Nález Ústavního soudu ze dne 16. prosince 2008 ve věci návrhu na zrušení vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 352/2005 Sb., o podrobnostech nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady a o bližších podmínkách financování nakládání s nimi (vyhláška o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady)
II. Vyjádření účastníků a vedlejších účastníků řízení a průběh řízeníII.
9. Ústavní soud požádal o vyjádření účastníka řízení, tj. Ministerstvo životního prostředí, které sdělilo, že neshledává naplnění znaků ani jednoho z namítaných rozporů s ústavním zákonem nebo jiným zákonem, a navrhuje zamítnutí návrhu. Tento účastník uvedl, že vyhláška byla vydána na základě zmocnění obsaženého v zákoně o odpadech, prošla legislativním procesem v souladu s legislativními pravidly vlády a byla vyhlášena ve Sbírce zákonů.
10. Účastník konstatoval, že návrh napadá výhradně § 13vyhlášky, který upravuje bližší podmínky financování nakládání s elektrozařízeními pocházejícími z domácností uvedenými na trh do dne 13. srpna 2005 (historická elektrozařízení). V § 37n odst. 5 zákona o odpadech je Ministerstvo životního prostředí zmocněno stanovit po projednání s Ministerstvem financí prováděcím právním předpisem bližší podmínky financování, zejména způsob výpočtu minimální výše uložených finančních prostředků na účelově vázaném bankovním účtu a minimální výše pojistného plnění. „Bližší podmínky financování“ je přitom Ministerstvo životního prostředí povinno stanovit pro všechny způsoby financování nakládání s elektrozařízením pocházejícím z domácností podle § 37n odst. 1 až 4 zákona o odpadech. Uvedení dvou příkladů bližších podmínek financování v citovaném zmocňovacím ustanovení je podle jeho názoru pouze demonstrativní.
11. Účastník dále poukázal na § 37n odst. 3 zákona o odpadech, který stanoví, že k zajištění nakládání s historickým elektrozařízením jsou výrobci povinni vytvořit systém. Jde o transpozici čl. 8 odst. 3 směrnice č. 2002/96/ES, který členským státům stanoví povinnost zajistit financování nakládání s historickým elektrozařízením jedním nebo více systémy, do kterých úměrně přispívají všichni výrobci, kteří působí na trhu, a to v poměru k jejich podílu na trhu podle druhu zařízení. Citované ustanovení směrnice nedává možnost zvolit jiný druh financování např. cestou trhu nebo je vůbec na výrobce nepřenášet. Česká republika povinnost vytvořit systém specifikovala v § 13 prováděcí vyhlášky tak, že pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné financování nakládání s historickým elektrozařízením jeden kolektivní systém. Vyhláška dále v § 2 písm. g) specifikuje, kdo se rozumí provozovatelem kolektivního systému, v § 13 odst. 2 stanoví povinnost odvádění příspěvku způsobem stanoveným provozovatelem kolektivního systému a v § 2 písm. j) specifikuje, co se rozumí příspěvkem. Podle účastníka zákon stanovil meze pro § 13vyhlášky tak, že musí stanovit bližší podmínky financování nakládání s historickým elektrozařízením, a to při respektování zákonné povinnosti výrobců vytvořit systém, do kterého budou v odpovídajícím rozsahu přispívat. Vyhláška podle účastníka tyto meze respektuje tím, že stanoví jako bližší podmínku financování to, že pro každou skupinu elektrozařízení bude registrován jeden kolektivní systém, který má povinnost zajistit financování nakládání s veškerým historickým elektrozařízením pro danou skupinu. Tím je respektován jak zákon, tak čl. 8 odst. 3 směrnice, který výslovně stanoví, aby předmětné financování bylo zajištěno jedním nebo více systémy.
