II.

Předchozí stránka

1. 23. Účastník rovněž podrobně rozvedl, proč jeho vyhláška odpovídá požadavkům čl. 79 odst. 3 Ústavy a judikatury Ústavního soudu ve věci prováděcích předpisů [zde uvádí např. závěry z nálezů sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.)^*) a sp. zn. Pl. ÚS 52/03 ze dne 20. 10. 2004 (N 152/35 SbNU 117; 568/2004 Sb.)]. Podle účastníka řízení byla vydána subjektem k tomu oprávněným, v rámci jeho kompetence konkrétně dané § 38 odst. 11, § 37h odst. 3, § 37i odst. 7, § 37n odst. 5 a § 37o odst. 2 zákona o odpadech, jakož i § 37f odst. 2, § 37j odst. 5, § 37k odst. 7 a § 37l odst. 7 zákona o odpadech. Ve vztahu k historickým elektrozařízením pocházejícím z domácností (a pouze ve vztahu k nim) vyhláška stanoví, že pro každou z deseti skupin elektrozařízení bude tím systémem, jehož prostřednictvím mají výrobci splnit svoji společnou povinnost vyřešit historickou elektroodpadovou zátěž, jeden kolektivní systém (§ 13 vyhlášky), a to takový, který reprezentuje výrobce, jejichž podíl na splnění této povinnosti je největší, tedy do něhož jsou zapojeni výrobci s největším podílem na trhu s novými elektrozařízeními (§ 5 vyhlášky). Vyhláškou ministerstvo dále nezasahuje do věcí vyhrazených zákonu (to účastník blíže rozvádí sub 26). Konečně zákonodárce v zákoně jasně definoval prostor pro podzákonnou úpravu, což plyne z jeho jasného rozhodnutí řešit oblast historických elektrozařízení pocházejících z domácností prostřednictvím jednoho jimi vytvořeného systému, který budou společně financovat. V této souvislosti účastník poukázal i na související ustanovení § 19 odst. 1 písm. zc) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, které dokresluje představu zákonodárce o úpravě fungování kolektivních systémů a zápisech do seznamu výrobců elektrozařízení.
2. 24. Zvláštní pozornost věnoval účastník problému stanovení bližších podmínek pro realizaci primární zákonné povinnosti v souladu se zákonem a v rámci jeho zmocnění. Vydáním elektroodpadové vyhlášky podle svého názoru prostor vymezený zákonodárcem nepřekročil. Zcela respektoval implicitně i explicitně vyjádřenou vůli zákonodárce, aby se společné řešení historické elektroodpadové zátěže uskutečnilo prostřednictvím jednoho systému vytvořeného samotnými výrobci, do něhož po jeho vytvoření (v druhé fázi) mají přispívat všichni aktuální výrobci. Z ustanovení § 37n odst. 3 a § 37h odst. 1 písm. c) zákona o odpadech jednoznačně vyplývá, že se má jednat o kolektivní systém zajišťující plnění povinností výrobců elektrozařízení. Účastník v této souvislosti poukázal na skutečnost, že 21 z 27 poslanců, kteří předložili projednávaný návrh na zrušení vyhlášky, hlasovalo pro novelu zákona o odpadech definující hlavní parametry českého elektroodpadového hospodářství, nikdo nehlasoval proti. Zcela v rámci svého zmocnění a za účelem vytvoření fungujícího systému pro historická elektrozařízení pocházející z domácností byl podle účastníka stanoven způsob, jakým vyřešit situaci, pokud by se výrobci nedohodli na vytvoření jediného systému pro řešení historické elektroodpadové zátěže. Tento způsob řešení zcela respektuje vůli zákonodárce a šíři zmocnění k přijetí podzákonné právní úpravy (blíže upravit způsob plnění povinností, zápisů do seznamu a financování): systém k řešení historické elektroodpadové zátěže je vytvořen všemi výrobci a za neexistence dohody mezi všemi výrobci je to systém, jehož se účastní výrobci s největším podílem na řešení této zátěže.
