Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/25 ve věci návrhu na posouzení souladu Smlouvy mezi Českou republikou a Svatým stolcem o některých právních otázkách s ústavním pořádkem

V. 1. Mezinárodněprávní povaha konkordátní smlouvy a zásady její interpretace

1. 91. Žádný z účastníků nezpochybnil, že konkordátní smlouva byla komorám Parlamentu předložena k vyslovení souhlasu s ratifikací jako tzv. prezidentská mezinárodní smlouva podle čl. 49 Ústavy. V případě naplnění všech nezbytných podmínek (vyslovení souhlasu s ratifikací Parlamentem; ratifikace mezinárodní smlouvy státem; závaznost mezinárodní smlouvy pro Českou republiku; vyhlášení zákonem stanoveným způsobem) by se tak smlouva stala z pohledu vnitrostátního práva mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy.
2. 92. Ustanovení čl. 10 Ústavy je ve vztahu k tzv. prezidentským mezinárodním smlouvám generální recepční klauzulí provedenou formou inkorporace (Malenovský, J. Mezinárodní právo veřejné – obecná část a poměr k jiným právním systémům, zvláště k právu českému. 7. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2020, s. 356, srov. nález ze dne 25. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01, konkursní nález, část VII).
3. 93. Mezinárodní smlouvy inkorporací neztrácejí svůj mezinárodněprávní charakter, což má zásadní dopad i na jejich interpretaci a aplikaci vnitrostátními orgány. I konkordátní smlouva proto musí být vykládána ve světle příslušných pravidel mezinárodního práva, zejména pak Vídeňské úmluvy o smluvním právu (č. 15/1988 Sb.), jejímiž smluvními stranami jsou Česká republika i Svatý stolec. Podle Vídeňské úmluvy musí být mezinárodní smlouva především vykládána v dobré víře, v souladu s obvyklým významem, který je dáván výrazům ve smlouvě v jejich celkové souvislosti, a rovněž s přihlédnutím k předmětu a účelu smlouvy (čl. 31 odst. 1). Je nutno především přihlížet k samotnému textu mezinárodní smlouvy, včetně její preambule a příloh, jakož i k celkovým souvislostem jejího sjednání (čl. 31 odst. 2 a 3). Zvláštní význam lze výrazům použitým v mezinárodní smlouvě přikládat tehdy, potvrdí-li se, že to bylo úmyslem stran (čl. 31 odst. 4).
4. 94. Doplňkových prostředků výkladu, včetně přípravných materiálů na smlouvě a okolností, za nichž byla smlouva uzavřena, lze použít buď pro potvrzení významu, který vyplývá z použití čl. 31, nebo pro určení významu, pokud výklad provedený podle čl. 31 buď ponechává význam nejednoznačným nebo nejasným; nebo vede k výsledku, který je zřejmě protismyslný nebo nerozumný (čl. 32). U výkladu vícejazyčných mezinárodních smluv je nutno použít pravidla obsažená v čl. 34 (autentické znění konkordátní smlouvy je v jazyce českém a italském, přičemž obě znění mají stejnou platnost).
5. 95. Je nutno mít na paměti, že ač mohou mezinárodní a vnitrostátní prameny práva používat tentýž pojem, jeho obsah nemusí být v těchto normativních systémech totožný. Pro výklad ustanovení mezinárodní smlouvy tak není relevantní – natož určující – jejich chápání nebo výklad pouze jednou ze stran, resp. v jejím právním řádu. Obecně se smluvní strany nemohou dovolávat svého vnitrostátního práva jako důvodu pro neplnění mezinárodní smlouvy (čl. 27 Vídeňské úmluvy).

V. 2. Možnost začlenění konkordátní smlouvy do referenčního rámce přezkumu ústavnosti

1. 96. Takřka všichni účastníci (s výjimkou komor Parlamentu) poukazují na nutnost zodpovědět otázku, zda by mohla ratifikace konkordátní smlouvy vést s ohledem na obsah a formulaci některých jejích ustanovení k začlenění této smlouvy do referenčního rámce přezkumu ústavnosti.