12. Podle účastníka § 13vyhlášky nepřikazuje použít pouze jeden kolektivní systém, nýbrž dává výrobcům v kontextu s § 5 odst. 7 a § 15 odst. 3 a 4vyhlášky možnost, aby pro zajištění financování vytvořili jeden nebo více systémů, které požádají o zápis do seznamu. Kolektivní systém, který splní formální kritéria a ve kterém budou sdruženi výrobci s největším podílem na trhu pro danou skupinu elektrozařízení, bude zapsán do seznamu a bude mít povinnost zajistit financování nakládání s veškerým historickým elektrozařízením v dané skupině. Teoreticky tak mohlo být zapsáno až devět provozovatelů kolektivních systémů. Účastník považuje zvolené řešení za rozumné. Poukázal přitom na obdobný, zpravidla dobrovolný postup v některých státech Evropské unie (např. Belgie).
13. Stejně tak odmítl účastník námitku (viz sub 5) uložení povinnosti, kterou nestanoví žádný zákon, nýbrž až § 13vyhlášky. Povinnost vytvořit systém k zajištění zpětného odběru, zpracování, využití a odstranění elektrozařízení uvedených na trh do 13. srpna 2005 stanoví § 37n odst. 3 zákona o odpadech. Z tohoto ustanovení je zjevné, že výrobci vytvořený systém bude muset plnit povinnosti spojené se zajištěním financování nakládání s historickým elektrozařízením. Zároveň je výrobcům zákonem uložena povinnost do vytvořeného systému přispívat; povinnosti jsou proto stanoveny zákonem.
14. K omezení práva na provozování hospodářské činnosti (sub 6) účastník uvedl, že se jedná o nepochopení systému „hospodaření“ v oblasti nakládání s historickými elektrozařízeními a financování tohoto nakládání ze strany některých provozovatelů kolektivních systémů, profesních sdružení (např. Svaz průmyslu a dopravy České republiky) a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. O porušení čl. 26 odst. 1Listiny nemůže jít již proto, že se nejedná o podnikání. Navíc lze zákonem stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost není „bezbřehé“ a stát je oprávněn cestou zákona je regulovat. Účastník v této souvislosti poukázal na § 37n odst. 3 zákona o odpadech, ze kterého plyne povinnost vytvořit systém pro nakládání s historickým elektrozařízením a přispívat do něj. Na základě zmocnění v § 37n odst. 5 téhož zákona vydal účastník prováděcí vyhlášku, ve které zvolil variantu, kdy pro každou skupinu elektrozařízení zajistí společné financování nakládání s historickým elektrozařízením jeden kolektivní systém, který bude mít povinnost zajistit příslušné financování pro veškerá historická elektrozařízení v dané skupině. Toto řešení odůvodnil tím, že směrnice ponechala na vnitrostátní úpravě, zda zajistí vytvoření jednoho nebo více kolektivních systémů. Soustavu takového financování bylo nezbytné vytvořit v krátkém čase a bez výjimky v každé skupině elektroodpadu. Protože zákon o odpadech stanovil jako základní kritérium pro přispívání výrobci do systému „podíl na trhu“, bylo zvoleno řešení, že pro každou skupinu elektrozařízení bude zaregistrován jeden kolektivní systém s největším podílem na trhu, který bude mít povinnost zajistit financování nakládání s historickým elektrozařízením v dané skupině. Předpokladem bylo, že tento systém bude nejen pasivně zajišťovat financování likvidace historického elektrozařízení, ale zároveň bude aktivně pečovat o plnění povinností ze strany ostatních výrobců, kteří nebudou z jakéhokoli důvodu zapojeni do tohoto registrovaného systému. Tím bude podle účastníka zefektivněna správa financování nakládání s historickým elektrozařízením a zároveň bude zajištěna určitá míra „samosprávy“ těchto financí výrobci s největším podílem na trhu. Takový systém dbá ochrany hospodářských práv výrobců, podnikatelských subjektů s největším podílem na trhu, když jim bude umožněno podílet se na „tvorbě pravidel“.