3. 25. Jako další aspekt ústavnosti a zákonnosti vydání vyhlášky posoudil účastník stanovení bližších podmínek pro realizaci primární zákonné povinnosti při respektování zásady proporcionality, jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. [pozn. red.: sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 ze dne 21. 6. 2000 (N 93/18 SbNU 287)]. V této souvislosti poukázal na tyto okolnosti:
   1. a) zákon o odpadech i směrnice předpokládají pro řešení povinností výrobců k historickým elektrozařízením z domácností výlučně kolektivní řešení, zejména vzhledem k povaze těchto elektrozařízení a nemožnosti určit konkrétní odpovědnou osobu;
   2. b) došlo k realizaci legitimního očekávání největších výrobců zapojených do jednoho kolektivního systému mít největší vliv na řešení historické elektroodpadové zátěže v souladu s principem odpovědnosti výrobců (body 5, 12, 19 a 20 důvodů směrnice);
   3. c) způsob určení systému, prostřednictvím kterého mají výrobci řešit historickou elektroodpadovou zátěž, představuje nejmenší možnou ingerenci státu do „samosprávné“ oblasti výrobců (jakékoliv jiné řešení situace, kdy se výrobci na fungování jediného systému nedohodnou, např. výběr kolektivního systému podle toho, jak hustou sběrnou síť se zaváže do určité doby vytvořit, by znamenalo kladení nových povinností, jež nemají oporu v zákoně);
   4. d) povinnost připojit se k nejvíce zastoupenému kolektivnímu systému v případě výše popsané patové situace ovlivňuje pouze menší část výrobců (výrobců uvádějících na trh pouze menší objem elektrozařízení);
   5. e) postavení těchto minoritních výrobců bylo dotčeno jen v nezbytně nutné míře (určením systému, skrz který mají plnit svou povinnost, nikoliv definováním jakékoliv nové povinnosti), neboť bylo zajištěno rovné postavení všech výrobců v rámci majoritního kolektivního systému (srov. též bod 20 důvodů směrnice). Bez ohledu na to, jedná-li se o výrobce-zakladatele, výrobce-dobrovolného účastníka či výrobce-alokovaného účastníka, za všechny vykonává provozovatel kolektivního systému elektroodpadové povinnosti za stejných podmínek podle stejné vzorové smlouvy a za příspěvek vypočtený stejnou metodikou. Vzorová smlouva, metodika výpočtu příspěvku i další aspekty řízení kolektivního systému jsou ministerstvu předkládány k posouzení před zápisem do seznamu výrobců elektrozařízení;
   6. f) zvolené řešení je založeno na neziskovém principu, který chrání výrobce (zejména minoritní) i spotřebitele [viz bod 20 důvodů směrnice, § 37n odst. 3 zákona o odpadech a čl. 8 odst. 3 směrnice, zdůrazňující princip nákladovosti, § 19 odst. 1 písm. zc) zákona o daních z příjmů, § 5 odst. 3 vyhlášky];
   7. g) uvedené řešení bylo přijato i s ohledem na skutečnost, že se jedná o problematiku dočasnou, neboť historická elektrozařízení z domácností v průběhu několika let po nabytí účinnosti vyhlášky buď zcela vymizí, anebo budou zásadně marginální.