2. 97. Tato námitka má svůj původ v předchozí – v současnosti již neplatné – ústavní úpravě a na ni navazující judikatuře Ústavního soudu. Ustanovení čl. 10 Ústavy (ve znění účinném do 31. 5. 2002, před novelizací Ústavy ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., tj. euronovelou Ústavy) vymezilo speciální kategorii mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách. Ke schválení, resp. vyslovení souhlasu s ratifikací těchto mezinárodních smluv, bylo nutno získat souhlas Parlamentu kvalifikovanou, třípětinovou většinou všech poslanců a třípětinovou většinou přítomných senátorů (čl. 49 odst. 2 a čl. 39 odst. 4 Ústavy, ve znění do 31. 5. 2002). Šlo o stejné podmínky, jaké tehdy Ústava stanovila pro přijetí ústavního zákona. To se následně projevilo i v tom, jak bylo vymezeno a vnímáno postavení mezinárodních smluv o lidských právech v právním řádu. Ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy je do 31. 5. 2002 zahrnovalo do referenčního rámce přezkumu ústavnosti Ústavním soudem, což mezinárodní smlouvy o lidských právech podle čl. 10 Ústavy fakticky stavělo naroveň ústavním zákonům.
3. 98. Euronovela Ústavy tuto kategorii mezinárodních smluv odstranila. Ústavní soud se záhy po nabytí účinnosti euronovely v konkursním nálezu (Pl. ÚS 36/01) zabýval dopady euronovely na vymezení rozsahu ústavního pořádku. Konkrétněji, Ústavní soud posuzoval, zda tato novelizace vedla k odstranění „referenčního hlediska ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách pro posuzování vnitrostátního práva Ústavním soudem, a to s derogačními důsledky“, přičemž dospěl k závěru, že nikoli. Odůvodnil to především tím, že „z ústavní maximy dle čl. 9 odst. 2 Ústavy neplynou konsekvence toliko pro ústavodárce, nýbrž i pro Ústavní soud. V nepřípustnosti změny podstatných náležitostí demokratického právního státu je obsažen i pokyn Ústavnímu soudu, dle kterého žádnou novelu Ústavy nelze interpretovat v tom smyslu, že by jejím důsledkem bylo omezení již dosažené procedurální úrovně ochrany základních práv a svobod“.
4. 99. Ústavní soud na těchto závěrech stojí i nadále. Je však nutno zdůraznit, že tyto závěry byly zaměřeny do minulosti, na ty mezinárodní smlouvy, které tvořily až do přijetí euronovely referenční rámec přezkumu ústavnosti. Závěry vyslovené v konkursním nálezu se tak ze své podstaty mohly vztahovat pouze na ty mezinárodní smlouvy, které byly k 1. 1. 1993 buď recipovány jako mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách (původním čl. 10 Ústavy), anebo byly po 1. 1. 1993 ratifikovány příslušnou procedurou podle čl. 10 ve spojení s čl. 39 odst. 4 a čl. 49 odst. 2 Ústavy (vše ve znění účinném před 1. 6. 2002). Jen na tuto uzavřenou množinu mezinárodních smluv se mohl vztahovat argument o zákazu snižování „již dosažené procedurální úrovně ochrany základních práv a svobod“, plynoucí ze zákazu změny podstatných náležitostí demokratického právního státu – tj. materiálního jádra Ústavy – podle čl. 9 odst. 2 Ústavy (podobně v právní doktríně Langášek, T. cit. dílo v bodě 81, s. 854, 988, nedávno shodně nález ze dne 25. 2. 2026 sp. zn. I. ÚS 1935/24, body 25 až 27).
5. 100. Závěr o zákazu snižování dosažené úrovně ochrany základních práv tedy nesměřoval do budoucnosti a nedopadal na mezinárodní smlouvy ratifikované až po euronovele. Ústava od 1. 6. 2002 již neodlišuje kategorii mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách od jiných mezinárodních smluv a neuvádí ani žádnou speciální proceduru pro vyslovení souhlasu s jejich ratifikací. V současnosti k vyslovení souhlasu k ratifikaci mezinárodní smlouvy – ač by obsahovala mezinárodní závazky, které mohou mít lidskoprávní povahu – postačuje dosažení prosté většiny přítomných poslanců a senátorů (čl. 39 odst. 2 Ústavy). Bylo by jen stěží obhajitelné, aby tato prostá většina mohla mezinárodními smlouvami modifikovat referenční rámec přezkumu ústavnosti. Tento závěr je o to naléhavější, vezme-li se do úvahy, že jakékoli změny ústavního pořádku a tedy i referenčního rámce přezkumu ústavnosti jsou vyhrazeny ústavnímu zákonu (čl. 9 odst. 1 Ústavy) s nutností dosažení kvalifikované třípětinové většiny všech poslanců a třípětinové většiny přítomných senátorů (čl. 39 odst. 4 Ústavy).