15. Účastník rovněž zdůraznil, že v žádném případě není regulováno podnikání subjektů v oblasti likvidace elektrozařízení a elektroodpadu (např. logistika nebo zpracování odpadu), pouze jsou specifikovány podmínky financování pro relevantní trh v oblasti likvidace elektroodpadu. Napadaná vyhláška rovněž nezasahuje do hospodářské činnosti subjektů v oblasti likvidace odpadu, pouze předpokládá vznik jednoho nebo více kolektivních systémů. Směrnice i zákon o odpadech umožňují výrobcům uvádět náklady na nakládání s historickými elektrozařízeními; tyto náklady však nesmějí převyšovat náklady skutečně vzniklé, což znamená, že se nepředpokládá, že by provozovateli kolektivního systému vznikal zisk. Z toho lze dovodit, že zákonodárce nepředpokládal podnikání či vznik trhu v oblasti financování nakládání s historickým elektrozařízením a stejně jako právo Evropských společenství uvažoval jen o úhradě nákladů, které kolektivnímu systému skutečně vzniknou. Stát tak prostřednictvím zákona stanoví podmínky pro výkon činnosti, tj. financování nakládání s historickým elektrozařízením.
16. Navíc účastník uvedl, že okamžité zrušení celé vyhlášky by znemožnilo uskutečnit implementaci směrnice včetně úkolů dosažení roční míry sběru a opětovného použití elektrozařízení. V seznamu výrobců elektrozařízení je vedeno 2 600 povinných osob, které řádně plní své povinnosti. Zrušení vyhlášky by mělo dopad na jejich právní jistotu a nastolilo by též problém, jak dále nakládat s již vybranými prostředky určenými na zajištění všech povinností výrobců.
17. Dále Ústavní soud obdržel nevyžádané vyjádření Sdružení evropských výrobců domácích spotřebičů CECED CZ, které v podstatě charakterizuje činnost provozovatelů kolektivních systémů a má poskytnout „jiný“ pohled na nakládání s historickým odpadem (správně elektrozařízením). Vyjádření uvádí, že prostřednictvím účastníka bude do spisu předložen jako důkazní materiál rozbor činnosti kolektivních systémů s čísly a fakty. Ústavní soud tento rozbor neobdržel. Vzhledem k tomu, že se jednalo o soukromou iniciativu, toto podání bylo založeno do spisu, což však neznamená, že jeho pořizovatel získává jakákoli procesní oprávnění v probíhajícím řízení.
18. Ministerstvo životního prostředí Ústavnímu soudu sdělilo, že své původní podání ještě rozšíří a doplní. Stalo se tak 8. září 2008 formou obsáhlého vyjádření, které bylo zpracováno ve spolupráci s Ministerstvem financí. V něm účastník vyložil základní rozdíly v chápání povinností výrobců elektrozařízení podle toho, zda se jedná o elektrozařízení pocházející z domácností (BtoC) a elektrozařízení ostatní, zejména pocházející od podnikatelských subjektů (BtoB). Do sféry podnikatelské evropská i domácí právní úprava zasahuje minimálně a ponechává jeho oddělený sběr na smluvní volnosti stran (výrobce a odběratel-podnikatel). V případě historických elektrozařízení pocházejících z domácností je stanovena primární odpovědnost výhradně výrobci. V tomto případě se má za to, že podle principu „znečišťovatel platí“ je „znečišťovatelem“ výrobce a nese odpovědnost za zpětný odběr a zpracování, resp. za nakládání s tímto elektrozařízením. V rámci této kategorie však existuje ještě jedno rozlišení, a to na elektrozařízení pocházející z domácností uvedené na trh do 13. srpna 2005 (historické elektrozařízení) a na elektrozařízení uvedené na trh po tomto dni. Historické elektrozařízení nesplňuje „moderní požadavky“ a nelze na ně uplatnit běžná pravidla stanovená zákonem (např. označování). Pouze pro tuto úzkou skupinu jsou stanovena zvláštní pravidla, která spočívají v povinnosti výrobců vytvořit kolektivní systém, který zajistí financování nakládání s veškerým historickým elektrozařízením. Na úrovni Evropské unie bylo stanoveno, že odpovědnost za tuto historickou zátěž ponesou všichni výrobci, kteří v daném