1. 26. Obsáhle se účastník vyjádřil rovněž k námitce stanovení nové primární povinnosti v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny. Zákon o odpadech výrobcům stanoví primární povinnost vyřešit historickou elektroodpadovou zátěž z domácností ve formě jak povinnosti participovat na kolektivním systému, tak i povinnosti do tohoto systému přispívat na náklady spojené s odstraněním této zátěže. Vyhláška nepřináší žádnou další povinnost, jež by nebyla pouhou konkretizací povinnosti stanovené zákonem. Platí to i pro řešení situace, kdy se výrobci na fungování jediného systému nedohodnou. Úprava obsažená v ustanovení § 13 vyhlášky a další na ni navazující ustanovení nezakládají výrobcům žádnou novou povinnost ani povinnost stanovenou zákonem nijak nerozšiřují, pouze logicky řeší případnou nastalou situaci, jež je však zapříčiněna nutností realizovat primární povinnost stanovenou zákonem. Jedná se tedy výhradně o technicko-organizační opatření přijaté za účelem zajištění realizace primární povinnosti stanovené zákonem v reálném životě. Je úkolem exekutivy, stanoví-li to zákonodárce, podrobněji upravit řešení této a dalších situací, jejichž existenci důvodně lze v reálném životě očekávat (v návaznosti na zákonnou úpravu). Opačný výklad by vedl k absurdnímu závěru, že účastník vyhláškou v zásadě nemůže upravit nic, protože jakákoliv konkretizace zákonných elektroodpadových povinností s sebou nutně ponese definování něčeho, co v zákoně není upraveno (např. povinnost podat návrh na zápis do seznamu výrobců elektrozařízení a roční zprávu na předepsaných formulářích). V případě zákona o odpadech zákonodárce stanovil jasné meze toho, co a v jakých aspektech má vyhláška podrobněji upravit, a vyhláška se zcela jistě nachází v rámci těchto mezí. Důvodem existence státu je definování a vynucování základních pravidel chování umožňujících fungování společnosti, což zahrnuje činnosti typu řešení historické elektroodpadové zátěže. Stát na tuto funkci nemůže rezignovat a spoléhat na to, že se dotčení vždy „nějak dohodnou“. Tím by popíral samotný smysl své existence. Výrobci i společnost legitimně očekávají, že stát definuje a vynutí dodržování základních pravidel společného soužití v oblastech, v nichž lze logicky potřebu takových pravidel očekávat. Pokud tedy bylo lze očekávat, že se výrobci na fungování jediného systému nedohodnou, bylo povinností účastníka v rámci zákonného zmocnění stanovit způsob řešení takové situace, stejně jako další aspekty, které by fungování elektroodpadového hospodářství a postavení výrobců mohly ohrozit. Ministerstvo při vydání vyhlášky postupovalo secundum et intra legem, nikoli mimo zákon (praeter legem) a plně při vydání této vyhlášky respektovalo zásadu pregnantně vyjádřenou Ústavním soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), podle níž „zjednodušeně řečeno, má-li podle zákona býti X, přísluší ... (příslušnému státnímu orgánu) ... stanovit, že má býti X1, X2, X3, nikoli též, že má býti Y“. Nelze přitom přijmout závěr, který by požadoval stanovení jakékoliv povinnosti přímo a výhradně zákonem a který zjevně zastávají stěžovatelé (pozn. red.: sic - správně: navrhovatel), neboť by zjevně vedl k absurdním důsledkům, a to k popření smyslu sekundární (a v některých případech i primární) normotvorby, jelikož pojmovou součástí každé právní normy je vymezení určitých práv a povinností adresátů normy [nález sp. zn. Pl. ÚS 5/01 ze dne 16. 10. 2001 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.)].
2. 27. Rovněž tak účastník doplnil a rozšířil svou argumentaci ohledně výtky navrhovatele, že napadené řešení situace, kdy se výrobci nedohodnou na fungování jediného systému, omezuje právo podnikat. Toto tvrzení svědčí o nepochopení základních premis fungování elektroodpadového hospodářství ze strany předkladatelů návrhu na zrušení vyhlášky i Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Řádné fungování elektroodpadového hospodářství umožňuje mnoha subjektům (zejména dopravním a zpracovatelským společnostem) podnikat, tedy samostatně, vlastním jménem a na vlastní odpovědnost provádět soustavnou činnost za účelem dosažení zisku. Čím více elektrozařízení a elektroodpadu výrobci posbírají, tím větší se otevírá prostor pro služby dopravních a zpracovatelských společností. Větší poptávka po dopravních a zpracovatelských službách umožňuje více poskytovatelům služeb působit na trhu a podněcuje konkurenci mezi těmito poskytovateli. Větší množství odpadu ke zpracování umožňuje zpracovatelským firmám pořizovat a vyvíjet nákladné zpracovatelské technologie, jež se stávají rentabilními až po dosažení určitého množství zpracovávaného materiálu. Důvodem pro pořizování těchto technologií je, že vedou ke snižování nákladů na zpracovanou jednotku, což opět podněcuje konkurenci na trhu. Smyslem ustanovení § 13 vyhlášky je zajistit fungování českého elektroodpadového hospodářství i za patové situace, kdy se výrobci (úmyslně či neúmyslně) nedohodnou na fungování jediného systému, prostřednictvím kterého budou z domácností odebírat a zpracovávat historická elektrozařízení. Funkční systém zaručuje vyšší míru sběru, tudíž i naplněnost zpracovatelských kapacit a možnost investic do technologicky náročnějších provozů.