6. 101. To neznamená, že mezinárodní smlouvy, jež sice obsahují závazky lidskoprávního charakteru, avšak netvoří ve smyslu konkursního nálezu součást referenčního rámce přezkumu ústavnosti, jsou ústavně bezvýznamné. Z čl. 1 odst. 2 Ústavy totiž plyne příkaz k dodržování závazků, které pro stát plynou z mezinárodního práva [přiměřeně např. nález ze dne 11. 2. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 31/03, utajované skutečnosti (N 16/32 SbNU 143; 105/2004 Sb.), část IV].
7. 102. Umožňuje-li to jejich povaha a obsah, těmto lidskoprávním mezinárodním smlouvám je třeba přikládat interpretační význam, a to i při výkladu ustanovení ústavního pořádku. Tyto mezinárodněprávní závazky lidskoprávního charakteru jsou nezřídka obsaženy ve stávajících ustanoveních ústavního pořádku (byť mlčky); jsou spíše jejich konkretizací než zakotvením závazků zcela nových a ústavním pořádkem doposud nepoznaných. To ostatně odpovídá též „dynamické“ povaze výkladu základních práv v Listině [srov. již nález ze dne 3. 5. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 66/04, eurozatykač (N 93/41 SbNU 195; 434/2006 Sb.), body 67 a násl.].
8. 103. Z výše řečeného plyne dílčí závěr, že konkordátní smlouva není mezinárodní smlouvou o lidských právech a základních svobodách ve smyslu čl. 10 Ústavy ve znění účinném do 31. 5. 2002, jelikož vzhledem ke způsobu a době své potenciální ratifikace jí ani být nemůže. Nemůže se stát součástí referenčního rámce přezkumu ústavnosti, jak se obávali navrhovatelka a prezident republiky.
9. 104. Ústavní soud současně koriguje dílčí závěry, které v minulosti vyslovil (často jen obiter dictum) například k Evropské sociální chartě, vyhlášené pod č. 14/2000 Sb. m. s., [nálezy ze dne 4. 10. 2000 sp. zn. IV. ÚS 511/98 (N 143/20 SbNU 35); ze dne 21. 6. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.)] a Evropské chartě místní samosprávy, vyhlášené pod č. 181/1999 Sb. [nálezy ze dne 5. 2. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 34/02 (N 18/29 SbNU 141; 53/2003 Sb.), část V; ze dne 20. 2. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 6/17 (N 26/88 SbNU 329; 99/2018 Sb.), bod 91]. Zmíněné mezinárodní smlouvy se nestaly součástí referenčního rámce přezkumu ústavnosti, neboť nebyly ratifikovány speciální procedurou podle čl. 39 odst. 4 a čl. 49 odst. 2 Ústavy ve znění účinném do 31. 5. 2002, ale jako běžné prezidentské mezinárodní smlouvy, ač Ústava v té době znala zvláštní kategorii mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách a speciální proceduru vyslovení souhlasu s jejich ratifikací.

V. 3. Aplikační přednost, samovykonatelnost a další účinky mezinárodních smluv podle čl. 10 Ústavy

1. 105. Ustanovení čl. 10 Ústavy ve stávajícím znění upravuje aplikační přednost prezidentských mezinárodních smluv (čl. 49 Ústavy) před zákonem. Podle něj stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva.
2. 106. Z toho plyne několik zásadních skutečností. Zaprvé, prezidentské mezinárodní smlouvy mají aplikační přednost před zákonem, nikoli před ústavním pořádkem. Zadruhé, jde o aplikační přednost těchto mezinárodních smluv, nikoli o jejich hierarchickou nadřazenost zákonu. Tyto smlouvy si totiž po inkorporaci do českého právního řádu uchovávají svou mezinárodněprávní povahu. Zatřetí, aplikační přednost těchto mezinárodních smluv se uplatní tehdy, je-li zákon se smlouvou v rozporu („stanoví něco jiného“).
3. 107. Podmínkou aplikační přednosti jednotlivých ustanovení mezinárodní smlouvy je jejich „samovykonatelnost“ (povaha self-executing). Ta je standardně určována kritérii a metodami založenými v právu vnitrostátním, nikoli mezinárodním. Samovykonatelností se rozumí vnitrostátní přímá použitelnost normy obsažené v mezinárodní smlouvě, bez nutnosti převtělení do konkrétního zákonného ustanovení [nález ze dne 23. 1. 2018 sp. zn. I. ÚS 2637/17 (N 10/88 SbNU 133), bod 33].