okamžiku uvádějí své výrobky v daném území na trh. Odpovědnost je tudíž kolektivní a kolektivní je též způsob zajištění nakládání s tímto historickým elektrozařízením. Česká republika měla možnost stanovit, že výrobci mají povinnost vytvořit jeden nebo více kolektivních systémů. Zvolena byla varianta více kolektivních systémů. V zájmu věcné racionality, účelnosti a splnitelnosti povinností výrobců bylo po konzultaci s odbornou veřejností (zejména výrobci) stanoveno, že pro každou skupinu elektrozařízení, která má svá vlastní specifika, bude zajišťovat financování nakládání s historickým elektrozařízením jeden kolektivní systém. Vytvoření kolektivního systému bylo ponecháno na výrobcích. Kolektivní systém, který vytvořili výrobci s největším podílem na trhu v České republice, byl poté zapsán do seznamu vedeného ministerstvem a jsou na něj přeneseny veškeré povinnosti spojené s touto skutečností.
19. K argumentaci navrhovatele stanovisky Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále též jen „Úřad“) účastník uvedl, že tento Úřad obdržel v letech 2005 a 2006 několik podnětů k zahájení řízení proti kolektivním systémům, které spravují některou ze skupin historického elektrozařízení. Žádné správní řízení ve věci zneužití dominantního postavení kolektivními systémy však nezahájil. Vždy si vyžádal stanovisko účastníka, což účastník doložil korespondencí mezi ním a Úřadem. Vzhledem k této skutečnosti je proto podle jeho názoru zavádějící jakákoli argumentace případnými „dopisy“ Úřadu o „porušení obecných soutěžněprávních principů“. Skutečností je, že Úřad předběžně přezkoumal chování kolektivních systémů, které se chovají podle platné a účinné právní úpravy dané zákonem a napadenou prováděcí vyhláškou (včetně § 13 této vyhlášky), a neshledal toto jednání porušujícím právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže. Pokud tedy chování kolektivního systému podle napadeného právního předpisu bylo shledáno za neporušující předpisy v oblasti hospodářské soutěže, nelze učinit závěr, že takováto právní úprava předpisy v oblasti hospodářské soutěže porušuje. Buď je tedy tato vyhláška z pohledu právních předpisů v oblasti hospodářské soutěže bezvadná nebo právní vztahy upravené touto vyhláškou nespadají do oblasti hospodářské soutěže.
20. Konečně účastník uvedl některé poznatky z hlediska porovnání přístupu některých evropských zemí k dané problematice a výsledky sběru v České republice. Poukázal na to, že rozdíl mezi odpovědností individuální při zajišťování povinností a financování nakládání s novými elektrozařízeními z domácností své značky (uvedenými na trh členského státu po 13. srpnu 2005) a odpovědností kolektivní při zajišťování povinností a financování nakládání s historickými elektrozařízeními z domácností bez ohledu na značku (uvedenými na trh členského státu před 13. srpnem 2005) stanoví ve svých právních úpravách 12 členských států (Česká republika, Rakousko, Kypr, Německo, Irsko, Itálie, Lucembursko, Nizozemí, Portugalsko, Slovensko, Španělsko a Švédsko). Dalších 8 členských států (Belgie, Estonsko, Finsko, Řecko, Litva, Malta, Slovinsko a Velká Británie) se v legislativě pouze zmiňuje o potřebě společného financování historického elektrozařízení v závislosti na podílu na trhu. Oproti tomu Maďarsko a Lotyšsko vůbec nerozlišují způsoby financování, kdežto Dánsko, Francie a Polsko stanoví kolektivní odpovědnost pro historická i nová elektrozařízení. Jeden kolektivní systém, který zajišťuje všechny povinnosti výrobců, je vytvořen v Belgii, Estonsku, Irsku, Itálii, Lotyšsku, Lucembursku, Maďarsku, Norsku, Polsku, Portugalsku, Řecku a Švýcarsku. Více kolektivních systémů funguje nejen v České republice (6), ale i ve Finsku (2), Nizozemí (2 nekonkurenční, pro odlišné skupiny), Slovensku (13), Velké Británii (4), Španělsku (5 podle regionů).