3. 28. Totéž podle účastníka lze vztáhnout i na provozovatele kolektivních systémů, kde rovněž nedochází k omezení podnikání již proto, že výkon elektroodpadových povinností je pro výrobce výhradně plněním zákonné povinnosti, nikoliv podnikáním; financování nákladů na plnění povinností k historickým elektrozařízením z domácností není výdělečnou aktivitou [§ 37n odst. 3 zákona a čl. 8 odst. 3 směrnice, zdůrazňující princip nákladovosti, § 19 odst. 1 písm. zc) zákona o daních z příjmů a § 5 odst. 3 vyhlášky]. Výkon elektroodpadových povinností představuje pro výrobce podmínku pro výkon jejich podnikatelské činnosti ve smyslu ustanovení čl. 26 odst. 2 Listiny, nikoliv podnikatelskou činnost (tou je výroba a prodej nových elektrozařízení). Podnikatel zabývající se výrobou nových elektrozařízení nemůže podnikat v souladu se zákonem, pokud se nepostará o svoje výrobky na konci jejich životního cyklu a zároveň aktivně nepřispěje k řešení historické elektroodpadové zátěže naakumulované za období předcházející přijetí směrnice a zákona č. 7/2005 Sb. Výrobce se tuto povinnost logicky bude snažit vykonat s co nejmenšími náklady a každý z výrobců může mít odlišnou představu o tom, jak tuto povinnost vykonat. Povinnost vyřešit historickou elektroodpadovou zátěž prostřednictvím jednoho systému však stanoví (viz argumentaci účastníka výše) zákon, jímž přijaté kolektivní řešení navazuje na úpravu obsaženou ve směrnici. Kolektivní systém je založen k tomu, a pouze k tomu, že bude pro své účastníky elektroodpadové povinnosti vykonávat (zajišťovat jejich plnění). Neziskovost kolektivních systémů vyplývá nejenom z logického výkladu ustanovení § 37h odst. 1 písm. c) zákona o odpadech, ale výslovně též z ustanovení § 5 odst. 3 elektroodpadové vyhlášky. Kolektivní systémy nejsou, a dle právních předpisů ani nemohou být, prostředkem k dosažení zisku, nýbrž toliko neziskové platformy vytvořené výrobci k plnění jejich zákonných povinností. Mohou mít sice různé přístupy k plnění elektroodpadových povinností svých účastníků, nikdy je však nebudou vykonávat za účelem dosažení zisku, nýbrž budou od výrobců vybírat jen příspěvky nutné k zajištění výkonu zákonných povinností. Případné rezervy nebudou vyplaceny žádnému ze společníků, ale použity k výkonu elektroodpadových povinností. Jak dále zdůraznil účastník, disponují-li dnes některé kolektivní systémy většími či menšími rezervami, tyto nejsou ničím jiným než důsledkem časového nesouladu mezi objemem prostředků vybíraných dnes na základě množství elektrozařízení uváděných na trh a objemem prostředků vynakládaných zítra v návaznosti na množství elektrozařízení/elektroodpadu, jichž se domácnosti postupně zbavují. Odrazem této skutečnosti je mimo jiné to, že prostředky vybírané kolektivními systémy nejsou předmětem daně z příjmů – kolektivní systémy z logiky věci nevykonávají svoji činnost za účelem dosažení zisku a zdaněním příspěvků by stát nelogicky ještě více zatěžoval plnění zákonných povinností ze strany výrobců. Neziskovost kolektivních systémů pak chrání zejména minoritní výrobce, kteří nejsou společníky kolektivního systému (požadavek, aby byl každý výrobce podílníkem vytvořeného systému, by s ohledem na rozsah a proměnlivost množiny výrobců nebyl splnitelný). Účastník tak své obsáhlé doplnění k vyjádření uzavřel konstatováním, že většinovým výrobcům proto s ohledem na jednotnost podmínek pro výrobce zapojené do systému a na neziskovost systému neplyne žádná konkurenční výhoda a že řešení, které stanovil pro situaci, kdy se výrobci nedohodnou na fungování jediného systému, tak ani právo na podnikání provozovatelů kolektivních systémů nijak neomezuje. Tito provozovatelé nepodnikají, nýbrž pro výrobce provozují striktně neziskovou platformu pro výkon jejich zákonných povinností. Předmětné řešení se přitom vztahuje pouze na historická elektrozařízení z domácností, kde zvláštní charakter neumožňuje stanovení individuální odpovědnosti výrobců a kde se podíl na celkovém elektroodpadu bude s postupem času marginalizovat.