4. 108. Pokud je z textu mezinárodní smlouvy zřejmé, že ustanovení smlouvy zavazuje smluvní státy k přijetí právní úpravy a přizpůsobení vnitrostátního zákonodárství požadavkům mezinárodní smlouvy, pak zpravidla bezprostředně použitelné není a nemá ani aplikační přednost před zákonem podle čl. 10 Ústavy (to ale nevylučuje, aby ustanovení smlouvy založilo protiústavní opomenutí zákonodárce). Neplatí, že jedno ustanovení samovykonatelné buď je, anebo není. Běžná jsou i ustanovení smíšená. Byť se může na první pohled jevit, že ustanovení mezinárodní smlouvy není dostatečně komplexní pro svou bezprostřední aplikovatelnost, přesto může být samovykonatelné přinejmenším v tom rozsahu, v jakém zakládá státu negativní závazek zdržet se určitého konání, třebaže v jiných svých aspektech stejné ustanovení bude vyžadovat provedení zákonem (k tomu komplexně nález I. ÚS 2637/17, bod 33; v právní doktríně srov. zejm. klasickou práci Buergenthal, T. Self-executing and Non-Self-Executing Treaties, in: National And International Law, Académie de Droit International: Recueil des Cours IV, sv. 235, Dordrecht/Boston/London 1992, s. 317 a násl.; nověji např. Lange, F. Treaties in Parliaments and Courts. Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2024).
5. 109. Samovykonatelnosti nebrání ani to, že pravidlo mezinárodní smlouvy obsahuje neurčitý právní pojem [srov. např. čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte, podle něhož zájem dítěte musí být předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, k samovykonatelnosti tohoto pravidla již nález ze dne 9. 4. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 31/96 (N 41/7 SbNU 279; 103/1997 Sb.) a na něj navazující konstantní judikatura].
6. 110. Zákonné ustanovení může být pro rozpor s mezinárodní smlouvou nepoužitelné jako celek. V jiném případě však obsahově užší smluvní norma vyloučí jen část skutkové podstaty zákonné normy; tj. pro takto vyloučené části skutkové podstaty se přednostně použije mezinárodní smlouva, ve zbytku (tam, kam samovykonatelné smluvní ustanovení nedopadá) se použije norma zákonná (právě tento aspekt samovykonatelnosti bude důležitý pro posouzení konkordátní smlouvy). Pokud zde žádný rozpor mezi samovykonatelným pravidlem mezinárodní smlouvy a zákonem není, použije se vnitrostátní zákon, který je však i s ohledem na čl. 1 odst. 2 Ústavy třeba vykládat ve světle mezinárodní smlouvy (opět nález I. ÚS 2637/17, bod 33; v detailech v češtině Kühn, Z. Samovykonatelnost, přímá účinnost a některé teoretické otázky aplikace mezinárodních smluv ve vnitrostátním právu. Právník, sv. 143, 2004, č. 5, s. 471 až 501).
7. 111. Z uvedeného ale neplyne, že jiná než samovykonatelná ustanovení mezinárodních smluv jsou normativně bezvýznamná. I takováto ustanovení nejrůznějšího charakteru (normy teleologické čili finální, případně obecné principy a hodnoty) jsou součástí právního řádu ve smyslu čl. 10 a mají významný interpretační dopad do výkladu vnitrostátního práva, opět s odvoláním na čl. 1 odst. 2 Ústavy a ústavní povinnost státu dodržovat závazky, které pro něj vyplývají z mezinárodního práva [z početné judikatury srov. např. nálezy ze dne 19. 3. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 17/24, kauza Anička (N 61/129 SbNU 194), bod 55, zde ve vztahu k Lanzarotské úmluvě, č. 59/2016 Sb. m. s.; ze dne 30. 5. 2014 sp. zn. I. ÚS 59/14 (N 111/73 SbNU 757), bod 19, zde ve vztahu k Aarhuské úmluvě, č. 124/2004 Sb. m. s.; ze dne 26. 8. 2010 sp. zn. III. ÚS 101/05, Náhrada nákladů řízení u odškodnění pracovního úrazu (N 170/58 SbNU 477), část IV.b, zde ve vztahu k Úmluvě o odškodnění pracovních úrazů (č. 17), č. 437/1990 Sb.: „Jakkoli je z textu tohoto ustanovení patrné, že toto ustanovení nemá samovykonatelnou povahu (self-executing), a není tedy možné použití kautely čl. 10 in fine Ústavy, je nevyhnutelné, aby bylo zákonné ustanovení implementující tento mezinárodněprávní závazek vykládáno pokud možno takovým způsobem, který zaručí vyhovění cíli stanovenému tímto závazkem (princip výkladu domácího práva v souladu s mezinárodněprávními závazky, obecně vyjádřený v čl. 1 odst. 2 Ústavy).“; z právní doktríny např. Mikeš, P. Aplikace mezinárodního práva v právním řádu ČR pohledem teorie a soudní praxe. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 132 a násl.].