich povinnost dodržovat český právní řád v plné šíři (včetně např. § 5 zákona o církvích) tak plyne z obecnějších principů ústavního a mezinárodního práva.
VI. 3. Zbývající námitky
133. K „ústupkům“ Svatého stolce, které zmiňuje navrhovatelka (zakotvení závazku katolické církve uznávat civilní sňatky a adopce dětí stejnopohlavními páry, civilní rozvody apod.), lze jen stručně uvést, že otázky spojené se vznikem manželství (§ 656 a násl. občanského zákoníku), zánikem manželství (§ 754 až 770 občanského zákoníku) a osvojením (§ 794 až 854 občanského zákoníku) upravuje české právo nezávisle na právu kanonickém (které z pohledu českého práva právem není). Je proto bez významu, jak na tyto otázky nahlíží katolická věrouka.
134. Stejně stručně se lze postavit k námitce navrhovatelky, že ratifikace konkordátní smlouvy může snížit pluralitu uvnitř katolické církve a ochranu příslušníků katolické církve před touto církví. Ústavní soud v této souvislosti jen opakuje, že z čl. 2 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 16 odst. 2 Listiny plyne princip vnitřní autonomie církví a náboženských společností. Stát do těchto vnitřních záležitostí zásadně nesmí zasahovat, námitka navrhovatelky je tudíž již na první pohled lichá.