4. 29. Dále dne 24. září 2008 obdržel soudce zpravodaj obsáhlý nevyžádaný materiál Asociace spotřební elektroniky a České asociace dovozců a výrobců světelné techniky, ve kterém je obsáhle vyloženo stanovisko jeho předkladatelů k zajištění financovaní nakládání s elektroodpady, k jeho možným modelům (koncentrovaný a dekoncentrovaný) a zejména k negativním důsledkům a rizikům zrušení předmětné vyhlášky z hlediska rizik pro společnost a životní prostředí, pro kolektivní systémy, výrobce, obce, kraje, dopravní a zpracovatelské firmy a stát. Co se týče právní stránky (rozpor vyhlášky se zákonem, omezení práva podnikat), odkázali předkladatelé tohoto odborného stanoviska na doplnění vyjádření účastníka (sub 18 až 28). K tomuto materiálu byl rovněž připojen dopis předsedy Svazu měst a obcí, který je adresován ministru pro životní prostředí a který se zabývá nedostatky návrhu novely zákona o odpadech s ohledem na novou směrnici o odpadech, kterou schválil 17. června 2008 Evropský parlament. Vzhledem k tomu, že se jednalo o soukromou iniciativu, bylo rovněž toto podání založeno do spisu, což však neznamená, že jeho pořizovatel získává jakákoli procesní oprávnění v probíhajícím řízení.
5. 30. Dne 3. listopadu 2008 obdržel soudce zpravodaj další vyjádření skupiny senátorů, ve kterém zaujímají stanovisko k výše uvedeným podáním účastníka (sub 18 až 28) a Asociace spotřební elektroniky a České asociace dovozců a výrobců světelné techniky. Ve stanovisku se konstatuje, že na mnoha stranách soudu zaslaných materiálů je jednostranně a často velmi zkresleně a nesprávně popisován současný stav a stanoviska různých státních orgánů a dalších osob (např. stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k předmětnému problému je ve skutečnosti zcela opačné, než je v poskytnutých materiálech naznačováno). Vedlejší účastník poukázal rovněž na skutečnost, že Ministerstvo životního prostředí jako účastník řízení v důvodové zprávě připravované novely zákona o odpadech počátkem tohoto roku označilo současný stav (existující monopol kolektivních systémů) za neuspokojivý, když návrh odůvodnilo mimo jiné tím, že „Navrhovaná novela zákona především usiluje o nastavení transparentních pravidel v praxi jednotlivých kolektivních systémů v jednotlivých skupinách elektroodpadu, které pro výrobce elektrozařízení zajišťují zpětný odběr, oddělený sběr, využití a další nakládání s elektrozařízeními a elektroodpadem, neboť dosavadní režim fungování těchto systémů v rámci historického elektroodpadu se po právní i věcné stránce ukázal jako neuspokojivý a vedoucí k riziku nesplnění mezinárodních závazků České republiky. S ohledem na podané ústavní stížnosti byly vyvolány i pochybnosti o ústavnosti současné koncepce. V souladu s doporučeními Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže se připouští působení více kolektivních systémů i v rámci jedné skupiny elektrozařízení.“. Vedlejší účastník se pozastavil nad tím, že v nově soudu poskytnutých materiálech vyhlášku (monopol) naopak ministerstvo znovu obhajuje.

Následující stránka