21. Ministerstvo životního prostředí na závěr uvedlo, že návrhem je napadáno porušení čl. 26Listiny, resp. právo na podnikání a provozování jiné hospodářské činnosti. Napadený § 13vyhlášky č. 352/2005 Sb. pouze stanoví bližší podmínky financování nakládání s historickým elektrozařízením; základní povinnosti stanoví § 37n zákona o odpadech. Z uvedeného je zjevné, že na úrovni evropské i národní byla na výrobce elektrozařízení přenesena odpovědnost za zpětný odběr, zpracování, využití a odstranění elektrozařízení pocházejícího z domácností (BtoC). Zároveň jsou zákonem stanoveny výrobcům, kteří uvádějí své výrobky na trh v České republice, konkrétní povinnosti (podmínky a omezení – včetně označování výrobků a jeho evidence). V případech, ve kterých je to možné a splnitelné, má výrobce možnost volby mezi plněním svých povinností individuálně, solidárně či kolektivně. Pouze v případě historické zátěže (historického elektrozařízení) není možné a splnitelné plnění individuální nebo solidární, a proto je zákonem stanoveno plnění primárních povinností výrobců kolektivně (§ 37n zákona o odpadech). I kdyby bylo v řízení před Ústavním soudem shledáno, že na financování nakládání s historickým elektrozařízením se vztahuje ustanovení čl. 26Listiny, není pochyb o tom, že podle čl. 26 odst. 2Listiny může zákon stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Výroba elektrozařízení a s ní spojené financování nakládání s elektrozařízením po ukončení životnosti je jednou z takovýchto činností, kdy zákon o odpadech stanoví značné množství podmínek a omezení.
22. Toto své vyjádření dále účastník doprovodil obsáhlým právním rozborem (příloha č. 2) nazvaným „Důvody nesouhlasu s návrhem na zrušení vyhlášky“. V tomto rozboru účastník jednak opakuje své argumenty z předchozího vyjádření, avšak v podstatně propracovanější podobě, jednak předkládá argumenty nové. Především je zdůrazněno, že podle směrnice lze historickou elektroodpadovou zátěž řešit prostřednictvím jednoho nebo více kolektivních systémů (bod 20 důvodů směrnice, čl. 8 odst. 3 směrnice). Zákon výslovně uvádí, že historickou elektroodpadovou zátěž mají výrobci vyřešit prostřednictvím jednoho jimi vytvořeného systému, který budou společně financovat. V takto organizovaném sektoru elektroodpadového hospodářství přichází v úvahu výkon elektroodpadových povinností prostřednictvím pouze jednoho kolektivního systému, popřípadě maximálně jednoho kolektivního systému pro každou ze skupin elektrozařízení. Tato skutečnost je dána zákonem o odpadech a vyhláška na ní nic nemění. Vědom si potřeby blíže upravit některé aspekty fungování českého elektroodpadového hospodářství, jež v zákoně upravil jen v základních rysech, zmocnil zákonodárce účastníka řízení, aby upravil bližší podmínky zejména a) způsobů plnění elektroodpadových povinností výrobců (samostatně – solidárně – kolektivně, včetně dalších podrobností plnění, § 37h odst. 3 a § 38 odst. 11 zákona o odpadech), b) zápisů do seznamu výrobců elektrozařízení (§ 37i odst. 7 zákona o odpadech) a c) financování odběru/sběru a zpracování elektrozařízení a elektroodpadů (§ 37n odst. 5, § 37o odst. 2 zákona o odpadech).